楊登述，蔣明遠

社會救助制度是一項事關扶貧減貧的重要制度安排，它能有效發(fā)揮兜底保障的功能，有助于保障低收入者的基本生存權利，維護社會穩(wěn)定。習近平強調，消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。黨的十八大以來，黨中央將扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略總體布局，扶貧開發(fā)已經由解決貧困地區(qū)和貧困人口溫飽問題轉變?yōu)槊撠氈赂唬瑢崿F全面建成小康社會。習近平總書記提出的精準扶貧理論體系是深刻認識當前扶貧工作的階段性特征，準確把握扶貧工作規(guī)律，在新形勢、新條件下開創(chuàng)扶貧工作新局面的重要指南［1］。

一、理論背景及概念分析

（一）多維貧困的理論背景

長期以來，一般都把經濟指標作為衡量貧困的重要甚至是唯一的指標，其內在邏輯凸顯經濟是發(fā)展的唯一目標。只要人們的貨幣收入高于貧困線，那么，這就意味著所有其他方面的福利水平都在貧困線以上了。但是在理論研究和扶貧實踐過程中，一些學者也認識到單純從經濟角度對貧困進行度量有失偏頗，并不利于對貧困問題的認識和解決。自Booth和Rowntree從維持最低生活所必需的經濟資源或收入水平界定和測度貧困以來，對貧困的識別經歷了靜態(tài)到動態(tài)、客觀到主觀、確定到模糊、一維到多維的發(fā)展過程。

多維貧困的理論基礎是印度學者阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）提出的“可行能力”理論，其中最核心的概念是“可行能力”。一個人的“可行能力”指的是此人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合?？尚心芰σ虼耸且环N自由，是實現各種可能的功能性組合的實質自由［2］。阿瑪蒂亞·森將“可行能力”概念引入到貧困研究領域并提出了“能力貧困”概念。阿瑪蒂亞·森所說的貧困并不單純指收入或者經濟的貧困，其更關注的是個人“可行能力”的不足所導致的功能性福利的缺失。他認為個體處于貧困狀態(tài)是由于功能的缺失，而功能的基礎就是“可行能力”。這種基礎性的“可行能力”包括一系列功能性表現，例如免予饑餓獲取足夠食物的行為、維護自身健康的行為、接受教育、參與經濟社會活動等。阿瑪蒂亞·森認為個人“可行能力”缺失既是產生貧困的原因也是貧困發(fā)生的表現，所以提升個人的“可行能力”既是擺脫貧困的治本之策，也是個人全面發(fā)展，實現個人福利的必由之路。

阿瑪蒂亞·森的貧困理論是對傳統(tǒng)貧困理論的發(fā)展和超越，兩種理論都在關注貧困問題，但是理論視角的切入角度不同。傳統(tǒng)的貧困理論從經濟角度切入，關注個體和家庭的經濟收入和支出以及家庭生活成本核算。雖然也對經濟以外其他因素比如教育或醫(yī)療有所關注，但更多地研究其對個體和家庭未來經濟收入的影響，把教育或醫(yī)療等因素當作提升收入消除貧困的工具?！翱尚心芰Α必毨Ю碚搶洕庖蛩氐年P注并不是僅僅將其作為提升收入消除貧困的手段，而是將其視為個體發(fā)展的目的，其本身就具有豐富的人文價值。由此可見，“可行能力”貧困理論已經超越了傳統(tǒng)貧困理論對貧困的狹隘認識，把健康和教育等因素的缺乏本身看作一種貧困狀態(tài)。阿瑪蒂亞·森的多維貧困理論認為，經濟變量作為一種衡量指標在社會實踐中并不能全面地反映被評價對象的貧困狀況；要全面反映被評價對象的貧困程度就需要從多個功能性維度考察“可行能力”的缺失情況，構建多維貧困指標體系。

（二）多維貧困指數

貧困是與人類社會相伴而生的一個歷史難題。長期以來，因為受到觀念認識和數據收集技術的限制，對貧困概念內涵認知的關注點基本集中在經濟維度，即人們習慣于用收入和支出等貨幣尺度為貧困設定標準。在我國的扶貧實踐中則體現為脫貧標準的貨幣化，承擔脫貧工作的一線工作人員最主要的工作就是計算貧困戶的收入和支出，并以此為依據開展幫扶工作。但是在扶貧工作當中，我們發(fā)現貧困并不僅僅是個經濟問題，致貧原因是多維度共同作用的，僅僅使用或者主要使用貨幣尺度作為脫貧標準是不恰當的［3］。當今世界上被廣泛采用的貧困測量標準有3類：收入標準、人類發(fā)展指數（Human Development Index，HDI）和多維貧困指數（Multidimensional Poverty Index，MPI）。聯(lián)合國開發(fā)計劃署與牛津大學貧困和人類發(fā)展項目自2010年起運用多維貧困指數發(fā)布《人類發(fā)展報告》，并逐年更新《全球多維貧困指數》報告。報告使用“多維貧困指數”作為指數測量方法，該指數從教育、健康、生活水平3個維度10個指標綜合全面地衡量多維貧困狀況（如圖1），使用定量的方法準確描述多維貧困狀況，彌補了傳統(tǒng)貧困測量方法只關注收入的不足［4］。

