董曉蝶

摘要：從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的角度解讀河長制推行目標(biāo)，并構(gòu)建常州市河長制推行成效評價體系。基于常州市2009—2017年相關(guān)數(shù)據(jù)，采用熵值法確定各指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用TOPSIS模型將指標(biāo)值與理想解的貼近度定義為各年份河長工作績效水平。結(jié)果表明，河長制的實(shí)施在常州市河湖治理方面發(fā)揮積極作用，但制度績效呈現(xiàn)波動性，對此從制度、考核評價、行動與宣傳4個方面提出建議。

關(guān)鍵詞：河長制;推行成效;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);熵值法;TOPSIS模型;常州市

中圖分類號：TV213.4;X52 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）15-0163-06

Abstract： From the perspective of ecosystem service value， this study interpreted the implementation target of the river chief system and constructed the effectiveness evaluation system of Changzhou city river chief system. Based on the relevant data of Changzhou city from 2009 to 2017， entropy method was adopted to determine the weight of each index， and TOPSIS model was used to define the closeness degree between index value and ideal solution as the implementation performance level of river chief system in each year. The results showed that the implementation of the river chief system played an active role in the governance of rivers and lakes in Changzhou city， but the system performance showed volatility. Suggestions were put forward from four aspects， such as system， assessment and evaluation， action and publicity.

Key words： river chief system; implementation results; ecosystem service; entropy method; TOPSIS model; Changzhou city

2007年夏季，由于無錫市太湖水質(zhì)惡化，加上不利氣象條件的影響，太湖流域爆發(fā)大面積藍(lán)藻，引發(fā)當(dāng)?shù)貒?yán)重水危機(jī)。2012年江蘇省人民政府辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長制”工作的意見》，要求各縣（市、區(qū)）切實(shí)加強(qiáng)河道管理與保護(hù)，維護(hù)河道健康生命。2013年3月，應(yīng)省政府辦《意見》要求，針對常州市一些地方過度開發(fā)水資源、河道防洪與供水功能衰減、水體污染、生態(tài)破壞等突出問題，常州市政府辦公室出臺《市政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)全市河道管理“河長制”工作的意見》，提出“各地、各有關(guān)部門要把河道管理與保護(hù)工作納入重要議程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)政策措施，維護(hù)河道健康生命，保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。2017年8月，無錫市印發(fā)《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入各市縣區(qū)政黨主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容，由各級黨政負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任64條河道的河長，加強(qiáng)污染物源頭治理，督辦河道水質(zhì)改善工作，在全國范圍內(nèi)率先實(shí)行河長制[1]。2018年，江蘇省在太湖流域全面推行河長制，對15條主要入湖河道實(shí)行雙河長制。

目前針對河長制的研究主要集中在制度的改進(jìn)與監(jiān)督考核機(jī)制構(gòu)建的理論層面。不少學(xué)者從公眾動員與參與的角度對河長制進(jìn)行了豐富和完善[2-4];高家軍[5]從史密斯政策執(zhí)行模型視角探究河長制的可持續(xù)發(fā)展;解建倉等[6]提出河長制的實(shí)行要基于過程化管理;此外眾多學(xué)者對構(gòu)建河長制考核指標(biāo)提出若干建議[7-9]。在河長制推行成效評估研究方面，姜明棟等[10]基于河長制推行目標(biāo)構(gòu)建河長制成效評價體系，對江蘇省各市區(qū)2006—2015年時空面板數(shù)據(jù)進(jìn)行時空差異分析;沈曉梅等[11]采用DPSIRM模型構(gòu)建河長制綜合評價體系;張志國[12]從水污染排放、水資源利用和水資源供給3個方面構(gòu)建河長制績效評價體系，并建立一致矩陣優(yōu)選的績效評估模型;匡尚毅[13]采用模糊一致矩陣的最優(yōu)決策方法建立江蘇省河長制績效評估體系;章運(yùn)超等[14]基于TOPSIS模型構(gòu)建河長制績效評價模型，運(yùn)用障礙度模型對江蘇省河長制績效評價水平相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行診斷。以上研究均從不同角度構(gòu)建了河長制績效評價體系，并采用不同模型進(jìn)行分析，但基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值視角的河長制推行成效評價較少，且多是針對省域或太湖流域的案例研究，針對常州市的河長制實(shí)施成效評價較少。在已有研究的基礎(chǔ)上，本研究從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的角度解讀文件并構(gòu)建河長制推行成效評價體系，采用加權(quán)TOPSIS模型對2009—2017年各指標(biāo)進(jìn)行績效評價，為常州市河長制績效評價機(jī)制提供一定的參考與借鑒。

