摘要：自2014年啟動的新一輪戶籍制度改革，是以實現(xiàn)農(nóng)民工市民化為主要目標(biāo)，各級政府和各職能部門共同配合實施的全方位戶籍制度改革。新戶改雖然在很多領(lǐng)域取得了顯著成效，但是并未從根本上解決農(nóng)民工市民化困境問題，通過反思新戶改的實施進(jìn)程，文章認(rèn)為，農(nóng)民工市民化困境的根源在于新戶改政策僅著眼于城市內(nèi)部不同人群的福利失衡，忽視了城市之間福利水平的巨大差距。進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，應(yīng)從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上加大對中小城市的扶持力度，先縮小城市之間福利水平差距，再解決城市內(nèi)部福利分配失衡。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化;困境;新一輪戶籍制度改革;反思

中圖分類號：D631.42? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）04-0054-008

新一輪戶籍制度改革是指以2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）為起始標(biāo)志，以實現(xiàn)農(nóng)民工市民化為主要目標(biāo)，由中央政府發(fā)起，地方政府具體實施，各部門共同推進(jìn)的全方位戶籍制度改革。新戶改實施五年以來，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、調(diào)整完善戶口遷移政策、推動基本公共服務(wù)均等化、清理整頓戶口登記歷史遺留問題、深化戶籍制度綜合配套改革等方面都取得了較大的進(jìn)展。但是，在取得成績的同時，也存在著比較突出的問題。最核心的問題是，作為新戶改主要目標(biāo)的農(nóng)民工市民化進(jìn)展有限，一些地方在改革過程中甚至出現(xiàn)了對這一政策目標(biāo)的回避、曲解和異化。究其原因，既有各地出于自身利益采取的策略性行動因素，更在于戶籍制度改革的頂層設(shè)計與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深化所表現(xiàn)出來的新特征不相適應(yīng)。要破解戶籍制度改革路徑與目標(biāo)的沖突，有效推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需對新一輪戶籍制度改革的歷程進(jìn)行系統(tǒng)性反思，深入研究進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的戰(zhàn)略路徑。

一、新一輪戶籍制度改革的實施進(jìn)程

戶籍制度建立的標(biāo)志是1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，戶籍制度曾經(jīng)為國家工業(yè)化的推進(jìn)作出過重要貢獻(xiàn)，但也付出了城鄉(xiāng)差距加大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)僵化、社會公平喪失等方面的巨大代價。伴隨著改革開放大幕的拉開，戶籍制度也開始了改革的進(jìn)程。從20世紀(jì)80年代起，戶籍制度經(jīng)歷了三輪比較重要的改革：第一輪戶籍制度改革以1984年中央一號文件允許務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶為標(biāo)志，一直持續(xù)到90年代中后期城市國企改革和就業(yè)市場化改革時期。這一輪改革使得城鄉(xiāng)人口遷移的限制開始松動，并通過建立暫住證和身份證制度，實現(xiàn)了人口管理制度從戶籍管理向人戶管理相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。第二輪戶籍制度改革從20世紀(jì)90年代中后期開始，持續(xù)到21世紀(jì)初。這一輪改革的主要特點是以小城鎮(zhèn)戶籍改革為核心，以在世紀(jì)之交中央連續(xù)出臺的幾個關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見為標(biāo)志，開始允許有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民在縣級市及以下城鎮(zhèn)落戶，同時各地也出臺了一些地方性戶口制度（如藍(lán)印戶口），以解決農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)不足的問題，為后來的改革做出了探索。在這之后，戶籍制度改革進(jìn)入一段徘徊和醞釀時期，直到第三輪也就是本輪戶籍制度改革的開啟。

（一）中央層面改革的啟動

2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號），拉開了新一輪戶籍制度改革的序幕。國發(fā)〔2014〕25號文件就進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革提出了三個方面共十一條具體的改革措施。主要包括以全面放開放寬各類城市落戶條件為核心的戶口遷移政策調(diào)整、以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度為主要內(nèi)容的人口信息管理模式創(chuàng)新、以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及各項權(quán)益為導(dǎo)向的配套改革措施。國發(fā)〔2014〕25號文件的出臺，為新一輪戶籍制度改革確立了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方針。

配合國發(fā)〔2014〕25號文件的有關(guān)精神，2015年10月的國務(wù)院常務(wù)會議通過了《居住證暫行條例》?！稐l例》規(guī)定公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，就可申領(lǐng)居住證。同時，《條例》還規(guī)定了居住證持有人可以享受縣級以上人民政府及有關(guān)部門提供的一系列基本公共服務(wù)和便利條件。居住證制度的建立，在一定程度上解決了非戶籍人口的基本公共服務(wù)問題。

針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢的問題，2016年2月，國務(wù)院專門印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）。該文件明確了四類落戶重點人群，對各類城市的落戶條件做出嚴(yán)格規(guī)定，為推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋給定了明確標(biāo)準(zhǔn)，還從財政轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地指標(biāo)以及預(yù)算內(nèi)投資安排等方面為建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制提出了具體意見。

