歐陽(yáng)能 鄒良明

摘 要：本文在吸取、參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)行政單位預(yù)算控制體系的不足進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策，為改善行政單位的預(yù)算控制體系提供一些思路。

關(guān)鍵詞：行政單位;預(yù)算;管理;控制;績(jī)效

當(dāng)前行政單位預(yù)算控制制度不健全、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、控制內(nèi)容不全面、控制流程不規(guī)范、控制結(jié)果的應(yīng)用流于表面，因此需要在控制體系、控制內(nèi)容、控制流程、控制結(jié)果等方面加以規(guī)范，以適應(yīng)我國(guó)財(cái)政體制改革的發(fā)展，為行政單位預(yù)算控制的完善提供可行的路徑。

一、行政單位預(yù)算的相關(guān)流程

1.預(yù)算編報(bào)

根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，我國(guó)行政單位的預(yù)算編報(bào)流程按照“二上二下”的編報(bào)程序來(lái)進(jìn)行。為了確保財(cái)政預(yù)算編制的質(zhì)量，每個(gè)單位都需要在預(yù)算編制工作中，保證收入和支出項(xiàng)目都合法合規(guī)，整個(gè)編報(bào)流程都合乎規(guī)范;保證收入事項(xiàng)的確實(shí)可行，必要的支出事項(xiàng)有充足的資金，確保行政單位日常工作順利進(jìn)行。

2.預(yù)算執(zhí)行

一是采用國(guó)庫(kù)集中收付制度，建立單一國(guó)庫(kù)賬戶，對(duì)國(guó)家預(yù)算資金撥繳進(jìn)行集中收付。二是我國(guó)對(duì)預(yù)算資金的管理引入了電子化監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)施信息化管理，對(duì)預(yù)算的項(xiàng)目、數(shù)量和金額進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，增加了預(yù)算執(zhí)行的透明度。三是實(shí)行公務(wù)卡制度改革，行政單位人員使用專門的信用卡進(jìn)行日常公務(wù)活動(dòng)及費(fèi)用報(bào)銷，公務(wù)消費(fèi)支出用信用卡支付取代現(xiàn)金支付，要求公務(wù)消費(fèi)具有合理性和公開性。

3.預(yù)算監(jiān)督

首先，對(duì)預(yù)算編報(bào)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。我國(guó)的預(yù)算編報(bào)程序?yàn)閷訉盈B加的模式，在貼合民生的同時(shí)，也將上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督貫穿始終。其次，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。這是整個(gè)預(yù)算監(jiān)督流程的關(guān)鍵，需要單位嚴(yán)格遵守預(yù)算執(zhí)行的法律規(guī)范，在職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃，在保證日常公務(wù)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)需要的同時(shí)增收節(jié)支。

二、行政單位預(yù)算控制存在的問(wèn)題及成因

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

我國(guó)基層行政單位普遍沒(méi)有設(shè)置單獨(dú)的預(yù)算控制機(jī)構(gòu)。首先，有關(guān)預(yù)算控制的決策崗位、管理崗位和監(jiān)督崗位的設(shè)置存在不到位的情況，從而導(dǎo)致預(yù)算決策不夠貼合實(shí)際、管理存在疏漏、監(jiān)督人員較少、審批流程不規(guī)范等問(wèn)題。其次，內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)擁有審查建議權(quán)限，但是審查人員的權(quán)限往往低于單位領(lǐng)導(dǎo)者，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。再次，在審批不同預(yù)算事項(xiàng)時(shí)，審核人員、負(fù)責(zé)人員和管理人員可能存在重復(fù)，責(zé)任的劃分不夠明確，沒(méi)有落實(shí)不相容崗位相分離原則。

2.控制內(nèi)容不全面

預(yù)算控制是一個(gè)糾偏的手段，包含事前調(diào)查、事中監(jiān)督和事后分析，整個(gè)過(guò)程中會(huì)涉及信息、人事和資金等因素。實(shí)踐中，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效考評(píng)等業(yè)務(wù)的控制內(nèi)容主要是約束各部門人員能夠切實(shí)履行職責(zé)，保證預(yù)算資金的合理分配和有效利用。但是預(yù)算控制中缺少信息溝通渠道建設(shè)和必要的補(bǔ)救措施，即缺少了對(duì)信息的溝通傳達(dá)和反饋利用的控制，從而使得預(yù)算結(jié)果出現(xiàn)偏差時(shí)無(wú)法采取必要的補(bǔ)救措施。

