王曉君 何亞萍 蔣和平

摘? ?要：新冠肺炎疫情的全球蔓延打破了世界糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局，我國(guó)糧食安全面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)均發(fā)生了重大變化，糧食海外貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)和不確定性顯著增加，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了發(fā)展過(guò)程中的新問(wèn)題，包括供需結(jié)構(gòu)變化、大豆進(jìn)口持續(xù)增加、糧食生產(chǎn)主體進(jìn)入“老年化”、糧食綠色轉(zhuǎn)型還不徹底等，未來(lái)破解我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展背后深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題將會(huì)面臨更大壓力和挑戰(zhàn)?；诩Z食安全新形勢(shì)變化，“十四五”時(shí)期我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)從注重國(guó)內(nèi)保障、數(shù)量增長(zhǎng)、生產(chǎn)收儲(chǔ)環(huán)節(jié)及追求化學(xué)產(chǎn)量轉(zhuǎn)向全球視角、食物營(yíng)養(yǎng)與安全、全產(chǎn)業(yè)鏈及藏糧于技，并從生產(chǎn)、消費(fèi)、儲(chǔ)備、流通和風(fēng)險(xiǎn)防范五個(gè)層面構(gòu)建具有中國(guó)特色的糧食安全戰(zhàn)略保障體系和目標(biāo)。建議未來(lái)從創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體、發(fā)揮科技創(chuàng)新支撐作用、持續(xù)深化糧食體制改革、積極參與全球糧食治理等方面制定相應(yīng)的戰(zhàn)略保障措施。

關(guān)鍵詞：糧食安全;糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

中圖分類號(hào)：F326.11? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）09-0027-13

新冠肺炎疫情的全球蔓延，加快了“世界百年未有之大變局”的演進(jìn)速度，國(guó)際地緣政治風(fēng)險(xiǎn)再次上升，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇更多的來(lái)自貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義的沖擊，國(guó)際貿(mào)易和投資受限將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基本態(tài)勢(shì)。在新冠肺炎疫情沖擊下，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易均衡格局被打破，近期表現(xiàn)為：國(guó)際玉米庫(kù)存充足但受疫情影響階段性需求減少，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格一再下跌，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格倒掛差距進(jìn)一步擴(kuò)大;我國(guó)大豆高度依賴進(jìn)口，國(guó)際形勢(shì)的不利變化對(duì)于我國(guó)糧食海外風(fēng)險(xiǎn)管控、糧食安全保障目標(biāo)提出了更高要求[1]。反觀國(guó)內(nèi)，糧食安全同樣面臨著不小挑戰(zhàn)，除了過(guò)去一直存在的成本持續(xù)推高、種糧收益下降、科技含量不足、支持保護(hù)政策改革以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式探索等涉及的糧食生產(chǎn)潛力發(fā)展不足問(wèn)題外，還面臨新時(shí)期居民消費(fèi)升級(jí)后對(duì)健康營(yíng)養(yǎng)食物需求產(chǎn)生的供需結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾[2]。另外，近兩年非洲豬瘟、草地貪夜蛾蟲害接踵而至，農(nóng)業(yè)疫情事件頻發(fā)，養(yǎng)殖鏈條上諸多壓力不斷傳導(dǎo)到飼料糧食作物上，引起糧食供需和價(jià)格波動(dòng)性變化。2020年南方洪災(zāi)也對(duì)我國(guó)水稻秋季產(chǎn)量形成局部負(fù)面影響。盡管我國(guó)糧食連年豐收，庫(kù)存充裕，完全有能力保障口糧安全，但糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、抗風(fēng)險(xiǎn)能力及現(xiàn)代化發(fā)展水平中的深層次矛盾和問(wèn)題都有待解決[1]。2020年中央“一號(hào)文件”提出，“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。當(dāng)前，國(guó)際與國(guó)內(nèi)形勢(shì)均發(fā)生了重大變化，促使我們不得不重新思考和定位多重目標(biāo)下的糧食安全觀的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向，尤其是當(dāng)前我國(guó)正處于全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官、全面建成小康社會(huì)的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)[3]，“十四五”時(shí)期如何有效利用國(guó)際國(guó)內(nèi)“兩種市場(chǎng)、兩種資源”，加快構(gòu)建我國(guó)糧食安全內(nèi)需體系，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，是迫切需要回答的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。

過(guò)去已有大量研究針對(duì)我國(guó)糧食安全領(lǐng)域存在的一些突出問(wèn)題進(jìn)行了廣泛討論，包括基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析糧食生產(chǎn)化學(xué)投入要素過(guò)高、生產(chǎn)成本上漲、基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力等問(wèn)題[4]，基于資源環(huán)境學(xué)視角討論糧食安全水土資源利用率及生態(tài)環(huán)境制約問(wèn)題[5]，另外還有研究從組織創(chuàng)新和體制機(jī)制角度討論在小農(nóng)大國(guó)基本農(nóng)情下，我國(guó)糧食在土地制度改革和收購(gòu)市場(chǎng)化改革中存在的諸多制約因素和政策效應(yīng)[1，6]。最新也有研究開始逐步探討我國(guó)糧食安全中存在的供給與消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)之間的不平衡問(wèn)題[1-3]。但在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生重大變化的背景下，現(xiàn)有研究仍沒(méi)有系統(tǒng)性梳理清楚當(dāng)前我國(guó)糧食安全面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)，對(duì)于未來(lái)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展道路的戰(zhàn)略方向仍沒(méi)有一個(gè)明確指向。在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有體制機(jī)制約束下，我國(guó)糧食安全如何突破發(fā)展困局，有效提升糧食綜合生產(chǎn)能力？在未來(lái)更加開放、更加復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中，又該如何最大化利用好國(guó)際市場(chǎng)，同時(shí)有效規(guī)避海外風(fēng)險(xiǎn)？這些問(wèn)題都是值得我們深入思考的。