2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發(fā)〔2016〕72號）。配合當(dāng)年的政府工作報告中所提出的三個1億人目標(biāo)，《方案》要求到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小兩個百分點以上?！?億人落戶”的方案從內(nèi)容上進(jìn)一步對戶籍制度改革進(jìn)行了深化，提出了更為具體的改革目標(biāo)，并要求進(jìn)一步放寬各類城市落戶門檻。

至此，新一輪戶籍制度改革的主體框架基本構(gòu)建完畢，標(biāo)志著戶籍制度改革進(jìn)入新的階段，由上述四份文件和法規(guī)共同構(gòu)成的戶籍制度改革的頂層設(shè)計方案，也成為各地各部門推動改革的根本性參考依據(jù)。

（二）各部門配套政策的實施

戶籍制度改革的重點在于去除附著在戶籍身份上的各類利益，因此與戶籍制度相關(guān)的各類配套改革的同步推進(jìn)就顯得尤為重要。在國發(fā)〔2014〕25號文件出臺之后，與戶籍附著利益相關(guān)的各行業(yè)部門相繼出臺了配套改革措施。

公安部作為戶籍制度改革的牽頭部門，根據(jù)國辦發(fā)〔2016〕72號文件的要求，對全面放開放寬重點群體的落戶限制、調(diào)整完善各類城市的落戶政策作出了新的具體部署。同時，加緊推進(jìn)戶籍管理信息化，建設(shè)國家人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為改革提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。

國家發(fā)展改革委圍繞國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和“十三五”規(guī)劃制定的角度，配合國務(wù)院文件提出推進(jìn)戶籍制度改革的意見。為落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，自2014年起，國家發(fā)展改革委先后分三批將全國200多個不同類型的城市納入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，并將推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要試點任務(wù)。2018年和2019年連續(xù)兩年的新型城鎮(zhèn)化重點任務(wù)，也均將“放寬城市落戶條件”、“推動在城市就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶”作為第一位的目標(biāo)，要求各類城市加大放開落戶條件的力度。2019年2月印發(fā)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了放開放寬落戶條件的政策導(dǎo)向，并鼓勵都市圈內(nèi)的城市在戶籍準(zhǔn)入年限累積互認(rèn)機制上進(jìn)行制度創(chuàng)新。

教育部通過推進(jìn)“兩為主”和“兩納入”政策，建立了農(nóng)民工隨遷子女教育法規(guī)政策體系。根據(jù)2016年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，提出以常住人口規(guī)模為依據(jù)編制城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃，明確和強化了流入地政府的主體責(zé)任，將隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和財政保障范圍。

人力資源和社會保障部從促進(jìn)人才和勞動力流動的角度，加快了相關(guān)領(lǐng)域的體制機制改革。2019年12月中辦國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，明確提出要全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制，制定完善城區(qū)人口500萬以上特大城市的積分落戶政策，推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部圍繞進(jìn)城務(wù)工人員的住房問題，自2017年起，接連出臺了一系列政策文件，力圖完善城鎮(zhèn)公共租賃住房和公積金政策，提出要將符合條件的農(nóng)民工納入公租房保障范圍，探索共有產(chǎn)權(quán)、租住同權(quán)等形式，解決進(jìn)城落戶人員的居住問題。

國土資源部為落實國辦發(fā)〔2016〕72號文件所提出的“人地錢”掛鉤的政策設(shè)計，制定了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革和完成農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作，旨在為農(nóng)民進(jìn)城落戶免除后顧之憂提供制度保障。

財政部積極研究并建立支持農(nóng)民工市民化的財政政策體系，基于國務(wù)院2016年印發(fā)的《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》精神，為實現(xiàn)非戶籍人口基本公共服務(wù)的均等化、推動區(qū)域間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政力量的平衡、建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制、依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村享有的既有權(quán)益等方面做出統(tǒng)籌安排。

（三）地方戶籍制度改革的跟進(jìn)

戶籍制度改革舉措的具體落實主要在地方，尤其是城市政府的層面。新戶改啟動后，各地先后出臺了相應(yīng)的實施意見?？傮w而言，各地的實施意見是對國務(wù)院的進(jìn)一步細(xì)化和呼應(yīng)，并根據(jù)各地的實際進(jìn)行了具有本地特點的調(diào)整。主要特征有以下幾個方面。

第一，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。絕大多數(shù)城市都取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，這也是本輪戶籍制度改革最鮮明的特點。盡管各地城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一僅是在形式上的，但它一方面為后續(xù)推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實質(zhì)意義上的均等化奠定了重要的制度基礎(chǔ)，另一方面也標(biāo)志著地方政府對轄區(qū)人口的公共服務(wù)歧視由城鄉(xiāng)二元層面轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜睾屯鈦砣丝诘亩獙用妗?/p>

第二，調(diào)整完善了戶口遷移政策。經(jīng)過本輪改革，絕大多數(shù)的中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶條件已經(jīng)完全放開，只要具有合法穩(wěn)定住所（含租賃）就可以落戶。部分大城市在落戶條件上仍然具有高低不等的門檻，但這些城市基本上都出臺了積分落戶制度，根據(jù)合法穩(wěn)定地就業(yè)和住所、教育水平、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅年限等指標(biāo)設(shè)置積分規(guī)則，量化了落戶條件。