1 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的河長制目標(biāo)解讀

全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的重要制度。常州市自實(shí)行河長制以來，嚴(yán)守用水總量控制、用水效率控制和用水功能區(qū)限制“三條紅線”，明確加大水資源保護(hù)力度、推動河湖水域岸線管理保護(hù)、強(qiáng)化水污染防治、開展水環(huán)境治理、施行水生態(tài)修復(fù)和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管6大主要任務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分為供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)4種類型[15]，本研究基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視角對常州市河長制主要任務(wù)進(jìn)行解讀，歸納為水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水文化建設(shè)5個目標(biāo)。

1.1 水資源保護(hù)

做好水資源保護(hù)管理制度需要將合理開發(fā)水資源、嚴(yán)格管控水功能區(qū)、全面建設(shè)節(jié)水型社會相結(jié)合，三線同時推進(jìn)，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。健全取用水總量控制指標(biāo)體系，做好農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水量計(jì)劃和用水總量的量化工作。進(jìn)一步完善河湖各水功能區(qū)劃分，明確河湖功能定位，并據(jù)此實(shí)施限排量控制。以點(diǎn)帶面開展節(jié)水試點(diǎn)活動，提高各單位節(jié)水達(dá)標(biāo)率，加大工業(yè)節(jié)水技術(shù)改進(jìn)力度，并提高非常規(guī)水源利用效率。

1.2 水污染防治

水污染主要來自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活和水上交通等方面，強(qiáng)化水污染防治必須從各類污染源入手。要充分考慮環(huán)境容量與水資源承載力，治理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)高、調(diào)輕、調(diào)優(yōu)、調(diào)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對工業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)方面推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，提高城鄉(xiāng)污水處理能力并限制水上交通污染源的攜帶與排放。

1.3 水環(huán)境治理

針對常州市河湖出現(xiàn)的黑臭水體、亂墾亂種、水底泥內(nèi)源污染以及河湖富營養(yǎng)化等問題，水環(huán)境需要進(jìn)行全面綜合整治，并妥善處置河道淤泥以及違法違規(guī)生產(chǎn)活動的后續(xù)問題。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)河道綜合整治工作，進(jìn)一步擴(kuò)大河湖蓄水空間，在重要輸水通道和具有重要生態(tài)功能的水域嚴(yán)厲打擊亂倒垃圾、偷排污水等行為。針對不同污染類型的淤泥采用合適的清淤方式以減少水體內(nèi)源負(fù)荷，對水域范圍內(nèi)涉及氮磷排放的相關(guān)企業(yè)全面排查、嚴(yán)格監(jiān)管，控制總氮總磷的排放量。

1.4 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)是指對生態(tài)系統(tǒng)停止人為干擾或輔以人工措施，使遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)朝良性循環(huán)方向發(fā)展。水生態(tài)修復(fù)涉及山水林田湖草系統(tǒng)治理，具有因素眾多、操作困難的特點(diǎn)。要因地制宜科學(xué)開展連通水系工作，確保水體有序流動不堵死。推進(jìn)退耕還湖、退圩還湖、退漁還湖等工作，加強(qiáng)重點(diǎn)河湖水域的生態(tài)治理，著力創(chuàng)建生態(tài)清潔型小流域。強(qiáng)化水生生物資源養(yǎng)護(hù)，實(shí)施季節(jié)性禁漁制度，并通過人工干預(yù)和生態(tài)調(diào)控逐漸恢復(fù)水域珍稀物種和重要經(jīng)濟(jì)魚類的種群與數(shù)量。

1.5 水文化建設(shè)

水文化是人們以水和水事活動為載體，在與人和社會生活的各方面發(fā)生聯(lián)系的過程中創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。常州市河湖眾多，水系發(fā)達(dá)，大運(yùn)河常州段繁榮了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與文化。要開展水文化遺產(chǎn)解讀工程，研究常州市河湖水系變遷規(guī)律，傳承歷史水文化的同時持續(xù)創(chuàng)新現(xiàn)代水文化。嚴(yán)格管控大運(yùn)河本體及兩側(cè)橋梁建筑報批手續(xù)，強(qiáng)調(diào)整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)，豐富并宣傳水文化內(nèi)涵，推進(jìn)美麗水景城鄉(xiāng)建設(shè)，鍛造有常州特色的人文水景和鄉(xiāng)愁記憶。