一、我國(guó)糧食安全面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)

糧食安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，是國(guó)家安全的根基。當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)、國(guó)內(nèi)糧食供求格局和生態(tài)環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，持續(xù)維持糧食大豐收態(tài)勢(shì)、保障國(guó)家糧食安全，面臨更大壓力和更多挑戰(zhàn)。

（一）受逆全球化思潮沖擊，我國(guó)糧食海外貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增加

當(dāng)前全球壁壘叢生，大國(guó)戰(zhàn)略博弈再度升級(jí)，國(guó)際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)格局正被不斷重塑，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家成員在全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中的貿(mào)易份額不斷增加，參與全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈程度不斷加深，世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)朝著更兼包容性和公平性的均衡方向發(fā)展已成為一種不可逆趨勢(shì)[7-8]，但以美國(guó)為首的貿(mào)易保護(hù)主義也在不斷抬頭[9-10]。新冠肺炎疫情全球蔓延這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，進(jìn)一步加劇了全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與貿(mào)易格局的扭曲，突出表現(xiàn)為：盡管全球糧食庫(kù)存充足，但一些糧食出口國(guó)采取了出口禁止或限制措施，加劇了全球糧食供求局部短缺和價(jià)格上漲[11]。中美貿(mào)易摩擦是影響我國(guó)“十四五”時(shí)期糧食進(jìn)出口的最大不確定因素，美國(guó)不斷要求我國(guó)繼續(xù)放開國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加大對(duì)美國(guó)進(jìn)口的依賴，我國(guó)大豆對(duì)外依賴性持續(xù)增加，其風(fēng)險(xiǎn)亦必然增加。美國(guó)若利用WTO規(guī)則反制我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)將更加凸顯，這會(huì)給國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)更大沖擊[12]。

（二）“后疫情時(shí)代”糧食戰(zhàn)略性功能強(qiáng)化，全球糧食貿(mào)易平衡格局或遭打破

新冠肺炎疫情暴發(fā)再次強(qiáng)化了糧食作為重要戰(zhàn)略物資的地位，并且進(jìn)一步打破了國(guó)際糧食市場(chǎng)的可供性、獲取性與穩(wěn)定性。新冠肺炎疫情對(duì)糧食的生產(chǎn)和貿(mào)易造成了直接負(fù)面影響，其中對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴較強(qiáng)的發(fā)展中國(guó)家影響尤為突出，“后疫情時(shí)代”出于擔(dān)憂本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)不足問(wèn)題，東南亞國(guó)家的糧食出口量還將大幅減少。而因疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退和購(gòu)買力下降，使得原先就在庫(kù)存高位的玉米出現(xiàn)階段性需求不足，國(guó)際價(jià)格明顯下降，“后疫情時(shí)代”國(guó)際玉米種植面積很可能會(huì)調(diào)減，這會(huì)引發(fā)新一輪玉米市場(chǎng)供需失衡。另外，各國(guó)出于疫情管控而采取的封鎖措施也影響了糧食流通效率，造成非洲等局部國(guó)家和地區(qū)糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)艿絿?yán)重沖擊，出現(xiàn)了糧價(jià)攀升與部分國(guó)家糧食供應(yīng)短缺問(wèn)題。而如果此次疫情持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，則很可能進(jìn)一步導(dǎo)致非洲營(yíng)養(yǎng)不良人口數(shù)量加速增長(zhǎng)。從國(guó)際貿(mào)易來(lái)看，我國(guó)稻谷、小麥口糧進(jìn)口量比重較小，海外疫情影響有限，但對(duì)于大豆等對(duì)外依存度較高的作物來(lái)說(shuō)，國(guó)際價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制影響明顯，國(guó)內(nèi)植物油和飼料用量供應(yīng)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)[13]，同時(shí)畜牧飼養(yǎng)行業(yè)亦可能受到影響。

（三）國(guó)內(nèi)糧食供求長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，品種與區(qū)域之間的供需矛盾突出

我國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)5年穩(wěn)定在6500億公斤以上水平，基本解決了“吃得飽”的問(wèn)題，但人民不斷增長(zhǎng)的高質(zhì)量食物需求與糧食供給總量不充分、結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾日益凸顯[14]?！吨袊?guó)農(nóng)業(yè)展望報(bào)告（2020—2029）》預(yù)測(cè)，未來(lái)10年，我國(guó)人口還將繼續(xù)增長(zhǎng)，口糧消費(fèi)需求隨之增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)稻米和小麥國(guó)內(nèi)總消費(fèi)量分別增長(zhǎng)2.4%、11.8%，隨著食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，居民對(duì)動(dòng)物性產(chǎn)品需求增加，畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大將推動(dòng)玉米和大豆國(guó)內(nèi)總消費(fèi)量分別預(yù)計(jì)增長(zhǎng)18.7%、14.5%[15]。我國(guó)糧食供求中長(zhǎng)期將處于“緊平衡”狀態(tài)，供給與消費(fèi)端不平衡矛盾將更加突出。在品種結(jié)構(gòu)上，稻谷和小麥等口糧供大于求，陳糧積壓，庫(kù)存成本高，而優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥、大豆等作物產(chǎn)不足需，當(dāng)前國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋小麥產(chǎn)量為 350萬(wàn)—450 萬(wàn)噸，市場(chǎng)需求量為 600萬(wàn)—800 萬(wàn)噸，缺口為300萬(wàn)噸左右[16]。在區(qū)域布局上，糧食生產(chǎn)“北進(jìn)南退”現(xiàn)象突出，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)占全國(guó)糧食產(chǎn)量的75%以上，糧食產(chǎn)銷從“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)向“北糧南運(yùn)”，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡壓力越來(lái)越大。