第三，全面實施居住證制度。在2016年1月《居住證暫行條例》正式生效之后，“居住證”全面代替了“暫住證”。與戶口遷移政策調(diào)整的情況類似，各地的居住證也存在一定的申領(lǐng)門檻，但從總體上看，居住證的申領(lǐng)門檻遠(yuǎn)低于落戶。同時，各地都賦予了居住證一定的“含金量”，持證者普遍能夠在教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)方面享受基本的市民權(quán)益，從而有助于全面落實市民化待遇。有調(diào)查顯示，武漢市持有居住證的外來人口所能享受的各項利益占城市本地戶籍居民利益的86.9%，在石家莊市，這一比例已經(jīng)達(dá)到90%以上。[1]

第四，配套改革的同步推進(jìn)。為確保戶籍制度改革取得實效，各地對教育、醫(yī)療、社保、住房等相關(guān)領(lǐng)域政策進(jìn)行了全面清理，采取切實措施使現(xiàn)有政策逐步與戶口性質(zhì)脫鉤，力求在城鄉(xiāng)戶口登記一元化的同時，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。例如，重慶市全面梳理了33項與原戶口性質(zhì)掛鉤的福利政策，基本實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的均等化。

第五，與地方人才引進(jìn)戰(zhàn)略相結(jié)合。從各地的戶籍制度改革實施意見上看，最核心的內(nèi)容還是對落戶條件的設(shè)定。對于落戶門檻較高的部分大城市和特大城市來說，以積分制為主的落戶制度具有明顯的高人力資本傾向，或者說落戶帶有明顯的選擇性而非普惠性。[2]各大城市普遍將以推進(jìn)落戶為核心的地方戶籍制度改革政策與已有的人才引進(jìn)戰(zhàn)略相結(jié)合，并引發(fā)了數(shù)輪搶人大戰(zhàn)。從某種意義上講，戶籍仍然是一些城市發(fā)展過程中競爭資金、人才等稀缺資源的“自利性”工具。

二、農(nóng)民工市民化困境的表現(xiàn)形式

新一輪戶籍制度改革的一個重要現(xiàn)實背景，就是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“半城鎮(zhèn)化”問題日益嚴(yán)重。進(jìn)入新世紀(jì)之后，全國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距不斷拉大，并在2013年達(dá)到了最高的17.67%。新戶改實施以來，推動非戶籍人口落戶的力度很大，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距在最初幾年的確呈現(xiàn)縮小的態(tài)勢，“兩率差”到2016年已下降至16.15%，然而這一趨勢并不穩(wěn)定，到了2017年和2018年，“兩率差”又回升至16.17%和16.21%。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外，人們也缺乏農(nóng)民工市民化取得重大突破性進(jìn)展的直觀感受。事實上，農(nóng)民工市民化這個新一輪戶籍制度改革的目標(biāo)已經(jīng)在多個方面，以不同的形式陷入了困境。

（一）特大城市戶籍管制被實質(zhì)性強化

中國的戶籍制度有兩個不同于其他國家戶籍制度的特殊功能，人口鄉(xiāng)城遷移限制和城市公共品分配歧視。[3]這兩大特殊功能存在著一種特殊的對立運動關(guān)系，在不同時期相繼發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。從1958年《戶口登記條例》出臺到改革開放前，為了實現(xiàn)工業(yè)化原始積累，維持城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度的兩大功能體現(xiàn)為人口鄉(xiāng)城遷移限制和城市公共品供給的非歧視;從改革開放開始到本輪戶籍制度改革之前，為了服務(wù)于沿海勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，戶籍制度的兩大功能又體現(xiàn)為相對自由的人口鄉(xiāng)城遷移和城市公共品供給歧視，農(nóng)村勞動力被允許進(jìn)入城市工作和生活，但在基本公共服務(wù)方面不能與城市原住居民實現(xiàn)平等的待遇，從而形成低成本勞動力優(yōu)勢的重要來源。當(dāng)前，在人口紅利減弱、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移動力不足的背景下，戶籍制度兩大功能的理想組合形式應(yīng)是自由的人口遷移和非歧視的城市公共品供給。鑒于人口自由遷移已經(jīng)在各類城市基本實現(xiàn)，公共品供給歧視在中小城市也已基本消除，戶籍改革的核心應(yīng)是解決少數(shù)吸納農(nóng)民工較多的大城市的公共品供給歧視問題。

