襄汾飯店坍塌背后的農(nóng)村自建房監(jiān)管盲區(qū)

李想俁

坍塌的襄汾陳莊村聚仙飯店。攝影/本刊記者武俊杰

8月29日9時40分左右，山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)聚仙飯店發(fā)生坍塌事故。住家與飯店一路之隔的安李村村民李某當(dāng)時正在店內(nèi)舉辦八十壽宴，宴會廳屋頂突發(fā)坍塌。30日上午，救援工作全部結(jié)束，共救出57人，其中29人遇難，7人重傷，21人輕傷。

8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調(diào)查組，對事故展開調(diào)查。目前事故原因仍在調(diào)查中。

壽宴驚魂

聚仙飯店所處的陳莊村和賀壽的村民李某所在的安李村，同屬襄汾縣陶寺鄉(xiāng)，兩村之間僅隔著一條縣道。聚仙飯店位于縣道的北側(cè)，斜對面是陶寺鄉(xiāng)派出所，再向西約1.5公里則是鄉(xiāng)政府。村民李某家離聚仙飯店距離只有兩公里左右。當(dāng)?shù)卮迕窠榻B稱，聚仙飯店已經(jīng)經(jīng)營了二十多年，最初時只有一間房，之后經(jīng)歷過多次擴建才有了現(xiàn)在的規(guī)模。在距縣城十幾公里的陶寺鄉(xiāng)，算是規(guī)模較大、口碑不錯的飯店。因此，周圍的村民每逢婚喪嫁娶、升學(xué)滿月，大都會選擇在聚仙飯店宴請親朋好友。

當(dāng)天參加壽宴的一位村民告訴《中國新聞周刊》，襄汾當(dāng)?shù)赜小霸缑嫖缦钡牧?xí)俗，即早上吃壽面，中午吃宴席。早上七點多壽宴就會開始，客人們?yōu)槔先速R壽，一起吃上一碗臊子面?！俺酝昝嬗谢顑焊傻木妥吡?，不干活的、老人和孩子就坐在飯店嘮嗑，等著午飯開席。”

由于壽宴不確定座次，席位都是先到先占。事發(fā)時將近十點，雖然部分客人吃完壽面已經(jīng)離開，但還有一些客人在宴會廳替親朋好友占座位。

前述村民回憶稱，事發(fā)時“嘩啦”一聲，飯店宴會廳的東墻先向外側(cè)倒塌。“緊接著天花板就下來了。在宴會廳聊天的人大多被埋在里面，東墻外路過的一個人也被砸死了?！?/p>

安李村村民表示，辦壽宴的老人李某平常在村里人緣很好，也喜好文藝，會拉二胡，所以大家都來為其捧場祝壽。事發(fā)時，一些村民自發(fā)在飯店外的空地上拉二胡、唱戲為老人助興，當(dāng)時李某正在屋外招呼表演的客人。

“多虧有唱戲的，好多人都在外面看戲，不然都會埋在飯店里，死的人肯定更多?！痹谝压嫉?9名遇難人員名單中，有24人是安李村村民，其中還有多名未成年人。談起29日發(fā)生的這場事故，村民們大多是沉默，參加了壽宴的村民更是覺得后怕。還有村民唏噓道，李某的壽宴原本定在8月30日，只因老人的孫子即將去大學(xué)報到，才提前了一天。

壽宴驚魂之后，安李村村民大多選擇不去打擾過壽的老人，何況李某的老伴也在坍塌事件中身亡?！皦垩绯隽诉@種事，他的老伴都走了。見面能說啥，根本沒法張嘴?！崩钅车泥従舆€告訴記者，老人30日下午就離開了家，有人推測他應(yīng)該是去親戚家暫住。

當(dāng)?shù)氐乃{天救援隊是坍塌發(fā)生后較早到達現(xiàn)場的救援力量。襄汾藍天救援隊的朱先生回憶稱，坍塌發(fā)生后的第一時間，就有附近村民給救援隊打電話求助。在前往現(xiàn)場的路上，縣應(yīng)急管理局和人武部也都打來電話，通知他們參與救援。救援隊在29日10時20分左右就到達了聚仙飯店。整個救援隊有六七十人，其中襄汾本地有20人左右，其余是臨汾市和周邊縣區(qū)的救援人員。而當(dāng)天在現(xiàn)場開展救援工作的總?cè)藬?shù)有七八百人。整個救援過程持續(xù)了約18個小時，最后一位村民被救出廢墟是30日凌晨三點多。等清理完最后一個角落，時間已經(jīng)是凌晨四點半了。