（四）糧食生產(chǎn)處于“高成本”時(shí)代，單產(chǎn)持續(xù)增產(chǎn)內(nèi)生動(dòng)力不足

我國(guó)糧食生產(chǎn)處于高成本階段，已全面超過(guò)美國(guó)。推動(dòng)我國(guó)糧食生產(chǎn)成本上漲的主要因素包括：一是人工成本上漲加速。2000年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格上漲加速，2018年，人工成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比重在30%至40%之間，而美國(guó)維持在5%—10%，我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆人工成本分別是美國(guó)的3.9倍、13.9倍、12.1倍、7.8倍。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力基數(shù)過(guò)大，是美國(guó)農(nóng)業(yè)人口就業(yè)數(shù)的90倍以上，產(chǎn)生了大量富余勞動(dòng)力，相比美國(guó)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在專業(yè)素質(zhì)與職業(yè)化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升。近年來(lái)，農(nóng)地要素價(jià)格逐步上漲。2010—2018年，稻谷、小麥、玉米和大豆土地成本分別上漲了66.24%、74.50%、66.15%、71.11%。對(duì)于新型經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，租地成本更高。我國(guó)畝均土地成本分別是美國(guó)的1.4—3.0倍。此外，我國(guó)糧食增產(chǎn)科技創(chuàng)新支撐能力不足。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2020》指出，2005—2019年，科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)下降迅速，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技貢獻(xiàn)率隨之放緩，支持糧食增長(zhǎng)的現(xiàn)代科技和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備發(fā)力不足[17]。

（五）農(nóng)業(yè)資源約束趨緊，糧食生產(chǎn)布局與資源稟賦不匹配

我國(guó)農(nóng)業(yè)資源相對(duì)匱乏，耕地資源和水資源是制約糧食生產(chǎn)的兩大主要資源要素。我國(guó)耕地面積為1.35億公頃，占世界耕地的9%，人均耕地僅為世界平均水平的2/5，淡水資源總量為2.75萬(wàn)億立方米，占全球水資源的7%左右，人均水資源量也僅為世界平均水平的1/4，我國(guó)的耕地資源僅能滿足國(guó)內(nèi)65%的糧食需求。另外，我國(guó)糧食生產(chǎn)布局與水土資源稟賦不匹配，當(dāng)前，產(chǎn)糧大縣日益向東北、西北等北方核心區(qū)集中，但這些區(qū)域水土資源并不占優(yōu)勢(shì)。我國(guó)耕地質(zhì)量從高到低依次可分為1至10等，耕地基礎(chǔ)地力相對(duì)較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙因素比較突出的7至10等耕地占我國(guó)耕地總面積的21.95%，且主要集中在黃土高原區(qū)、黃淮海區(qū)、西南區(qū)、華南區(qū)、內(nèi)蒙古及長(zhǎng)城沿線區(qū)[18]。我國(guó)水資源分布不均衡，北方六區(qū)（松花江區(qū)、遼河區(qū)、海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)、西北諸河區(qū)）水資源總量?jī)H占我國(guó)總量的21%[19]，卻是我國(guó)糧食生產(chǎn)的核心產(chǎn)區(qū)。

（六）糧食支持保護(hù)政策壓力加大，價(jià)格市場(chǎng)化改革迫切

2004年以來(lái)我國(guó)推行實(shí)施的糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)制度配合直接補(bǔ)貼政策，形成了我國(guó)糧食支持保護(hù)政策體系，在激發(fā)糧食生產(chǎn)要素活力、增加農(nóng)戶收入方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著國(guó)外和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，這些支持保護(hù)政策目標(biāo)已發(fā)生偏差，并逐漸滯后于形勢(shì)變化需求，如糧食最低收購(gòu)價(jià)不再是托底價(jià)，成為價(jià)格“天花板”，高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均衡價(jià)格，引發(fā)糧食倉(cāng)儲(chǔ)爆滿，財(cái)政壓力激增;同時(shí)，糧食最低收購(gòu)價(jià)也很難引導(dǎo)糧食生產(chǎn)真正做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。糧食直補(bǔ)只給予土地承包戶，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地真正從事糧食生產(chǎn)的新型經(jīng)營(yíng)主體難以獲取。因生產(chǎn)成本上漲和消費(fèi)支出增加，通過(guò)價(jià)格支持保護(hù)政策提高農(nóng)民種糧積極性的作用早已不明顯[6，20]。另外，糧食價(jià)格支持政策屬于WTO“黃箱”政策，國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼空間基本已經(jīng)逼近我國(guó)加入WTO時(shí)承諾的“黃箱”補(bǔ)貼上限，繼續(xù)增加容易引發(fā)貿(mào)易糾紛，來(lái)自國(guó)外的壓力使我國(guó)糧食支持政策的空間日趨狹窄[12]。

二、新時(shí)代我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新特點(diǎn)

改革開放40多年來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)取得了舉世矚目的成就，糧食增產(chǎn)速度超過(guò)了人口增長(zhǎng)速度，人均糧食占有量有了大幅度提高，從1978年的248公斤/人增加至2019年的470公斤/人，增長(zhǎng)了89.5%。2010—2016年，我國(guó)農(nóng)業(yè)全要素增長(zhǎng)率為3.52%，高于美國(guó)、日本及韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，育種技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化大幅提高以及價(jià)格支持保護(hù)政策在這一時(shí)期的糧食增產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用。但在新時(shí)代，我國(guó)糧食發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和新變化。