但是，從新一輪戶籍制度改革的頂層設(shè)計來看，落戶門檻的降低是依據(jù)城市規(guī)模而梯度化實施的，即城市規(guī)模越大，落戶對于合法穩(wěn)定居住、就業(yè)和社保繳納年限的要求也越高。這樣一來，就使得最需要消除非戶籍人口公共品供給歧視的部分特大城市在努力方向上變得模糊不清。在“特大城市嚴(yán)控人口規(guī)?！钡闹笇?dǎo)原則下，一些外來人口較多的特大城市，近年來重拳出擊“清理低端人口”，通過環(huán)保、安全、消防等門檻將大量非戶籍人口清退，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上實現(xiàn)了人口規(guī)模的有效控制。但這種“清理低端人口”的做法實際上是對作為戶籍制度特殊功能之一的“人口遷移限制”的復(fù)歸。也就是說，這一時期戶籍制度改革的趨向在不同類型的城市之間呈現(xiàn)分化態(tài)勢，戶籍制度兩大特殊功能——人口遷移限制和公共品供給歧視，在中小城市表現(xiàn)為同步減弱，而在吸納農(nóng)民工數(shù)量最多的超大城市則表現(xiàn)為同步強化，戶籍制度改革進(jìn)程在超大城市出現(xiàn)了局部的倒退。

（二）戶籍利益的剝離和擴散進(jìn)展緩慢

從20世紀(jì)80年代開始，戶籍制度改革就沿著利益剝離和利益擴散的二元路徑行進(jìn)。其中，利益剝離是通過形成新的利益分配機制，分流既有制度附著的部分利益，并逐漸地、局部地替代既有制度使其空殼化的過程[4]，而利益擴散是一個制度受益者范圍的擴大，新進(jìn)入者獲得預(yù)期利益的過程，三十多年來，兩種改革路徑都曾起到過推動改革的積極作用。當(dāng)前，新一輪戶籍制度改革所采取的仍然是二元路徑：一方面通過實施積分制讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，實現(xiàn)戶籍利益擴散;另一方面通過實施居住證制度解決一部分非戶籍人口的公共服務(wù)問題，實現(xiàn)戶籍利益剝離。

但是，利益擴散和利益剝離都有一個共同的特征，即它們都將戶籍制度改革著眼于單個城市，改革實施的背景是戶籍利益的差異集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。而隨著農(nóng)村戶籍利益逐漸提高以及城市之間發(fā)展差距逐漸增大，戶籍利益的主要差異已經(jīng)由城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌?guī)模城市之間，而一味堅持傳統(tǒng)的二元改革路徑，將使改革陷入困境。在當(dāng)前城市之間發(fā)展差距較大的背景下，推行居住證制度的利益剝離式改革，使城市非戶籍利益和戶籍利益的差距縮小，并導(dǎo)致大城市中的非戶籍人口能享受到的城市福利更多，將在客觀上促使流動人口進(jìn)一步向大城市非戶籍遷移，從而增大了落戶壓力和戶籍制度改革難度。這一局面又促使各大城市在實施積分落戶制度時，不得不對落戶人群進(jìn)行選擇，進(jìn)而形成排斥農(nóng)民工的“搶人（才）”大戰(zhàn)，最終造成人口紅利和人口負(fù)債在大城市和小城市之間失衡配置，加劇城市發(fā)展差距，使利益擴散更加難以推進(jìn)。因此，在城市之間發(fā)展差距取代城市內(nèi)部發(fā)展差距成為地方利益差距的主要形式之后，戶籍制度改革二元路徑均難以繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

（三）按城市規(guī)模實施的差別化落戶政策遇到成本困境

如前所述，新一輪戶籍制度改革在推進(jìn)非戶籍人口落戶上的舉措，是依據(jù)城市規(guī)模的不同而實施差別化政策，即規(guī)模越大的城市，落戶門檻也越高，同時“人、地、錢”掛鉤的配套政策也更加傾向于吸納落戶人數(shù)較多的大城市，以彌補這些城市吸納外來農(nóng)民工落戶時可能產(chǎn)生的公共服務(wù)成本。

但是，城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)對于推進(jìn)差別化落戶來說是一個過于單薄的標(biāo)準(zhǔn)，無法涵蓋不同類型城市在落戶成本上的重要異質(zhì)性。其一，規(guī)模相同但外來人口數(shù)量不同的城市采用相同的落戶標(biāo)準(zhǔn)存在困難，例如，同為特大城市的沈陽和廣州，前者的農(nóng)民工數(shù)量僅為后者的15%左右，落戶難度顯然不同。其二，外來人口數(shù)量相同但結(jié)構(gòu)不同的城市采用相同的落戶標(biāo)準(zhǔn)也存在困難，例如，成都和深圳，前者的農(nóng)民工以省內(nèi)遷移者為主，后者以跨省遷移者為主，由于絕大多數(shù)公共服務(wù)尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，跨省遷移者落戶的成本遠(yuǎn)高于省內(nèi)遷移者，因而深圳非戶籍人口落戶成本要遠(yuǎn)高于成都。其三，規(guī)模較小城市的落戶門檻低于規(guī)模較大城市落戶門檻的要求不具有普適性。一些規(guī)模較大的城市如哈爾濱、西安，其農(nóng)民工數(shù)量并不多，而一些規(guī)模相對較小的城市如泉州、常州，其農(nóng)民工數(shù)量卻很多，后者在放開落戶方面的困難顯然要大于前者，因此規(guī)模達(dá)到特大城市標(biāo)準(zhǔn)就要求嚴(yán)控落戶，達(dá)到中小城市標(biāo)準(zhǔn)就全面放開的做法并不普適。其四，規(guī)模相同而行政級別不同的城市采取同一種落戶標(biāo)準(zhǔn)也不符合實際。高行政級別的城市具有更強的資源再分配能力，能夠在更廣的范圍內(nèi)集中資源，落戶的承受能力強;反之，低行政級別的城市對落戶的承受能力弱，例如，同為特大城市的廣州和東莞，前者因行政級別高，資源再分配能力強而必然比后者更有能力為落戶融資。