朱先生解釋說，雖然坍塌面積不大，但掩埋人員較為密集，現(xiàn)場封閉，增大了救援和清理難度。為避免破壞廢墟支撐平衡，造成二次坍塌，這類坍塌的救援最初不會動用大型設(shè)備，大多采用電鎬、切割機等簡單破拆工具。待前期搜救、清理完成后，才會使用鉤機、裝載機等大型機械進行清理。

房屋結(jié)構(gòu)或存在問題

此次發(fā)生坍塌的是飯店前后兩棟小樓中間用彩鋼瓦和水泥預(yù)制板等材料搭建的宴會廳屋頂和部分墻壁。因此，飯店的前后兩棟建筑外觀基本完整。事故現(xiàn)場露出一個大坑，飯店大廳南側(cè)的墻壁上還留有一個醒目的“壽”字。

聚仙飯店始建于1980年代，之后經(jīng)歷過五六次加蓋、擴建，最初飯店只有一棟兩層的自建房。由于附近公路經(jīng)常有運煤的大貨車經(jīng)過，路面損壞嚴重，聚仙飯店南側(cè)的縣道曾經(jīng)過多次翻修。每次翻修之后，路面都會被加高，多次加高導(dǎo)致飯店最初的一層變成了地下室，也就是事故現(xiàn)場裸露的矩形大坑。但目前無證據(jù)證明坍塌事故與路面加高有關(guān)。

在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中，聚仙飯店的名稱為襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊聚仙酒家。該店注冊于2003年，法定代表人為祁建華。2015年，該酒家曾因未按《個體工商戶年度報告辦法》規(guī)定報送資料而被市場監(jiān)管部門標記為經(jīng)營異常狀態(tài)的個體工商戶。2016年，向工商行政管理部門報送更正的紙質(zhì)年度報告后申請恢復(fù)正常，被移出經(jīng)營異常名錄。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國介紹稱，飯店日常經(jīng)營使用的是一層。飯店老板在一層上面用水泥預(yù)制板作為天花板。在天花板之上，又用彩鋼板搭建了一個頂棚，由此形成了二層的閣樓。平常閣樓主要是堆放雜物，沒有擺放桌椅招待客人。

在聚仙飯店對面的空地上，堆放著清理出來的預(yù)制板、彩鋼板等建筑廢料。參與救援的朱先生指出，從廢墟中可以看出，聚仙飯店的建筑結(jié)構(gòu)存在問題。飯店宴會廳二層是后期加蓋的，樓板最下邊是一層預(yù)制板，預(yù)制板上覆蓋著三厘米多厚的水泥層，而水泥上面還有三厘米多厚的保溫層。在天氣干燥時，最上面的保溫層很輕。但由于當(dāng)?shù)刈罱涤贻^多，保溫層吸水變重，致使整個二層樓板重量增加，給救援工作造成了很大困難。

陳莊村也有傳言說聚仙飯店的大廳屋頂有裂縫，老板祁建華事先知情并曾多次修補。中冶建筑研究總院主任工程師李賀賀告訴《中國新聞周刊》，村民傳言中的裂縫如果屬實，就是材料老化的一種征兆。建筑結(jié)構(gòu)的老化主要表現(xiàn)為損傷的積累。通常情況下，如果存在受力問題，建筑本身早期會出現(xiàn)一些裂縫，而不會突然出現(xiàn)整體性坍塌。如果建筑本身未出現(xiàn)裂縫，材料突然斷裂的可能性很低。

李賀賀表示，對于非受力裂縫，進行相應(yīng)修補，可以延長使用壽命。但如果出現(xiàn)受力裂縫，就代表著建筑存在安全隱患，需要找到原因，進行加固或翻建。單純對受力裂縫進行修復(fù)是沒有作用的。涉事飯店用作天花板的水泥預(yù)制板本身整體性就不好，質(zhì)量較差。加之二層彩鋼板頂棚又僅以六根鋼柱支撐，鋼結(jié)構(gòu)容易因為受力增加，突然變形。材料本身的質(zhì)量問題也會帶來一定安全隱患。

李賀賀此前在論文中指出，農(nóng)村自建房的安全隱患大多在于后期不合理的私自改建。農(nóng)村房屋多為未按國家標準規(guī)范進行設(shè)計的自建房屋，房屋結(jié)構(gòu)由于缺乏施工前的預(yù)先設(shè)計，致使建造出的房屋普遍存在一些安全問題，如選址不正確、結(jié)構(gòu)不合理、節(jié)點及力點的處理不夠科學(xué)等。