2 構(gòu)建河長制成效評價體系

2.1 數(shù)據(jù)來源和指標(biāo)選取

為了評價河長制各項(xiàng)任務(wù)的施行效果，結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，對比突出河長制全面實(shí)施前后水資源服務(wù)功能，綜合考慮上述5個目標(biāo)，從河湖的水供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)4個層面對常州市境內(nèi)水生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行評價。水供給服務(wù)功能主要表現(xiàn)為水產(chǎn)品供給、工農(nóng)業(yè)與居民生活的清潔用水供給;調(diào)節(jié)服務(wù)功能選取廢污水排放、水質(zhì)凈化和輸沙功能指標(biāo);支持服務(wù)功能主要體現(xiàn)為生物多樣性;文化服務(wù)功能選取旅游價值和科教活動價值。部分河湖如常州市太湖灣、滆湖等2009年已經(jīng)開展河長制相關(guān)工作，包括拆除圍網(wǎng)養(yǎng)殖、進(jìn)行水污染治理任務(wù)分解等，2013年常州市全面推行河長制（表1）。為進(jìn)一步對比河長制全面推行前后常州市水資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的變化，本研究選取2009—2017年相關(guān)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于2010—2018年《常州市統(tǒng)計(jì)年鑒》《金壇統(tǒng)計(jì)年鑒》、2009—2017年常州市《水資源公報》和常州市物價局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.1.1 供給服務(wù)價值核算

1）淡水供給價值核算。河長制的實(shí)施必然帶來水質(zhì)的改變，使達(dá)到清潔供水標(biāo)準(zhǔn)的水量增加。用水供給主要服務(wù)于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用水，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的用水標(biāo)準(zhǔn)來核算供水總價值。計(jì)算公式如下：

V1=ΣQiPi ? （1）

式中，Qi表示第i類用途用水量，Pi表示第i類用途水價。

2）淡水產(chǎn)品價值。河湖清淤、去除黑臭水體和降低水體的富營養(yǎng)化均有利于漁業(yè)發(fā)展。常州市主要的水產(chǎn)品有鯽魚、鯉魚、鰱魚、草魚、青魚、河蟹和青蝦等，根據(jù)《常州市統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)布的水產(chǎn)品總產(chǎn)值數(shù)據(jù)，該地區(qū)水產(chǎn)品總產(chǎn)值不斷增長，增幅逐年提高。

3）航運(yùn)功能價值核算?；謴?fù)河湖和濕地的自然連通，實(shí)現(xiàn)跨流域、跨區(qū)域的水體互通互連，對城內(nèi)航運(yùn)發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。航運(yùn)價值主要體現(xiàn)在客運(yùn)與貨運(yùn)價值，常州市水網(wǎng)密布，位于長江下游，臨近上海洋山港，航運(yùn)經(jīng)濟(jì)占據(jù)了一定地位。計(jì)算公式如下：

V2=ΣQjPj ? （2）

式中，Qj表示貨運(yùn)量或客運(yùn)量，Pj表示對應(yīng)價格。

2.1.2 調(diào)節(jié)服務(wù)價值核算

1）廢污水排放價值核算。廢污水排放使水體受到污染，水質(zhì)達(dá)不到某項(xiàng)用水標(biāo)準(zhǔn)，理論上這類水資源提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為0[16]。常州市自實(shí)施河長制以來嚴(yán)格監(jiān)管工農(nóng)業(yè)與生活用水的污水排放。采用影子工程法和市場價值法對廢污水排放造成的間接損失和治理費(fèi)用進(jìn)行核算。計(jì)算公式如下：

V3=ΣQkPk+QwPw ? （3）

式中，Qk表示受水體污染影響的第k種指標(biāo)，Pk表示對應(yīng)價格，主要基于供給服務(wù)、支持服務(wù)與文化服務(wù)價值核算;Qw表示污水排放量，Pw表示治理污水的費(fèi)用。

2）水質(zhì)凈化價值核算。水質(zhì)凈化包括清除河湖淤泥、整治黑臭水體和處理水體富營養(yǎng)化等問題，縮減劣五類與五類水質(zhì)流域，擴(kuò)大三類與四類水質(zhì)流域，保持二類水質(zhì)流域面積穩(wěn)步增加。采用生產(chǎn)成本法評估水質(zhì)凈化功能和價值。計(jì)算公式如下：