（四）農(nóng)民工落戶政策異化為人才落戶政策

新一輪戶籍制度改革明確以農(nóng)民工的市民化為核心目標(biāo)，提出要優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工的落戶問題，并且要求除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制。2018年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，再一次強調(diào)要抓好已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶工作。

但是，作為執(zhí)行者的地方政府出于自身財政利益最大化的考慮，普遍把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)要求與人才引進(jìn)戰(zhàn)略聯(lián)系起來，使農(nóng)民工市民化目標(biāo)發(fā)生了異化。例如，北京市設(shè)置的積分落戶政策具有明顯的高人力資本偏向性：在學(xué)歷上，規(guī)定大學(xué)?？品e10.5分，大學(xué)本科積15分，碩士學(xué)位積26分，博士學(xué)位積37分;在年齡上，規(guī)定45歲以下的申請人加20分。相應(yīng)地，在合法穩(wěn)定就業(yè)和居住以及納稅方面，積分權(quán)重較輕，規(guī)定每連續(xù)繳納社會保險滿1年積3分;在自有產(chǎn)權(quán)住所每連續(xù)居住滿1年積1分，在合法租賃住所和單位宿舍每連續(xù)居住滿1年積0.5分;工資、薪金以及勞務(wù)報酬的個人所得稅納稅額平均每年在10萬元及以上積6分。顯然，年輕高學(xué)歷的申請者更容易獲得大城市的戶籍指標(biāo)，而沒有高人力資本特征的非戶籍人口，即使在城市工作生活多年，也難以在積分上獲得優(yōu)勢。各大城市積分落戶實施方案和實施效果的高人力資本稟賦偏向性，與國務(wù)院文件所要求的重點推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

（五）農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)時面臨退地兩難

根據(jù)《土地承包法》，在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。這一明顯過時的法律條款事實上一直并未執(zhí)行，各地在實際操作中，對于轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)落戶的集體成員，只要有承包地且并未與家鄉(xiāng)脫離聯(lián)系的，依然保留其在承包期內(nèi)的土地承包權(quán)。在新一輪戶籍制度改革中，各級政府和各部門均明確規(guī)定，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，以消除農(nóng)民工進(jìn)城落戶的后顧之憂。

但是，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在轉(zhuǎn)戶問題上仍然面臨兩難。一方面，受城市化、工業(yè)化的影響，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力成本比第二三產(chǎn)業(yè)高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入相對較低，增幅不明顯。[5]盡管正式文件明確了轉(zhuǎn)戶不與退地掛鉤，但放棄農(nóng)村戶口所帶來的諸多農(nóng)地權(quán)益不確定性，以及落戶城市后面臨的高房價和社保繳納壓力的確定性使其難以下定決心轉(zhuǎn)戶。另一方面，不轉(zhuǎn)戶又確實難以完全享受城市排他性公共服務(wù)，尤其是對那些子女處于學(xué)齡的農(nóng)民工。權(quán)衡之下，多數(shù)農(nóng)民工對轉(zhuǎn)戶還是持觀望態(tài)度。此外，一些地區(qū)在戶籍制度改革進(jìn)程中探索的帶有“土地?fù)Q社保”性質(zhì)的“創(chuàng)新”又存在著社會公平疑問。這不僅在于通過城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”的做法是否出于農(nóng)民和集體的自愿，更在于農(nóng)民退地后的土地增值收益應(yīng)在哪些主體間共享并不清楚。在這些重要的理論問題和法律問題尚未解決之前，農(nóng)民退地、轉(zhuǎn)戶也確實不宜快速推進(jìn)。

（六）農(nóng)民工遷移方向與遷入地承載能力錯配

自改革開放以來，我國關(guān)于大城市化和小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的理論爭論和實踐探索始終沒有停止，大體經(jīng)歷了從“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城市”到“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”，并實質(zhì)上鼓勵大城市優(yōu)先發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。近十幾年來，無論是對外融入經(jīng)濟(jì)全球化，還是對內(nèi)發(fā)展支柱型的房地產(chǎn)業(yè)，大城市相對小城市都有著明顯的優(yōu)勢，加之大城市普遍擁有更高的行政等級，很快地實現(xiàn)了資源的集中和人口的集聚。