監(jiān)管盲區(qū)與法律空白

8月30日，在山西省臨汾市襄汾縣“8·29”重大坍塌事故新聞通氣會上，相關(guān)負責(zé)人表示，自8月29日起，山西在全省范圍內(nèi)開展房屋建筑和人員聚集場所安全專項檢查。

9月1日上午，襄汾縣陶寺鄉(xiāng)政府一名工作人員告訴《中國新聞周刊》，鄉(xiāng)里開會傳達了進行建筑領(lǐng)域安全整治的通知，各村正在派人對農(nóng)宅和經(jīng)營性場所進行地毯式安全隱患排查，其中重點人員密集的經(jīng)營性場所。此外，村民之后舉辦紅白喜事要向村委會報備，各村再報備到鄉(xiāng)政府，壽宴則一律停辦。

對于農(nóng)村自建房的管理問題，該工作人員解釋說，村民在自家宅基地建房并不需要跟政府部門報備。蓋房之前，一般只需要和鄰居打好招呼，注意是否遮擋他人采光等問題。

前述鄉(xiāng)政府工作人員同時稱，鄉(xiāng)里每年都會組織危房排查，但排查只能起到監(jiān)督和提醒的作用，并沒有強制力，更無權(quán)拆除存在危險的農(nóng)宅。且此前的危房排查對象主要是村民住房，而非聚仙飯店這樣的經(jīng)營性場所。至于餐飲場所的例行檢查，則由鄉(xiāng)里的食藥所負責(zé)，檢查也主要集中在食品安全領(lǐng)域，對于建筑安全的監(jiān)管較為空白。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國接受采訪時表示，聚仙飯店靠近公路的房屋是老板祁建華一家的住所，而村民在自家宅基地蓋房，并沒有相關(guān)規(guī)定進行限制。此外，聚仙飯店具有工商營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證，有對應(yīng)的主管部門，因此村兩委也沒有權(quán)力進行監(jiān)管。

對于涉事飯店的監(jiān)管問題，襄汾縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局副局長薛永智表示，這一問題涉及層面較多，例如《中華人民共和國建筑法》第八十三條就規(guī)定，農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用該法。此外，農(nóng)民自建低層住宅也同樣不適用《建筑工程質(zhì)量管理條例》。襄汾縣委宣傳部相關(guān)負責(zé)人就坦言，現(xiàn)在農(nóng)村自建房屋的安全、設(shè)計以及是否需要竣工驗收等問題，在全國都屬于監(jiān)管盲區(qū)和法律空白。

《中國新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，僅有部分政府文件，對農(nóng)民自建房作出過相關(guān)要求。其中最新的是2019年3月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要因地制宜探索建立宅基地統(tǒng)一管理機制，依托基層農(nóng)村經(jīng)營管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門宅基地用地審查、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管等職責(zé)。要加強對宅基地申請、審批、使用的全程監(jiān)管，落實宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求。

清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授羅德胤在接受央視采訪時也指出，目前全國有56萬個行政村、300萬個自然村，總共約有數(shù)億棟農(nóng)房，這需要有相當(dāng)多的專業(yè)人員才能進行有效監(jiān)管。雖然不少地方都出臺了《農(nóng)村建設(shè)管理條例》，規(guī)定達到一定層數(shù)和面積之后，需要進行報批，由專業(yè)人員監(jiān)管。但事實上相關(guān)部門編制很少，有的縣住建局建設(shè)科只有兩個人，需要管理全縣的農(nóng)村房屋，并不現(xiàn)實。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)有建設(shè)管理站，但仍存在人員專業(yè)水平不足等問題。

羅德胤表示，農(nóng)村自建房經(jīng)過10到20年的使用壽命，現(xiàn)在已經(jīng)到了問題集中爆發(fā)期，有的跡象只有專業(yè)人員才能看出來，因此要實行制度性檢查。經(jīng)營性的場所每半年或每一年就必須要進行全面檢查，請專業(yè)人員來判斷它是否到了風(fēng)險期，是否需要采取加固補強措施，是否已經(jīng)到期限壽命。就此，他呼吁建立長效機制，出臺基本的管理要求，配備基本的管理隊伍，設(shè)立基本的審查流程，避免惡性事故頻發(fā)。