V4=ΣQrPr ? （4）

式中，Qr表示流域內(nèi)總氮、總磷或氨氮含量，Pr表示第r種物質(zhì)處理價格。數(shù)據(jù)來源于《全國第二次污染源普查生活源產(chǎn)排污系數(shù)手冊（試用版）》（2019），包括常州市在內(nèi)的四區(qū)城鎮(zhèn)生活源水污染物產(chǎn)污校核系數(shù)列出的總氮系數(shù)平均值為36.00 mg/L，總磷系數(shù)平均值為4.26 mg/L，氨氮系數(shù)平均值為26.20 mg/L，總折污系數(shù)無量綱為0.8～0.9，同時將2009—2018年常州市水質(zhì)改善納入核算范圍并作相應(yīng)調(diào)整。借鑒生活污水處理價格估算并綜合考慮物價上漲因素[17]。

3）輸沙功能價值核算。河流的輸沙量隨季節(jié)的變化而變化，汛期輸沙量最大，枯水期輸沙量最小。河道清理、連通水系等工作在一定程度上加強(qiáng)了河流輸沙能力，采用機(jī)會成本法進(jìn)行計(jì)算。計(jì)算公式如下：

V5=aQmPm ? （5）

式中，a為河流懸浮物含量，Qm為第m年常州市河道總出水量，Cm為對應(yīng)年份的河道清理費(fèi)用[18]。

2.1.3 支持服務(wù)價值核算 生物多樣性價值核算。常州市推進(jìn)退耕還湖、退圩還湖和退漁還湖等工作，擴(kuò)大了水域面積，強(qiáng)化了水生生物資源養(yǎng)護(hù)，恢復(fù)了魚群種類和數(shù)量。采用成果參數(shù)法對維持生物多樣性價值進(jìn)行核算。計(jì)算公式如下：

V6=SPn ? （6）

式中，S為濕地面積，Pn為單位流域面積生物多樣性維護(hù)價值。采用Costanza濕地標(biāo)準(zhǔn)，每公頃價值量為304美元/年（1997年），綜合考慮物價上漲與匯率變化因素（以每年6月1日中國銀行折算價為準(zhǔn)）[19]。

2.1.4 文化服務(wù)價值核算

1）旅游休閑價值核算。統(tǒng)計(jì)以水文化和水活動為載體的常州市主要旅游景點(diǎn)營業(yè)額。2009—2017年部分景區(qū)如金壇區(qū)長蕩湖旅游度假區(qū)、常州市運(yùn)河五號創(chuàng)意街區(qū)建設(shè)開放，個別景點(diǎn)如金壇城南風(fēng)景區(qū)由收費(fèi)轉(zhuǎn)向免費(fèi)，因此年際間主要水域景觀營業(yè)額存在一定差距。

2）科研教育價值核算。凈化后的河湖濕地帶動水域旅游景觀的同時具有更大的文化科技價值。采用Costanza的研究成果進(jìn)行核算。計(jì)算公式如下：

V7=SPv （7）

式中，S為濕地面積，Pv為單位流域面積產(chǎn)生的科研教育價值。同樣考慮物價上漲和匯率變化因素，采用Costanza對全球濕地生態(tài)系統(tǒng)科研文化功能價值881美元/hm2（1997年）和中國單位面積濕地生態(tài)系統(tǒng)的平均科研價值382元/hm2的均值來核算[20]。

2.2 數(shù)據(jù)處理及權(quán)重賦值

本研究采用客觀賦權(quán)法和熵值法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。熵是對不確定性的一種度量，信息量越多，不確定性越小，熵越小，權(quán)重大;信息量越少，不確定性越大，熵越大，權(quán)重小。由于各指標(biāo)量綱、數(shù)量級均有所差異，通過對各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理消除因量綱不同對評價的影響。若所用指標(biāo)值越大越好，則采用正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式;所用指標(biāo)越小越好，則采用負(fù)向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式。具體公式如下：

通過以上公式計(jì)算得到常州市流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值各指標(biāo)權(quán)重（表2）。由表2可見，常州市自開展河長制相關(guān)工作以來生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值各指標(biāo)權(quán)重大小依次為：水質(zhì)凈化>淡水產(chǎn)品>科研教育>生物多樣性>輸沙功能>旅游休閑>航運(yùn)功能>廢污水排放>淡水供給。在權(quán)重超過10%的5項(xiàng)指標(biāo)中，調(diào)節(jié)服務(wù)價值占2項(xiàng)，供給服務(wù)價值、支持服務(wù)價值與文化服務(wù)價值各占1項(xiàng)，而本研究中支持服務(wù)價值主要體現(xiàn)為生物多樣性，說明流域生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)工作和支持服務(wù)工作在常州市河長制績效考核中占據(jù)重要地位。