但是，大城市化所帶來的直接后果是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度加大，原因顯然是由于大城市的市民化成本更高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，大城市的房價收入比遠(yuǎn)高于中小城市，而在地級以上大城市務(wù)工的農(nóng)民工卻占據(jù)總數(shù)的三分之二，表明人口遷移方向與城市承載能力存在明顯的錯配。大城市化戰(zhàn)略，使我國的城鎮(zhèn)化在城市內(nèi)部存在福利分配失衡的同時，強化了城市之間發(fā)展水平的另一個失衡，而當(dāng)后者失衡達(dá)到一定程度之后，將會產(chǎn)生大城市非戶籍福利高于中小城市戶籍和非戶籍福利之和的情況，從而使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口寧愿到大城市做非戶籍居民也不愿意到中小城市做戶籍居民。[6]在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的這種非市民化預(yù)期下，將形成對包括房價在內(nèi)的城市生活成本的不敏感性，并使得農(nóng)民工的工資與大城市房價“脫鉤”，其在大城市留居的動力甚至需要依靠“成功的幻覺”。[7]總之，偏向大城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了人口遷移方向與市民化能力的錯配，最終阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實現(xiàn)。

三、對新一輪戶籍制度改革的反思

新一輪戶籍制度改革的主要目標(biāo)是農(nóng)民工的市民化，但是農(nóng)民工市民化所面臨的上述困境已明確地顯示出戶籍制度改革路徑與目標(biāo)的偏離，這需要我們對新戶改進(jìn)行系統(tǒng)的反思。

（一）新一輪戶籍制度改革的實施特點

第一，中央政府只提出指導(dǎo)意見，地方政府實施中各自為政。自2014年以來的一系列有關(guān)戶籍制度改革的國務(wù)院文件，均以“意見”形式發(fā)布，雖然給出了一些鼓勵性和禁止性的條款，但地方政府的自由裁量權(quán)很大。尤其是在中央層面沒有成立由高級領(lǐng)導(dǎo)任組長、統(tǒng)籌各部委共同組成的戶籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，使得這項非常需要各部門協(xié)調(diào)配合的改革從頂層設(shè)計上一開始就存在先天缺陷。由于戶籍制度改革涉及在全國范圍的流動人口，很多與戶籍相關(guān)的福利內(nèi)容經(jīng)改革而轉(zhuǎn)向的終極形態(tài)就是要實現(xiàn)跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移接續(xù)和高層級的統(tǒng)籌配置，而在缺乏全國統(tǒng)籌、地方政府各自為政的情況下，本應(yīng)“條條”式推進(jìn)的政策變成了“塊塊”式推進(jìn)，必然使改革效果大打折扣。各地方政府在推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程中，由于相關(guān)部門之間的利益分隔，未能形成合力，各地的戶籍制度改革普遍演變?yōu)閮H由公安部門牽頭推進(jìn)的一種單項改革，部門間信息不相通，制度不配套，整體治理效果明顯不足。

第二，城鄉(xiāng)戶籍差別受到關(guān)注，本地、外來戶籍差異關(guān)注不足。戶籍制度最能讓人聯(lián)想到的就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，本輪戶籍改革的最大亮點也正是將各地的城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一為居民戶籍。但事實上城鄉(xiāng)戶籍福利的差距在絕大多數(shù)地方已經(jīng)很小甚至倒掛。以戶籍分割為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制早已由剝奪性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮Ｗo(hù)性結(jié)構(gòu)。[8]真正需要關(guān)注并作為改革重點的實際上是基于戶籍的地方屬性而產(chǎn)生的本地居民和外來人口的福利差距。然而，我國的政府間財政關(guān)系，從財權(quán)事權(quán)的劃分到轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，都是以轄區(qū)內(nèi)戶籍人口為基礎(chǔ)的，沒有考慮人口流動。此外，我國絕大部分的地方稅收都來自于企業(yè)繳納的間接稅，包括城市外來農(nóng)民工在內(nèi)的自然人所繳納的直接稅是非常有限的。[9]因此，地方政府在安排財政預(yù)算時，既沒有積極性也沒有足夠財力來滿足非本地戶籍人口的公共服務(wù)需求，在教育、醫(yī)療、住房、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒈镜鼐用衽c外來人口區(qū)別對待更是一種普遍現(xiàn)象。有研究表明，統(tǒng)一本地城鄉(xiāng)戶籍的改革措施雖然改善了本地農(nóng)村勞動力的職業(yè)機會，但也擠出了外地勞動力，使得本地與外地戶口之間的壁壘有所加強。[10]

第三，考慮了地方政府的落戶需求，忽視了農(nóng)民的落戶偏好。地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，一方面是出于要完成上級下達(dá)的落戶指標(biāo)，另一方面，也有更重要的目的，通過將農(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口而獲得用地指標(biāo)。這在一些中西部省份中的“大城市、大農(nóng)村”類城市更為明顯。但從農(nóng)民工自身的需求來看，除了少數(shù)特大城市和省會之外，其他類型城市的戶口對他們來說吸引力很小，而省會等特大城市的戶籍普遍嚴(yán)格管制，中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍卻對農(nóng)民工完全放開，甚至還存在強制轉(zhuǎn)戶的現(xiàn)象。