二、社會救助長效機制的制度化及其困境

（一）社會救助長效機制的制度化

社會救助制度是社會建構中的一項重要的制度安排，這種制度保障了絕對貧困人口的基本生存權利，從經濟和道義兩個層面體現了共享發(fā)展理念。建立社會救助長效機制有利于維護社會穩(wěn)定。社會救助制度也是一項事關扶貧減貧的重要制度安排，它能有效發(fā)揮兜底保障的功能，降低絕對貧困發(fā)生的概率和程度。在精準扶貧過程中，社會救助體系也在不斷地調整和完善，減貧作用越來越明顯，已成為全面建成小康社會的重要助推力量。

消除絕對貧困是當前決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會的關鍵目標，但這只是萬里長征的第一步。中國的現代化必然包含農業(yè)和農村現代化。我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在扶貧工作領域最為明顯。黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所要解決的不僅是貧困問題，更多的是農業(yè)、農村、農民的發(fā)展問題。根據多維貧困理論，改善貧困戶的經濟狀況只是扶貧的一個層面。隨著城鎮(zhèn)化和人口老齡化，中國的貧困問題會更加多樣且更加復雜，可行能力貧困將成為主要的貧困類型。社會救助將有助于可行能力貧困的緩解和消除。

根據中國社會貧困狀況的重大轉變即由絕對貧困向相對貧困轉變［5］，社會救助機制需要因應現實狀況進行調整，具體的制度設計探索方向包括以下4個方面。

1.綜合救助與個性化相結合的救助制度

傳統(tǒng)的社會救助偏重于經濟方面，綜合救助制度是在物質保障的基礎上更加注重生活照料和精神關懷，同時針對不同救助對象采取個性化的救助方式。加大心理健康救助在社會救助中的比例，將心理健康救助作為社會救助的一個重要組成部分，形成制度并固定下來［6］。

2.關注發(fā)展的救助制度

社會救助的關注點需要逐步從關注基本生活需求向關注發(fā)展需求轉變。對救助對象“可行能力”的恢復和發(fā)展是今后社會救助制度的重要關注點，例如醫(yī)療救助和教育救助就是針對“可行能力”的救助模式。在下一步的制度規(guī)劃中要考慮增加職業(yè)發(fā)展救助的內容。

3.以家庭為單位的救助制度

現在的社會救助關注的是個體，救助標準和救助實施以個體為單位。以家庭為單位的社會救助制度更為關注的是阻斷貧困的代際傳遞。為家庭提供就業(yè)政策咨詢、情感支撐和青少年兒童教育等服務項目，降低家庭貧困風險，提升家庭抗風險能力，阻斷貧困向下一代傳遞。

4.社會力量參與的救助制度

積極鼓勵大中型企業(yè)和慈善組織聯(lián)合設立社會救助基金。稅務部門與民政部門需要統(tǒng)籌協(xié)調建立配套制度體系，對參與救助的企業(yè)按規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等相關政策進行總體規(guī)劃，進一步簡政放權，減少審批流程和辦事環(huán)節(jié)，設立相關事務辦理綠色通道，方便社會力量參與社會救助。

（二）構建社會救助長效機制面臨的問題

1.地區(qū)經濟發(fā)展水平低制約了社會救助制度資金來源

貧困地區(qū)社會救助資金來源單一，主要依靠財政投入，而財政的投入能力與當地經濟和社會發(fā)展水平成正比。貧困地區(qū)特別是革命老區(qū)一般地處偏僻，自然資源稟賦條件差，經濟發(fā)展水平低，較為粗放的經濟發(fā)展方式無法有效提升資源利用效率［7］。更有可能在扶貧開發(fā)中因對經濟效益過度關注而忽略環(huán)保問題，造成生態(tài)環(huán)境惡化，故而嚴重透支了當地經濟發(fā)展的潛力，加深了貧困程度。