2.3 TOPSIS模型構(gòu)建

TOPSIS模型（Technique for order preference by similarity to an ideal solution，TOPSIS）法根據(jù)有限個評價對象與理想化目標(biāo)的接近程度進(jìn)行排序，對現(xiàn)有對象進(jìn)行相對優(yōu)劣評價。理想化目標(biāo)包括肯定的理想目標(biāo)與否定的理想目標(biāo)，即最優(yōu)目標(biāo)與最劣目標(biāo)。通常采用歐氏距離計(jì)算與理想目標(biāo)的偏離度，與最優(yōu)目標(biāo)距離最近、最劣目標(biāo)距離最遠(yuǎn)的評價對象是最好的[21]。本研究將2009—2017年常州市流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值指標(biāo)值與理想解的貼近度定義為各年份河長工作績效水平，計(jì)算河長制全面推行前后的歐式距離并對其進(jìn)行優(yōu)劣評價。

采用極小型指標(biāo)轉(zhuǎn)換為極大型指標(biāo)公式max-x將低優(yōu)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為高優(yōu)指標(biāo)，使評價指標(biāo)同趨勢化。對所得矩陣進(jìn)行歸一化處理并乘以熵值權(quán)重wj，得到加權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化評價矩陣A。

3 常州市河長制成效分析

3.1 河長制推行成效整體發(fā)展趨勢

由以上公式計(jì)算得出各年份常州市流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與理想解的貼近度（圖1）。由圖1可知，2009—2017年常州市流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值整體呈上升趨勢，河長制相關(guān)工作開展以來流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值有了較為明顯的提升，但在2009—2012年呈現(xiàn)較大波動，2013—2017年呈現(xiàn)小幅波動。常州市河長制全面實(shí)施之前，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值在2010年達(dá)到峰值，隨后2年呈負(fù)增長趨勢。2013年河長制制度全面推行以后，常州市流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值略有下降，2017年再次達(dá)到峰值。

3.2 河長制推行前后成效波動分析

自太湖流域爆發(fā)水資源危機(jī)至常州市全面推行河長制以來，常州市流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值呈先上升后下降的趨勢。常州市臨近太湖，市內(nèi)關(guān)河、市河同屬于長江支流太湖流域的河流。位于武進(jìn)區(qū)西南部的滆湖處于太湖上游，是太湖流域的第二大淡水湖泊，其水質(zhì)好壞直接影響太湖水環(huán)境的優(yōu)劣。2007年太湖爆發(fā)大規(guī)模藍(lán)藻后，各級領(lǐng)導(dǎo)對太湖流域水質(zhì)治理給予高度重視，常州市也出臺了環(huán)境整治十項(xiàng)行動，包括網(wǎng)圍整治行動、生態(tài)修復(fù)行動、清潔生產(chǎn)行動、水系暢通行動和魚種放生行動等，截至2010年常州市流域生態(tài)得到較快恢復(fù)，生態(tài)服務(wù)價值快速增長。2011—2012年常州市水環(huán)境生態(tài)治理成效不明顯，當(dāng)?shù)貨]有系統(tǒng)完善的各項(xiàng)制度及考核指標(biāo)，管理層職責(zé)不是很明晰，且經(jīng)濟(jì)社會的考核標(biāo)準(zhǔn)仍以GDP為主，水生態(tài)文明建設(shè)出現(xiàn)后退現(xiàn)象。