（二）政策著眼點：城市內(nèi)部還是城市之間

新一輪戶籍制度改革上述三個特點有一個共同的邏輯起點，就是認(rèn)為造成“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的根源在單個城市的內(nèi)部，福利分配的不均衡主要是城市內(nèi)部即同一城市的農(nóng)民工和市民之間的不均衡，因此戶籍制度改革只需要各城市依靠自己的力量推動即可。這導(dǎo)致在改革過程中，中央政府只需提出原則性的指導(dǎo)意見，而無須對不同區(qū)域、不同類型城市的落戶政策進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地在消除城市內(nèi)部戶籍歧視的過程中，也只需關(guān)注本市城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)均等化，對于外來人口則沒有管理的義務(wù)。本地農(nóng)民的落戶，所產(chǎn)生的成本可以由農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后產(chǎn)生的土地指標(biāo)來彌補，至于農(nóng)民是否有轉(zhuǎn)戶的需要以及對不同類型城市戶口的偏好，很少在地方政府的考慮范圍內(nèi)。

事實上，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市福利配置的不均衡絕不僅僅體現(xiàn)在城市內(nèi)部，而是更多地體現(xiàn)在不同城市之間。城市之間的不均衡不僅體現(xiàn)在收入水平上，還體現(xiàn)在各類公共品上，例如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、文化氛圍、競爭環(huán)境、消費選擇、就業(yè)機會等。因此，城市之間的福利差距早已超過城市內(nèi)部不同戶籍身份居民的福利差距，成為了城市福利配置失衡的最主要形式，而忽略城市之間福利差距，僅聚焦于城市內(nèi)部福利差距的戶籍制度改革，必然會使農(nóng)民工市民化陷入困境。

在城市之間福利差距很大時，大城市非戶籍福利水平將極有可能超過小城市戶籍和非戶籍福利之和，使得農(nóng)民工寧愿到大城市做非戶籍居民，也不愿到小城市做戶籍居民，這就使得大城市面臨越來越大的人口壓力，非戶籍人口落戶的難度越來越大。此時，為實現(xiàn)“1億人落戶”的目標(biāo)，從宏觀上只能采取中小城市放開，部分大城市設(shè)置門檻，特大城市嚴(yán)控的做法，這一方面造成城市體系中“農(nóng)民工遷移方向與遷入地承載能力錯配”，另一方面也在客觀上造成“特大城市戶籍管制實質(zhì)性強化”，同時這種按城市規(guī)模單一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的落戶門檻梯度化原則也將遭遇“差別化落戶政策的成本困境”。各城市各自為政的戶籍改革往往只能顧及本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，針對外來農(nóng)民工“利益擴散和利益剝離均進(jìn)展緩慢”，進(jìn)一步加劇“農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶時的退地兩難”。特大城市為了完成落戶指標(biāo)任務(wù)，不得不采取積分落戶等人力資本篩選機制，從而造成“農(nóng)民工落戶政策異化為人才落戶政策”。因此，僅關(guān)注城市內(nèi)部的福利分配的差距，忽略城市之間發(fā)展失衡對戶籍改革效果的影響，并將戶籍制度改革由各個城市分別實施的這種改革路徑亟待調(diào)整。

四、進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的政策建議

從前面的分析可知，破解農(nóng)民工市民化難題的鑰匙是將戶籍制度改革的著眼點從城市內(nèi)部轉(zhuǎn)向城市之間，通過縮小不同類型城市發(fā)展水平的差距，扭轉(zhuǎn)人口向大城市過度集中的態(tài)勢，從而緩解大城市非戶籍人口落戶的壓力，進(jìn)而為大城市推進(jìn)以農(nóng)民工市民化為目標(biāo)的戶籍制度改革贏得空間。具體來說，需要短期政策和長期政策相配合。

（一）短期政策：以先非戶籍利益再戶籍利益為邏輯順序加大對中小城市的扶持力度

要破解城市之間發(fā)展水平的失衡，需要先破解非戶籍利益的失衡再破解戶籍利益的失衡。因為作為非戶籍利益的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)中心、治安環(huán)保、文化娛樂設(shè)施等公共品的正外部性較強，對其投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和財政效益較多，對地方政府更有積極性。同時，城市非戶籍利益水平的提高也會對教育、醫(yī)療、社會保障等戶籍利益水平的提高有促進(jìn)效應(yīng)，從而更有助于總體上縮小不同城市之間的福利差距，提高中小城市的吸引力。

首先，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托提升中小城市的就業(yè)創(chuàng)造能力。中小城市應(yīng)選擇競爭性強、成長性好、關(guān)聯(lián)度高的特色產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有條件的地區(qū)應(yīng)以規(guī)范、集約的產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺，吸引與特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的大中小企業(yè)向園區(qū)集中。要以骨干、龍頭企業(yè)為重點，打造具有影響力的地區(qū)品牌，提高產(chǎn)業(yè)競爭能力。要積極發(fā)展資金投入小、就業(yè)門檻低的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)，鼓勵本地區(qū)有實力的民營企業(yè)家、外出務(wù)工成功人士帶著資金項目來創(chuàng)辦實業(yè)，最大限度地創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會，提升城市經(jīng)濟(jì)活力。