3.控制流程不規(guī)范

首先，預(yù)算編制項(xiàng)目不夠完整全面，沒(méi)有涵蓋整個(gè)單位全年所有事項(xiàng);預(yù)算編制中的調(diào)查審核流程較簡(jiǎn)略，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的事前調(diào)查，對(duì)各個(gè)部門提交的立項(xiàng)理由和依據(jù)審批較隨意。其次，預(yù)算執(zhí)行情況與方案脫節(jié)。行政單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏必要的溝通環(huán)節(jié)，注重結(jié)果而忽略過(guò)程。單位領(lǐng)導(dǎo)者與預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行人員之間的溝通是單向的，執(zhí)行者不能充分了解領(lǐng)導(dǎo)者的用意。單位對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算追加事項(xiàng)的審批不嚴(yán)。預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)由下至上層層審批，每個(gè)流程都需要相關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字或蓋章。即使審批流程較多，也不能進(jìn)行有效的預(yù)算控制，因?yàn)閷徍巳藛T并不會(huì)仔細(xì)分析每個(gè)預(yù)算事項(xiàng)的申請(qǐng)理由，也沒(méi)有具體的申請(qǐng)資料提交標(biāo)準(zhǔn)。最后，預(yù)算績(jī)效考評(píng)不嚴(yán)謹(jǐn)。大多行政單位預(yù)算績(jī)效考評(píng)以自評(píng)為主，由執(zhí)行負(fù)責(zé)人在預(yù)算事項(xiàng)結(jié)束后提交預(yù)算績(jī)效自評(píng)報(bào)告，單位財(cái)務(wù)部門整合形成本單位預(yù)算績(jī)效自評(píng)報(bào)告，交由上級(jí)部門備案。

4.預(yù)算控制結(jié)果應(yīng)用流于表面

預(yù)算控制的結(jié)果是對(duì)各個(gè)預(yù)算控制措施有效性的評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)高低查找問(wèn)題所在，進(jìn)一步改善控制體系。但行政單位雖然通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理自評(píng)報(bào)告得出了預(yù)算控制體系存在的問(wèn)題，也提出了整改措施，但是實(shí)際上沒(méi)有將整改措施落于實(shí)處，沒(méi)有制定新的預(yù)算控制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算決策忽略了風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)預(yù)算控制結(jié)果的應(yīng)用存在形式主義，流于表面。

三、完善行政單位預(yù)算控制建議

1.健全預(yù)算控制體系

（1）建立相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算控制體系。行政單位的預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，應(yīng)該將預(yù)算控制目標(biāo)、預(yù)算控制內(nèi)容和預(yù)算控制流程與行政單位日常的業(yè)務(wù)管理進(jìn)行區(qū)分，為預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)立、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和預(yù)算資金管理設(shè)置明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)行政單位的預(yù)算控制活動(dòng)進(jìn)行明確的指導(dǎo)和約束，讓預(yù)算控制活動(dòng)的開展有法可依，有章可循。

（2）優(yōu)化獎(jiǎng)懲制度。獎(jiǎng)懲制度是最普遍也是最有效的約束手段。目前行政單位單位預(yù)算控制流程中的獎(jiǎng)懲制度還不夠健全，受到建設(shè)廉潔政府的影響，行政單位不提倡或很少對(duì)優(yōu)秀人員進(jìn)行物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，而懲罰措施往往也因?yàn)楦鞣N原因不會(huì)被嚴(yán)格執(zhí)行，從而出現(xiàn)操作流程不規(guī)范，工作隨意懈怠，監(jiān)管不嚴(yán)，不求無(wú)功但求無(wú)過(guò)等情況。建議制定更加詳細(xì)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)范圍，加大獎(jiǎng)勵(lì)及懲處力度，更好的發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用。