各地低保水平和醫(yī)療救助水平因地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展水平不同而存在明顯的差異。根據2019年全國民政工作會議發(fā)布的數據，截至當年11月底，全國城市低保年人均標準為7 404元，農村低保年人均標準為5 247元。城市的低保水平明顯高于農村的低保水平，在貧困地區(qū)這種現象更為突出。根據民政部公布的2019年第4季度低保標準，以農村低保水平比較，上海市（13 920 元/人/年）是四川?。? 476.5 元/人/年）的3.1倍。貧困地區(qū)財政收入少而社會救助的剛性支出大，地區(qū)間經濟水平的差異造成社會救助的非均等化。這種非均等化一方面加劇了整個社會的不公平程度，另一方面也不利于社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

2.制度運行協(xié)同度低

目前，我國覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系已經基本形成，但是社會救助體系在運行過程中存在不協(xié)調的現象，具體表現在制度內部運行碎片化和制度間協(xié)同度低兩方面［8-9］。

第一，制度內部運行碎片化。在精準扶貧工作中，社會救助主要涉及最低生活保障、特困救助、醫(yī)療救助和教育救助等4個方面。具體分工是最低生活保障和特困救助歸屬民政部門，醫(yī)療救助歸屬于醫(yī)療保障部門，教育救助歸屬于教育部門。這種制度設計使得制度在實施過程中既會產生交叉重疊也會存在漏洞。由于相關部門之間未建立網絡系統(tǒng)信息比對機制，給救助對象的財產認定工作帶來很大困難，也無法及時掌握和監(jiān)管低保對象的經濟變化狀況。一些貧困戶同時享受多種專項社會救助，制度的疊加效應非常明顯，使貧困戶容易產生福利依賴思想，不利于激發(fā)其自身的脫貧積極性。同時，制度內部協(xié)同度低也會產生保障缺失的現象，如城鄉(xiāng)二元管理模式造成制度分隔，大量的人口流動和快速的城鎮(zhèn)化使得對流動人口的社會救助力度低，形成了制度漏洞。

第二，基層社會救助系統(tǒng)不堪重負。從國家層面看，社會救助制度的不斷完善是國家綜合國力不斷提升的一種外在表現。隨著社會救助制度的不斷完善，社會救助的覆蓋面也在迅速增加，然而基層從事社會救助的工作人員數量受到編制的約束不能相應增加工作人員。僅以低保為例，一般是以縣級為統(tǒng)籌單位，設定低保標準，低保人員的數據由村和鄉(xiāng)兩級匯總后上報縣級，村級沒有專設的民政工作人員，一般由其他工作人員兼任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設民政辦公室，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員只有1—2人，具體履行社會救助對象申請受理、調查評議、公示審核等職責。由于低保申報和評議工作點多、線長、面廣，基層民政機構經辦能力薄弱問題越發(fā)凸顯，工作人員短缺問題突出，根本無法完成大量低保審查復核的任務，上報數據中存在差錯或遺漏也就在所難免。低保數據不準確所帶來的社會輿論問題也會給脫貧攻堅和政府治理工作增加難度。

3.社會救助與收入水平過度綁定

在社會救助制度體系中，最低生活保障制度起到的是兜底保障的作用。在扶貧工作中，低保成為獲取其他專項救助的前提條件。政策的隱含假設是收入水平成為開啟社會救助的鑰匙，即社會救助制度與收入水平深度綁定。如果某個人和家庭需要某種專項救助，因為其收入水平超過貧困救助標準，這些個人或家庭就無法順利獲得相應的社會救助。按照多維貧困理論，這種“可行能力”的長期缺失會產生累積效應，將個人或家庭一步一步拖入貧困的深淵，甚至導致家庭的崩潰，影響社會的和諧穩(wěn)定。

精準扶貧政策制定的主要目標群體仍然是絕對貧困人口群體。經過多年卓有成效的扶貧開發(fā)工作，大多數地區(qū)的絕對貧困人口事實上已經脫貧，貧困人口的生存權得到了有效保障。在貧困人口中，收入型貧困人口數大幅度下降，而支出型貧困人口占比仍然較高，尤其是因病返貧情況比較多見。因病返貧的風險不只出現在農村，在城市中也比較常見，一般的工薪階層同樣難以負擔高額的醫(yī)療費用。此時，還將低收入水平作為社會救助評定的關鍵性指標已經與經濟和社會發(fā)展現實不相符合，在一定程度上削弱了社會救助制度的減貧作用［9］。