（一）我國(guó)糧食連年豐收，但供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化

2019年，我國(guó)糧食播種面積雖有所下降，但糧食生產(chǎn)依然實(shí)現(xiàn)“十六連豐”，產(chǎn)量達(dá)到6.64億噸，再創(chuàng)歷史新高（見圖1）。谷物（包括稻谷、小麥、玉米及其他雜糧作物）產(chǎn)量達(dá)6.14億噸，增長(zhǎng)0.9%，是自2016年連續(xù)3年下降后首次恢復(fù)增長(zhǎng)。糧食種植結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，水稻、小麥播種面積適當(dāng)調(diào)減，稻谷壓縮1.6%，小麥壓縮2.2%。南方產(chǎn)區(qū)進(jìn)一步壓縮了品質(zhì)較差、單產(chǎn)較低的早稻和晚稻種植面積，擴(kuò)大了品質(zhì)較好、單產(chǎn)較高的中稻種植面積，2018年我國(guó)早稻播種面積壓縮6.81%，雙季晚稻壓縮5.46%，中稻和一季晚稻播種面積增加0.49%。華北地區(qū)地下水超采區(qū)等低產(chǎn)地塊逐漸退出小麥生產(chǎn)?！扮牭稄潯钡貐^(qū)玉米播種面積壓減面積變慢，而隨著大豆振興計(jì)劃的繼續(xù)深入實(shí)施，大豆播種面積增長(zhǎng)快速，2019年增長(zhǎng)10.9%（見表1）。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)與人口結(jié)構(gòu)老齡化加速，糧食消費(fèi)需求出現(xiàn)三個(gè)新動(dòng)向：一是口糧消費(fèi)整體下降，但因肉蛋奶及水產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)，飼料糧的需求增加[21];二是具備富硒、富鋅等降血脂、降血糖的功能性糧食新品種需求出現(xiàn)較大幅度上漲[22];三是隨著城市寵物群體迅速增長(zhǎng)，寵物糧食市場(chǎng)規(guī)模保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，無(wú)谷糧、全價(jià)濕糧、定制糧等成為消費(fèi)潮流;四是糧食浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)估計(jì)每年我國(guó)餐飲環(huán)節(jié)糧食浪費(fèi)達(dá)400億—500億公斤。新時(shí)期糧食需求結(jié)構(gòu)的變化對(duì)糧食供給質(zhì)量提出了更高要求。

（二）獲取國(guó)際糧食資源能力增強(qiáng)，但缺乏國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

我國(guó)糧食貿(mào)易從2004 年以來(lái)一直處于逆差態(tài)勢(shì)。2019年我國(guó)糧食進(jìn)口量為1.06億噸，是世界糧食進(jìn)口第一大國(guó)，占我國(guó)糧食總產(chǎn)量的15.98%。三大主糧水稻、小麥、玉米進(jìn)口量比例占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量小，分別為1.1%、2.5%和1.8%，進(jìn)口糧用途主要為調(diào)劑品種，如小麥主要進(jìn)口品種為高筋優(yōu)質(zhì)小麥，用于面包粉生產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)面粉配麥，稻谷進(jìn)口源主要為泰國(guó)、日本等的高端大米。但我國(guó)大豆對(duì)外貿(mào)易依存度達(dá)86.4%，是全球第一大大豆消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)。2019年，我國(guó)大豆消費(fèi)量超過(guò)1億噸，占全球大豆消費(fèi)量的29.6%，其中進(jìn)口量為8800萬(wàn)噸，占全球大豆進(jìn)口量的58.4%。大豆進(jìn)口源主要是巴西、美國(guó)、阿根廷和俄羅斯，分別占我國(guó)大豆進(jìn)口的65.1%、19.2%、9.9%和0.8%[15]。雖然我國(guó)大豆在國(guó)際市場(chǎng)上具有巨大購(gòu)買力，但并未取得與貿(mào)易地位相對(duì)應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，全球大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)主要在歐美市場(chǎng)。

（三）糧食生產(chǎn)主體逐步進(jìn)入“老年化”階段，新型經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)緩慢

分散經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要模式。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)平均務(wù)農(nóng)勞動(dòng)年齡都在50歲以上，1/4的種糧農(nóng)民超過(guò)了60歲。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升，糧食生產(chǎn)成本增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于糧食收益增長(zhǎng)速度。糧食每畝地凈利潤(rùn)僅為百元，而2019年我國(guó)農(nóng)村居民人均年消費(fèi)支出已達(dá)到1.33萬(wàn)元，顯然種糧收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠支撐農(nóng)村居民消費(fèi)需求，農(nóng)業(yè)在人均收入中的比例不足1/4，農(nóng)民種糧積極性明顯下降，農(nóng)業(yè)副業(yè)化成為普遍現(xiàn)象。種糧費(fèi)事、收益太低，導(dǎo)致現(xiàn)在一些地區(qū)雙季作物改成單季，季節(jié)性的拋荒等現(xiàn)象越來(lái)越突出[23]。而與此相對(duì)的是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和職業(yè)農(nóng)民成長(zhǎng)緩慢，目前較普遍的“公司+農(nóng)戶”、土地信托等模式面臨合作不穩(wěn)定的問(wèn)題，且存在“非農(nóng)化”與“去糧化”的經(jīng)營(yíng)趨向[1]。