2013年3月，常州市河道管理全面推行河長制，由各級政黨主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，將河流整治結(jié)果納入其考核范圍和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評價體系，當(dāng)年常州市河長制推行成效快速增長，接近2010年的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。由于河長制推行初期，常州市縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括村在內(nèi)的河長目標(biāo)及任務(wù)認(rèn)知存在一定差距，河長制的推行主要是各級的自發(fā)和效仿行為，高層統(tǒng)籌推進(jìn)力度不足，2014年河長制推行成效略有下降。在明確建設(shè)水生態(tài)文明的目標(biāo)、基本原則和主要工作內(nèi)容后，各級河長嚴(yán)格把控流域水環(huán)境建設(shè)，2015—2017年常州市河長制推行成效較之前年份有了較為明顯的提升。2015—2017年常州市河長制成效評價增長幅度趨于平緩，可能與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)水生態(tài)文明建設(shè)措施和技術(shù)已經(jīng)較為完善與先進(jìn)、河長制工程性舉措漸趨飽和有關(guān)。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視角確定河長制水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水文化建設(shè)5大目標(biāo)，構(gòu)建流域生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)4個層面9個指標(biāo)的河長制推行成效評價體系。利用熵值法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，結(jié)合TOPSIS模型計(jì)算得到常州市2009—2017年河長制實(shí)施前后績效評價水平，結(jié)果表明：①采用熵值法計(jì)算得出的常州市河長制成效評價指標(biāo)權(quán)重處于7.68%～17.58%，權(quán)重超過10%的有水質(zhì)凈化（17.58%）、淡水產(chǎn)品（11.90%）、科研教育（11.31%）、生物多樣性（11.18%）和輸沙功能（11.14%）。其中水資源調(diào)節(jié)服務(wù)指標(biāo)有2項(xiàng)，供給服務(wù)、生態(tài)支持服務(wù)與文化服務(wù)價值各占1項(xiàng)，且本研究中水資源支持服務(wù)指標(biāo)僅生物多樣性，說明流域生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)工作和支持服務(wù)工作在常州市河長制績效考核中占據(jù)重要地位;②常州市2009—2017年河湖流域管理績效分為3個階段，分別為2010年前高速發(fā)展期、2011—2014年波動成長期和2015年之后的再發(fā)展期，這同常州市各級地方政府重視水環(huán)境治理程度與河長制推廣力度緊密相關(guān)?？冃гu價最高的3年分別為2017年、2015年與2016年，說明制度經(jīng)過適應(yīng)期后，較近年份的河長制推行成效更為明顯。

4.2 對策建議

針對河長制推行成效出現(xiàn)波動的情況，建議從多方面進(jìn)行改進(jìn)與提高，具體對策如下：

1）制度層面。嚴(yán)格依照水利部出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》和江蘇省人民政府辦公廳出臺的《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長制”工作的意見》精神，結(jié)合常州市當(dāng)?shù)睾雍驅(qū)嶋H情況制定本地區(qū)河長制實(shí)施細(xì)則和規(guī)章，堅(jiān)持“一河（湖）一策”，因地制宜加強(qiáng)對流域的建設(shè)管理。

2）考核層面。進(jìn)一步完善對各級河長的考核指標(biāo)體系，落實(shí)獎懲制度。考核工作要從水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水文化建設(shè)5個目標(biāo)同時推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)用事實(shí)和數(shù)據(jù)說話，對當(dāng)年制度實(shí)施的績效進(jìn)行橫向與縱向比較，尋找不足之處。將河流治理情況納入河長年度綜合考評中，與河長薪資掛鉤，同時充分考慮年際氣候?qū)λh(huán)境的影響，以河湖的良性循環(huán)發(fā)展為目標(biāo)。

3）行動層面。針對常州市部分流域出現(xiàn)黑臭水體、藍(lán)藻爆發(fā)等問題，河道兩岸出現(xiàn)亂墾亂種、亂堆亂占等現(xiàn)象，由河長辦進(jìn)行專項(xiàng)整治。從多角度全面看待問題背后的深層原因，與市環(huán)保局、市城鄉(xiāng)建設(shè)局、市規(guī)劃局等溝通合作，多方配合避免此類問題再發(fā)生。上級河長監(jiān)督下級河長，各級河長定期向上一級匯報相關(guān)工作情況，針對管轄范圍內(nèi)水體污染等問題，各級河長要與同級河長以及下一級河長展開工作討論，探究問題源頭以盡早解決問題。

4）宣傳層面。常州市實(shí)行“民間河長”制度，每條河流盡量配備民間河長，他們多為基層社區(qū)推薦選出，對河長工作有責(zé)任心與擔(dān)當(dāng)。但由群眾擔(dān)任的河長無法將全部精力投入到河湖監(jiān)管中，需要進(jìn)一步建設(shè)愛河護(hù)河志愿者隊(duì)伍，加強(qiáng)輿論宣傳，擴(kuò)大關(guān)注、關(guān)愛河湖的社會群體，宣傳護(hù)河精神。此外，部分民間河長可能因?yàn)楣ぷ?、搬家等原因無法繼任，各基層組織需要設(shè)立河長隊(duì)伍補(bǔ)充機(jī)制，完善民間河長制度。

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