4.醫(yī)療救助資金缺口大且對農村人口救助標準低

截至2018年底，達州市7個縣（市、區(qū)）以及經開區(qū)全部建立衛(wèi)生扶貧救助基金，累計籌集3 591萬元，累計救助了19 647人，累計救助支出1 267.67萬元。但是達州市貧困人口基數大，人均救助支出只有約645元。從以上數據可以看出，一方面，醫(yī)療救助資金投入不足。目前，醫(yī)療救助資金基本上依賴于上級撥款，縣級財政困難大，基本上較少或無力支付醫(yī)療救助資金。另一方面，醫(yī)療救助資金支出巨大。一是醫(yī)療救助對象范圍逐步擴大，救助病種逐步增多，對醫(yī)療救助資金提出了更大需求；二是由于困難群眾多，“參保參合”的資金需求量大，造成醫(yī)療救助資金支出增長過快。

5.職業(yè)技能培訓的扶持力度不足

在扶貧過程中對教育因素的關注是多維貧困理論的重要內容，教育與個人“可行能力”存在密切的關系。在扶貧實踐中，對教育扶貧的關注點主要是義務教育。一方面增加了資金支持，降低輟學率；另一方面加強義務教育階段的硬件設施建設。但是在調研過程中發(fā)現大多數貧困戶的致貧原因是缺乏相應的職業(yè)技能培訓。2019年達州市開展農民工品牌培訓12 217人，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓4 112人。相對于全市勞動力輸出158萬人的規(guī)模，職業(yè)技能培訓力度明顯不足。外出務工人員大多也只能選擇工資水平較低的體力型工作，隨著年齡增長和體力下降，外出務工的機會越來越少，經常面臨返貧的風險。這種重知識輕技能的教育扶貧模式可持續(xù)性差，無法解決個人能力發(fā)展與社會需求之間存在的內在矛盾。

三、構建社會救助長效機制的對策建議

習近平總書記于2013年首次提出“精準扶貧”的戰(zhàn)略構想。這種有針對性地消除貧困的方式是具有可持續(xù)性的。精準扶貧的可持續(xù)性主要表現在兩個方面：一是改善和消除貧困方式的可持續(xù)性；二是農民抵御貧困風險的能力不斷提升降低了返貧風險，使脫貧效果具有可持續(xù)性。這種減貧的思想與多維貧困理論的目標是高度一致的。首先，消除貧困的可持續(xù)性包括不斷改善的生活水平，收入的穩(wěn)定，工作崗位的穩(wěn)定，可持續(xù)的轉移支付等能夠保證貧困戶基本生活的必要條件。其次，增強抵御貧困風險的能力包括建立和完善以教育、醫(yī)療、救助和防災等為主體的社會保障體系，尤其在義務教育、醫(yī)療保險和住房方面提供必要的兜底性保障，降低返貧風險。實現由“輸血”向“造血”的轉變，構建社會救助長效機制應該重點做好以下幾個方面工作。

（一）改變社會救助中資金為主的傳統(tǒng)方式

貧困地區(qū)社會救助資金來源單一，主要依靠財政投入。財政的投入能力與當地經濟和社會發(fā)展水平是成正比的。貧困地區(qū)特別是革命老區(qū)經濟發(fā)展水平低，光靠自身財政力量很難解決社會救助體系不斷增長的資金需求。在這種情況下我們要逐步改變資金為主的救助方式，在救助方式中適當增加公益服務和志愿者服務的比重。

1.政府公益崗位和外包服務向社會救助傾斜

就業(yè)是個體立身之本，就業(yè)能力是“可行能力”的一個重要方面。政府在公益崗位招聘中可以設立一定比例的社會救助專門崗位，同時在政府外包服務中要求服務提供單位招聘一定比例的社會救助對象人員，盡量為社會救助對象提供就業(yè)機會。

2.社會救助與志愿服務深度融合

今后社會救助會更加傾向于發(fā)展型救助，職業(yè)技能培訓的需求會大幅度增加。社會救助應該與志愿者服務建立長期性和制度性聯(lián)系機制，通過志愿者服務管理部門組織專業(yè)技術人員為社會救助對象提供職業(yè)技能培訓。志愿者服務管理部門也可以根據社會救助的需求與社區(qū)合作提供家庭護理、學生課后輔導及日間照料服務。通過多樣化的志愿服務提升社會救助對象的生活品質，增強家庭的可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）加強各項社會救助政策和扶貧政策的有效銜接

加強各項社會救助政策和扶貧政策的有效銜接是發(fā)揮政策合力，構建社會救助長效機制的重要舉措。

加強低保政策與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，完善相關制度設計，確保符合條件的建檔立卡貧困人口能夠實現“應保盡?！?。還要逐步建立健全跨部門、多層次、信息共享的社會救助家庭經濟情況核查機制，使基層社會救助部門在進行核查時能夠對申報救助家庭經濟情況進行全面了解，做出準確的判斷，減少工作上的失誤，提升基層社會救助的經辦能力和服務水平［8］。