（四）糧食綠色發(fā)展成效顯現(xiàn)，但依賴高投入的模式仍未得到根本性扭轉(zhuǎn)

自2015年原農(nóng)業(yè)部開展“到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)”（簡(jiǎn)稱“兩減”行動(dòng)）以來(lái)，綠色發(fā)展已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主攻方向。2014年、2016年，我國(guó)農(nóng)藥使用量、化肥施用量分別實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，化肥施用量負(fù)增長(zhǎng)率從2016年的-0.63%增加到2019年的-4.42%，農(nóng)藥使用量負(fù)增長(zhǎng)率從2014的-0.24%增加到2019年的-3.17%（見圖2）。與此同時(shí)，化肥、農(nóng)藥利用率實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提升，2015年，我國(guó)水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥、農(nóng)藥利用率分別為35.2%、36.6%，2019年分別提高到39.2%、39.8%。我國(guó)農(nóng)業(yè)污染境況得到改善，第二次全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別比2007年下降了19%、48%、26%，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得顯著成效[24]。但相較于發(fā)達(dá)國(guó)家與國(guó)際平均水平，我國(guó)農(nóng)業(yè)依賴資源消耗的生產(chǎn)方式未得到根本性改變，我國(guó)農(nóng)業(yè)化肥施用量2019年為325.5公斤/公頃，遠(yuǎn)高于120公斤/公頃的世界平均水平，是美國(guó)的2.6倍;農(nóng)藥使用量為8.7公斤/公頃，是世界平均水平的3.3倍。

三、“十四五”時(shí)期我國(guó)糧食安全觀的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

過(guò)去我國(guó)糧食安全觀中一再?gòu)?qiáng)調(diào)安全保障的最大化，卻很少關(guān)注到糧食安全背后的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。新冠肺炎疫情在國(guó)內(nèi)暴發(fā)、國(guó)外蔓延帶給國(guó)內(nèi)糧食從生產(chǎn)到貿(mào)易的一系列影響啟示我們，關(guān)注我國(guó)糧食安全，必須要跳出農(nóng)業(yè)看糧食，要把糧食安全放在全球農(nóng)業(yè)大開放環(huán)境中，以更高站位、更大視野去審視糧食問(wèn)題，既要分析外部環(huán)境變化帶來(lái)的糧食領(lǐng)域全范圍的鏈?zhǔn)接绊?，又要?zhǔn)確把握我國(guó)的農(nóng)情、糧情及食情新動(dòng)向，思考并重構(gòu)新時(shí)代多重目標(biāo)下我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的新轉(zhuǎn)向。

（一）從“國(guó)內(nèi)保障”轉(zhuǎn)向“全球?qū)徱暋?，最大限度降低?guó)外風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)是世界上僅有的5%能夠?qū)崿F(xiàn)糧食自給的國(guó)家之一。但國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)已跨越有形壁壘深入影響我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)受到擠壓，糧食“三量齊增”（高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存）現(xiàn)象依然存在，飼料及國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)受國(guó)際大豆市場(chǎng)價(jià)格傳導(dǎo)影響大，外資糧企已逐漸競(jìng)爭(zhēng)布局我國(guó)糧油市場(chǎng)[10]等。為此，我國(guó)“糧食自給”戰(zhàn)略不是盡量減少全球聯(lián)系帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，放棄國(guó)際化，而應(yīng)主動(dòng)出擊，在更加開放的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，立足全球視野，積極參與全球糧食規(guī)則制定，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，建立自我穩(wěn)定、可靠的國(guó)外糧食供應(yīng)鏈，最大化利用國(guó)外糧食資源，把握國(guó)外市場(chǎng)主動(dòng)權(quán)，為規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)超前謀劃布局，如此方能更好地實(shí)現(xiàn)“糧食自?！卑踩珣?zhàn)略。

（二）從“數(shù)量增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“食物營(yíng)養(yǎng)與安全”，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《全球糧食安全和營(yíng)養(yǎng)戰(zhàn)略框架》（CFS）指出，“糧食安全是指所有人在任何時(shí)候都能通過(guò)物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)獲得充足、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食物，滿足其保持積極健康生活所需的膳食需要和食物喜好”。在全面建成小康社會(huì)背景下，我國(guó)的糧食安全不應(yīng)再單純強(qiáng)調(diào)產(chǎn)量增長(zhǎng)，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向更多地強(qiáng)調(diào)糧食質(zhì)量能否滿足消費(fèi)者對(duì)于營(yíng)養(yǎng)健康的高質(zhì)量糧食品種的需求[25]，保障居民對(duì)個(gè)性化、多元化、綠色化食物消費(fèi)的需求，同時(shí)增加生態(tài)高值糧食產(chǎn)品有效供給，促使糧食向高質(zhì)量方向轉(zhuǎn)型。

（三）從“生產(chǎn)收儲(chǔ)環(huán)節(jié)”轉(zhuǎn)向“全產(chǎn)業(yè)鏈”延伸，增強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)控制力

過(guò)去我國(guó)在糧食豐產(chǎn)和儲(chǔ)備上花了很大精力，但糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)藏、加工、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)之間連接松散，流通效率低，各鏈條上的經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?！靶《ⅰ薄皬V而弱”，遠(yuǎn)未達(dá)到數(shù)字化聯(lián)通及一體化生產(chǎn)[26]。為此，必須要樹立“大糧食安全觀”，構(gòu)建系統(tǒng)高效的集生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、加工、貿(mào)易于一體的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，突出創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，積極推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。