其次，要科學(xué)合理地規(guī)劃中小城市發(fā)展的空間布局。城市發(fā)展規(guī)劃要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)規(guī)劃等配套措施協(xié)調(diào)推進(jìn)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平享有就地城鎮(zhèn)化的成果，不斷滿足人們多層次、多樣化的需求。要在區(qū)域和國家發(fā)展的整體規(guī)劃中尋找自身的準(zhǔn)確定位，科學(xué)評判城市自身的人口變化趨勢和綜合承載能力，分類實施集聚和收縮戰(zhàn)略，制定合理可行的發(fā)展規(guī)劃，避免出現(xiàn)因規(guī)劃不科學(xué)而產(chǎn)生無序建設(shè)、資源浪費的問題。

最后，要通過加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)來提升中小城市的人口吸引力。應(yīng)改變以往政府直接操作的城鎮(zhèn)化建設(shè)思維，在各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)中，應(yīng)允許和鼓勵民間資本參與。尤其重要的是，中小城市政府要為民間資本創(chuàng)造一個公開透明的、公平競爭的經(jīng)營環(huán)境，使投資者獲得穩(wěn)定的回報預(yù)期。同時，還應(yīng)進(jìn)一步加大體制機制改革力度，要提高中小城市服務(wù)外來人口的能力。對此，要積極探索中小城市與中心城市的教師、醫(yī)師交流的機制，實現(xiàn)優(yōu)勢資源共享;加大對中小城市的社保投入，提高社保水平，探索構(gòu)建省級區(qū)域?qū)用娴纳绫＝y(tǒng)籌機制;增加對中小城市勞動力的培訓(xùn)投入，培養(yǎng)專業(yè)技能型勞動力，增強其吸納轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)能力。

（二）長期政策：通過實施分散型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動農(nóng)民工市民化

要構(gòu)建以分散化為基本導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。分散型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略絕不等同于20世紀(jì)80—90年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，而應(yīng)該是以依托中心城市輻射帶動、專業(yè)化制造業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)、具備便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施、具有鮮明地方特色和良好人居環(huán)境的中小城市為重點的分散型城鎮(zhèn)化。為此，要有計劃地引導(dǎo)重點高校、大型企業(yè)等優(yōu)質(zhì)社會資源向中小城市布局，將大型會議、重要體育賽事的舉辦地設(shè)置在中小城市，提升中小城市的吸引力。構(gòu)建大城市和中小城市之間暢通的人才流動通道，制定中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才落戶的鼓勵政策。改變過于依賴行政等級的資源分配體制，探索城市行政層級扁平化改革，增加中央、省級直管城市數(shù)量，提高對縣級區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度，提升基本公共服務(wù)支出的財政統(tǒng)籌層級。擴大高速公路、高速鐵路、機場的鋪設(shè)建設(shè)范圍，在非中心城市增加?？空军c。依托城市群在大都市周邊建設(shè)副中心和衛(wèi)星城，出臺鼓勵企業(yè)和人口從大城市搬遷出去的優(yōu)惠政策。

要通過存量外來人口在大城市落戶實現(xiàn)發(fā)展的負(fù)外部性內(nèi)部化。大城市積分落戶制度應(yīng)實施以降低“低端人口”落戶門檻為導(dǎo)向的改革，力爭在兩個五年規(guī)劃期內(nèi)，將特大城市的存量外來人口全部戶籍化，改變流動人口的正外部性僅由遷入地大城市獲得，負(fù)外部性僅由人口遷出的中小城市承擔(dān)的局面。適當(dāng)控制增量外來人口的福利水平和落戶門檻，引導(dǎo)增量外來人口向其他城市轉(zhuǎn)移。要嚴(yán)控大城市建成區(qū)面積，提高城市總體的容積率，率先在大城市深入推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，取代依靠土地出讓金貼補財政收入的模式。通過科學(xué)的城市建筑和交通布局，提高城市的集聚度與連通性，將不符合大城市發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)高級化。要依托科技優(yōu)勢，加強大城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)智慧城市。借助有形的交通網(wǎng)絡(luò)和虛擬的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮出大城市的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實現(xiàn)由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

要持續(xù)通過提升非戶籍福利水平引導(dǎo)中小城市人口集聚。中小城市應(yīng)利用自身要素成本較低的優(yōu)勢，結(jié)合資源稟賦和區(qū)位特征，有選擇地承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成與大城市的縱向分工協(xié)作和與其他中小城市的橫向錯位發(fā)展，謀求局部的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以此創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。要注重綠色發(fā)展，改善人居環(huán)境。注重挖掘本地區(qū)獨特的文化資源，提升城市文化品位。中小城市在園區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃上，要突出產(chǎn)城融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，承擔(dān)起中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程后半段農(nóng)業(yè)勞動力和非勞動力人口轉(zhuǎn)移主陣地的責(zé)任。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）