（三）加大重特大疾病醫(yī)療救助力度

重特大疾病是很多貧困戶致貧和返貧的重要原因。加強醫(yī)療救助政策和扶貧政策有效銜接，進一步加強醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保險和重特大疾病醫(yī)療救助的統(tǒng)籌和銜接；探索與慈善捐助組織合作籌集資金，拓寬資金來源渠道，不斷增強資金支付保障。

重特大疾病醫(yī)療救助的對象主要是城鄉(xiāng)低保家庭、農村五保供養(yǎng)及其他貧困家庭中患重特大疾病的人員。首先，要擴大重特大疾病醫(yī)療救助制度的覆蓋范圍。在保障貧困人群醫(yī)療救助的基礎上，逐步擴大重特大疾病醫(yī)療救助范圍，關注非貧困家庭因重特大疾病使家庭收入銳減和支出快速增長而導致貧困的情況。與醫(yī)保部門進行數據互通和共享，在大數據支持下，增強因病致貧早期發(fā)現早期預警的能力，及時提供相應的醫(yī)療救助，變被動申請為主動幫扶，使個人或家庭的可行能力得到恢復，避免因病返貧的發(fā)生概率。其次，醫(yī)療救助的資金來源渠道要多樣化。一方面要多爭取轉移支付的支持力度和相關扶貧政策的資金支持；另一方面可以與慈善組織和福利機構進行深度合作獲得資金支持，不斷拓寬資金來源渠道，提升醫(yī)療救助支付能力。同時，建立各項醫(yī)療救助政策“一站式”信息交換和即時結算，通過網絡技術提升醫(yī)療救助效率，減少辦理環(huán)節(jié)，方便群眾。

（四）增加職業(yè)技能培訓的投入和扶持力度

加強社會救助和就業(yè)援助有效銜接，在完善就業(yè)援助制度、強化職業(yè)技能培訓、優(yōu)化就業(yè)服務等方面為社會困難群體提供就業(yè)幫助，為建檔立卡的貧困人群提供免費的崗位推薦服務；提供一定量的社會公益崗位，為難以通過市場方式解決就業(yè)的困難群體提供就業(yè)機會。

教育是阻斷貧困代際傳遞的有效手段。設置專項扶持基金，鼓勵與農業(yè)相關的職業(yè)院校畢業(yè)生從事農業(yè)產業(yè)化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，提供資金和政策支持，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。

根據精準扶貧的要求，對有較強脫貧愿望和具備一定勞動能力的貧困戶，按照貧困戶的具體特點提供相應職業(yè)技能培訓。

建立送教下鄉(xiāng)，進村辦班的職業(yè)技能培訓模式，將優(yōu)質的職業(yè)教育資源送到田間地頭。

（五）加大人力資本投入，強化社會救助專業(yè)化建設

從長遠來看，貧困地區(qū)社會救助的可持續(xù)發(fā)展最終將取決于基層的社會救助工作人員。因此，必須重視人力資本投資，大力提升基層工作人員的工作能力和整體素質。為了提高基層工作人員的責任感和工作滿意度，減輕基層工作人員工作壓力，政府還應考慮適當增加基層工作人員的數量，改善他們的生活水平。積極引導社會工作專業(yè)力量參與社會救助，采取政府購買服務、開發(fā)設置崗位等措施，支持社會工作者開展社會救助家庭經濟狀況調查評估、建檔訪視、需求分析等服務事項。加強對基層救助工作人員的業(yè)務培訓，不斷提高其社會救助經辦服務能力和水平。

四、結語

馬克思主義關于人的全面發(fā)展是指人的勞動能力的全面發(fā)展，即人的智力和體力的充分、統(tǒng)一的發(fā)展；同時，也包括人的才能、志趣和道德品質的多方面發(fā)展。多維貧困理論不僅僅將貧困看作經濟問題，更多地關注人的全面發(fā)展。可見，多維貧困理論與馬克思關于人的全面發(fā)展的理論有諸多相似之處。在多維貧困理論的認知基礎上重新設定貧困指標體系既有利于貧困戶擺脫貧困，也有利于他們的可持續(xù)發(fā)展，這與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標也是相一致的。社會救助長效機制的構建對于人的全面發(fā)展起到基礎性的保障作用。面對由絕對貧困向相對貧困的階段性轉變，隨著對貧困認識的不斷深化，探索社會救助長效機制對貧困治理的作用也符合中國必須“按自己的國情來走中國特色的社會主義道路”的思想觀點［10］。