（四）從“追求化學(xué)產(chǎn)量”轉(zhuǎn)向“藏糧于技、綠色生產(chǎn)”，謀求糧食可持續(xù)發(fā)展

從過(guò)去過(guò)度追求產(chǎn)量增長(zhǎng)，拼資源、拼消耗的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)移到依靠科技創(chuàng)新提升科技裝備水平和勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)，突出高效、優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代糧食生產(chǎn)內(nèi)涵式、集約式增長(zhǎng)。通過(guò)科學(xué)布局、合理種植和高效管理，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率，保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和糧食安全水平。

四、“十四五”時(shí)期我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略保障目標(biāo)

確保糧食安全是“十四五”時(shí)期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全的最重要基石，糧食安全的基礎(chǔ)性作用和突出地位仍需被高度重視。這里以我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)體系狀況和發(fā)展新需求為依據(jù)，提出新時(shí)代國(guó)家糧食安全的具體戰(zhàn)略保障目標(biāo)，為做好“十四五”糧食安全保障工作指明方向，提供根本遵循。

（一）總體目標(biāo)

“十四五”時(shí)期是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵期[3]，推動(dòng)糧食發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，擴(kuò)大有效和中高端供給，提高全要素生產(chǎn)率，深化糧食價(jià)格市場(chǎng)機(jī)制改革，建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系，將是這一時(shí)期我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向。“十四五”期間我國(guó)糧食安全保障的戰(zhàn)略目標(biāo)包括：建立穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、綠色的新型糧食生產(chǎn)體系;建立健康、營(yíng)養(yǎng)、品種豐富的新型糧食消費(fèi)體系;建立合理、科學(xué)、先進(jìn)的新型糧食儲(chǔ)備體系;建立低碳、高效、現(xiàn)代的新型糧食流通體系;建立權(quán)威、系統(tǒng)、靈敏的新型風(fēng)險(xiǎn)防范體系。相關(guān)指標(biāo)如表2（下頁(yè)）所示。

（二）具體目標(biāo)

1.建立穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、綠色的新型糧食生產(chǎn)體系

第一，穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力。嚴(yán)守耕地紅線和永久基本農(nóng)田控制線，確保耕地保有量不低于1.24億公頃，糧食作物面積穩(wěn)定在1.10億公頃左右。到2025年，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.8億公頃①，保障糧食綜合生產(chǎn)能力在6820億公斤以上，糧食單產(chǎn)水平達(dá)到5850公斤/公頃②，糧食自給率保持在90%及以上。

第二，持續(xù)優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大黃淮海地區(qū)強(qiáng)筋低筋小麥、青貯及專用玉米和高油高蛋白大豆種植規(guī)模，打造東北地區(qū)優(yōu)質(zhì)稻谷、玉米及大豆核心區(qū)，重點(diǎn)扶持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶雙季稻和優(yōu)質(zhì)專用小麥產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。到2025年，保持玉米單產(chǎn)年均增速2.0%，大豆單產(chǎn)年均增速保持3%，增加大豆作物面積至0.13億公頃。

第三，增強(qiáng)糧食科技支撐作用。大力提高產(chǎn)糧大縣糧食優(yōu)質(zhì)品率，支持種業(yè)自主創(chuàng)新，到2025年，實(shí)現(xiàn)良種覆蓋率98%以上，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)到64%以上③，糧食作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)85%以上。在糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)種、養(yǎng)、加、游等深度融合的工農(nóng)復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，增強(qiáng)糧企產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域輻射帶動(dòng)能力。爭(zhēng)取到2025年，糧食加工業(yè)年均增速7%，總產(chǎn)值突破5.0萬(wàn)億元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入過(guò)百億糧食企業(yè)超過(guò)60個(gè)④，糧食加工率達(dá)到90%以上。

第四，促進(jìn)糧食生產(chǎn)向綠色、生態(tài)、可持續(xù)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實(shí)現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”，到2025年，農(nóng)業(yè)用水維持在3720億立方米以內(nèi)，農(nóng)田有效灌溉率提高到0.58。主要糧食作物化肥施用量、農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)“負(fù)”增長(zhǎng)，化肥、農(nóng)藥利用率達(dá)到45%，秸稈綜合利用率達(dá)到90%⑤。

2.建立健康、營(yíng)養(yǎng)、品種豐富的新型糧食消費(fèi)體系

提升居民糧食營(yíng)養(yǎng)健康狀況，建立以谷類食物為主的平衡膳食模式，基本消除營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象。到2025年，保證總?cè)丝诩Z食不安全發(fā)生率降為3.0%，兒童（5歲以下）發(fā)育遲緩率降低至2%以下，兒童超重發(fā)生率控制在3.0%以下⑥。

推廣膳食結(jié)構(gòu)多樣化健康消費(fèi)模式，保證食物多樣性到2025年達(dá)到60%，全國(guó)人均谷物消費(fèi)100公斤，配合充足蛋白質(zhì)和適量礦物質(zhì)攝入量，人均每日蛋白質(zhì)攝入量達(dá)到83.5毫克/人/天，鋅可攝入量13.1毫克/人/天，鐵可攝入量18.3毫克/人/天⑦。

3.建立合理、科學(xué)、先進(jìn)的新型糧食儲(chǔ)備體系

第一，保持合理的糧食儲(chǔ)備水平。完善地方儲(chǔ)備安全管理制度，建立國(guó)家政府儲(chǔ)備、政策性儲(chǔ)備及企業(yè)商品庫(kù)存功能互補(bǔ)、協(xié)同高效的糧食儲(chǔ)備體系。促使糧食儲(chǔ)備保持在合理規(guī)模水平，適度調(diào)減當(dāng)前庫(kù)存壓力和低質(zhì)量糧食入庫(kù)量，將國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)存消費(fèi)比降為50%。

第二，加快糧食收儲(chǔ)能力現(xiàn)代化水平。規(guī)劃建設(shè)一批現(xiàn)代化新糧倉(cāng)，維修改造一批老糧庫(kù)，不斷擴(kuò)大先進(jìn)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施規(guī)模，到2025年建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)房倉(cāng)容8.1億噸①。完善糧倉(cāng)設(shè)施功能，促使信息化成為推進(jìn)糧食和物資儲(chǔ)備治理能力現(xiàn)代化、提升治理效能的創(chuàng)新動(dòng)力。

第三，推進(jìn)現(xiàn)代糧食市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制改革。按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，在世界貿(mào)易組織規(guī)則下，積極擴(kuò)大“綠箱”政策內(nèi)容，加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代糧食市場(chǎng)體系。

4.建立低碳、高效、現(xiàn)代的新型糧食流通體系

第一，打造糧食流通新格局。持續(xù)推進(jìn)糧庫(kù)智能化升級(jí)，打通糧食進(jìn)出口物流網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，打造幾條糧食進(jìn)出口物流重要通道，提升糧食物流流通效率。到2025年，促使全國(guó)糧食商流、物流市場(chǎng)達(dá)到600家，跨省域糧食流通量達(dá)到2500億公斤。

第二，減少糧食損失率。建立完善的糧食產(chǎn)后技術(shù)服務(wù)體系，提高糧農(nóng)產(chǎn)后服務(wù)能力，減少產(chǎn)后損失。開展糧食產(chǎn)后高效節(jié)糧新技術(shù)、新工藝、新裝備的研發(fā)和應(yīng)用，完善糧食產(chǎn)后標(biāo)準(zhǔn)體系，突出依規(guī)減損。形成社會(huì)節(jié)糧減損長(zhǎng)效機(jī)制，到2025年糧食損失率下降到3%以下②。

5.建立權(quán)威、系統(tǒng)、靈敏的新型糧食風(fēng)險(xiǎn)防范體系

第一，完善糧情預(yù)警監(jiān)測(cè)體系。建成指標(biāo)科學(xué)、技術(shù)先進(jìn)、監(jiān)測(cè)高效、數(shù)據(jù)可靠、發(fā)布及時(shí)的糧情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。到2025年，國(guó)家級(jí)糧食信息直報(bào)點(diǎn)增加到2000個(gè)，地方糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)點(diǎn)增加到1.5萬(wàn)個(gè)。

第二，健全糧食應(yīng)急保供體系。形成全國(guó)統(tǒng)一、合理布局、高效調(diào)配、渠道可靠的糧食應(yīng)急供應(yīng)保障體系，應(yīng)急儲(chǔ)備規(guī)模滿足大中城市10—15天口糧消費(fèi)需要。到2025年，建成應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)5萬(wàn)家，應(yīng)急加工企業(yè)達(dá)到6000家，應(yīng)急儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)達(dá)到5000家，區(qū)域性配送中心達(dá)到5000個(gè)。

五、“十四五”時(shí)期保障我國(guó)糧食安全的對(duì)策建議

2020年新冠肺炎疫情蔓延局勢(shì)愈演愈烈，嚴(yán)重?cái)_亂了全球化的進(jìn)程與秩序，增加了國(guó)際貿(mào)易的成本與風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，也是食物消費(fèi)的基礎(chǔ)保障，對(duì)于國(guó)際公共衛(wèi)生突發(fā)事件表現(xiàn)出了更強(qiáng)的敏感性與脆弱性。未來(lái)新冠肺炎疫情的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)勢(shì)必還將放大國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)格局繼續(xù)破裂的風(fēng)險(xiǎn)，糧食貿(mào)易海外風(fēng)險(xiǎn)和不確定性有加劇趨勢(shì)。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家之一，“把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食”始終是守住國(guó)家糧食安全的底線。確立新時(shí)代國(guó)家糧食安全保障目標(biāo)，體現(xiàn)了糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的取向。

（一）創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式

加快構(gòu)建以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶為主體、利益聯(lián)動(dòng)為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體復(fù)合型現(xiàn)代糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是未來(lái)我國(guó)糧食現(xiàn)代化發(fā)展的主力軍，要鼓勵(lì)支持各類人才加入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中，并對(duì)其進(jìn)行政策、金融扶持。另外，基于我國(guó)特定的人口與資源稟賦結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)仍是常態(tài)，而且還將占據(jù)相當(dāng)大的比例，因此，要扶持小農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接[27]，全面提升小農(nóng)戶發(fā)展能力，拓寬小農(nóng)戶增收空間，以有效保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。為此，一方面，要提高小農(nóng)戶組織化程度，鼓勵(lì)小農(nóng)戶通過(guò)多種合作形式以及利益分享機(jī)制加入或者創(chuàng)建生產(chǎn)組織，引導(dǎo)小農(nóng)戶開展合作以降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)幫助小農(nóng)戶有效規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定收益預(yù)期;另一方面，要不斷健全面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)體系，為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與推廣、農(nóng)業(yè)就業(yè)等多樣化服務(wù)，切實(shí)幫助小農(nóng)戶提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益和效率。

（二）培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體

糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體是帶動(dòng)提升整個(gè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競(jìng)爭(zhēng)力的中堅(jiān)力量，培育壯大各類糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體，有利于進(jìn)一步激發(fā)糧食市場(chǎng)活力，推動(dòng)糧食經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展。為此，一要鼓勵(lì)各地加快國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革，支持大型糧食骨干企業(yè)圍繞我國(guó)糧食功能區(qū)建設(shè)，發(fā)展“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”一體化全產(chǎn)業(yè)鏈模式，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升價(jià)值鏈，打造供應(yīng)鏈，積極發(fā)揮穩(wěn)市場(chǎng)、保供應(yīng)、促發(fā)展的戰(zhàn)略功能。二要支持多元主體積極參與糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)等。鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制糧食企業(yè)，通過(guò)直接投資、股權(quán)分配、兼并重組等方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有糧企和社會(huì)資本結(jié)合，引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升糧企運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。三要培育打造國(guó)際大糧商，鼓勵(lì)有實(shí)力的糧企，在國(guó)際糧食市場(chǎng)上開展縱向并購(gòu)，拓展產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接合作關(guān)系，重點(diǎn)投資糧食產(chǎn)前研發(fā)、產(chǎn)后加工、倉(cāng)儲(chǔ)保管、物流通道、貿(mào)易渠道等產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，增強(qiáng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)糧源的影響力和掌控力，增強(qiáng)我國(guó)海外市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。

（三）充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)支撐作用

科技進(jìn)步是確保我國(guó)糧食安全的必然選擇。進(jìn)一步發(fā)揮科技創(chuàng)新在糧食產(chǎn)業(yè)中的支撐引領(lǐng)作用，應(yīng)從如下方面著手：一要加大糧食科技投入力度，大力發(fā)展糧食育種技術(shù)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，從基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、共性關(guān)鍵技術(shù)、品種創(chuàng)制與示范應(yīng)用，實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈育種科技攻關(guān)，重點(diǎn)突破糧食基因挖掘、品種設(shè)計(jì)和種子質(zhì)量控制等核心技術(shù)，創(chuàng)制重大新品種，提升我國(guó)糧種自主創(chuàng)新能力。二要加大對(duì)糧食關(guān)鍵環(huán)節(jié)的創(chuàng)新支持，針對(duì)我國(guó)糧食科技發(fā)展重產(chǎn)前輕產(chǎn)后的問(wèn)題，加大對(duì)營(yíng)養(yǎng)健康、質(zhì)量安全、節(jié)糧減損、加工轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代物流等領(lǐng)域基礎(chǔ)與急需關(guān)鍵技術(shù)的研究創(chuàng)新支持。三要支持糧企與科研院所合作，深化“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同，培育適應(yīng)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新體系。鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合申請(qǐng)或創(chuàng)建糧食產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，加快科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，推動(dòng)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化與市場(chǎng)需求的精準(zhǔn)對(duì)接。四要加大對(duì)一線技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，積極推廣糧食生產(chǎn)綠色防控技術(shù)，讓農(nóng)民利用綠色技術(shù)種出最好的糧食。

（四）持續(xù)深化糧食體制改革

在糧食價(jià)格改革中，要堅(jiān)持以“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”為取向，深化糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)以提質(zhì)增效、綠色生產(chǎn)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體積極入市，建立“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”糧食市場(chǎng)化收購(gòu)機(jī)制。在糧食補(bǔ)貼改革中，要提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性，向糧食生產(chǎn)者、新型糧食經(jīng)營(yíng)主體傾斜，以增加真正種糧者的底氣。在財(cái)政金融支持政策中，政府要在制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境方面制定框架和標(biāo)準(zhǔn)，有效彌補(bǔ)因市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)的資源錯(cuò)配，創(chuàng)新并完善財(cái)政、金融與稅收支持政策，要針對(duì)糧食大省、大市，建立完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)小農(nóng)戶，積極探索實(shí)施糧食“保險(xiǎn)+期貨”、完全成本和收入保險(xiǎn)等“綠箱”補(bǔ)貼措施，以增加農(nóng)戶種糧預(yù)期，充分調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民種糧的積極性。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)多元主體為糧食市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)提供貸款，構(gòu)建穩(wěn)定的銀企合作關(guān)系，增強(qiáng)糧食企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。要加快推動(dòng)《糧食安全保障法》及相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和完善，為糧食安全執(zhí)法督查提供制度支撐。

（五）積極參與全球糧食治理

有效規(guī)避糧食海外市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極參與全球農(nóng)業(yè)治理，加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)合作。一要堅(jiān)持糧食進(jìn)口來(lái)源多元化和品種多元化并舉，增強(qiáng)糧食貿(mào)易關(guān)系的穩(wěn)定性。二要深度參與全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈治理，加快完善海外糧食物流體系建設(shè)，扶持大型糧商在世界主要糧倉(cāng)和主產(chǎn)區(qū)建立港口碼頭、倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，并將全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)及糧源掌控能力與國(guó)內(nèi)物流、加工、分銷網(wǎng)絡(luò)有機(jī)對(duì)接，完善全球糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，增強(qiáng)我國(guó)糧食海外保障能力，以有效應(yīng)對(duì)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)。三要主動(dòng)參與WTO全球貿(mào)易規(guī)則的制定，在糧食國(guó)內(nèi)支持、安全公共儲(chǔ)備、出口限制等議題上發(fā)出中國(guó)聲音，重塑有利于國(guó)內(nèi)糧食發(fā)展的國(guó)際農(nóng)業(yè)規(guī)則。要培育大連商品交易所快速成長(zhǎng)為全球有影響力的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際定價(jià)權(quán)。四要在“一帶一路”倡議下，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)，帶動(dòng)企業(yè)走出去到海外投資，構(gòu)建我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈和投資合作平臺(tái)，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際化升級(jí)。

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