2.合理設(shè)置預(yù)算控制崗位

行政單位的工作直接面向群眾，多數(shù)事務(wù)復(fù)雜且瑣碎，在工作量大處理人數(shù)又較少的情況下，工作人員自然無(wú)法面面俱到，這無(wú)疑加大了推行科學(xué)預(yù)算編制和管理的難度。建議合理分配行政單位人員編制，適當(dāng)減少文書人員，增加相應(yīng)的技術(shù)人才。同時(shí)，應(yīng)建立起預(yù)算控制崗位的職責(zé)，做到互相牽制，互相監(jiān)督。

3.增加預(yù)算控制內(nèi)容

（1）完善信息溝通渠道。首先，要加大各個(gè)部門間的信息交流，提高各個(gè)預(yù)算事項(xiàng)的信息共享程度，完善工作交接流程，定期舉行集體工作內(nèi)容報(bào)告，減少單位內(nèi)各部門間的信息溝通障礙。其次，要建立專項(xiàng)工作小組，加強(qiáng)對(duì)外部合作機(jī)構(gòu)的信息收集，調(diào)查審核，設(shè)置相關(guān)事項(xiàng)主要對(duì)接負(fù)責(zé)人，減少單位與外部的信息溝通障礙。再次，要完善信息反饋流程，簡(jiǎn)化不必要的審核流程，擴(kuò)大執(zhí)行情況報(bào)告的深度和廣度，減少單位內(nèi)上級(jí)與下級(jí)之間的信息缺失和溝通障礙。

（2）加強(qiáng)對(duì)信息化技術(shù)的利用。為了方便操作人員對(duì)數(shù)據(jù)的錄入和調(diào)用、文件的儲(chǔ)存和管理，必須加大對(duì)信息應(yīng)用軟件的開發(fā)及維護(hù)的投入，建設(shè)融合全單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)共通共享，自由銜接，提高控制流程的自動(dòng)化程度，限制人工操作空間，最大限度減少人為因素的影響。與此同時(shí)，要重視信息安全，強(qiáng)化信息系統(tǒng)的防御能力，設(shè)置應(yīng)急防御機(jī)制和突發(fā)情況保護(hù)措施，減少內(nèi)部盜取信息及黑客攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。

4.梳理預(yù)算控制流程

（1）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。行政單位需要對(duì)整個(gè)年度的工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)調(diào)研，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目，完善預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)信息。將預(yù)算具體化，提高可操作性。增強(qiáng)預(yù)算方案的科學(xué)性和合理性，嚴(yán)格把控預(yù)算編制的精準(zhǔn)度，可以在減小基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作不良影響的同時(shí)，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)，提高資金使用效益。

（2）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行審核。于收入業(yè)務(wù)，要定期核對(duì)財(cái)務(wù)信息，對(duì)收入情況進(jìn)行檢查并對(duì)處理出現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)預(yù)算支出事項(xiàng)的支出審核程序，明確預(yù)算審核權(quán)力范圍及責(zé)任分配，對(duì)審核的流程及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定，要嚴(yán)格支出事前申請(qǐng)審批和事后結(jié)果審核，設(shè)置明確的審批權(quán)限和級(jí)別，確保有關(guān)支出事項(xiàng)的申請(qǐng)和內(nèi)部審核崗位分離，規(guī)定明確的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格對(duì)申請(qǐng)證明資料的審批。落實(shí)事中控制，縮短預(yù)算執(zhí)行報(bào)告間隔，爭(zhēng)取一階段一報(bào)告，確保執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算方案吻合，根據(jù)執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行情況分析，及時(shí)修正。

（3）建立科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效管理體制。行政單位的預(yù)算績(jī)效管理，更注重的是“評(píng)”，而缺少后續(xù)的“管”。建議擴(kuò)大考評(píng)范圍，進(jìn)行多角度的預(yù)算績(jī)效考評(píng)，除了負(fù)責(zé)人的自評(píng)報(bào)告，增加監(jiān)督人員的評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)報(bào)告等，使預(yù)算績(jī)效考評(píng)更加全面客觀。同時(shí)，要細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用更直觀的成本、耗時(shí)和效益等指標(biāo)。將預(yù)算執(zhí)行報(bào)告與預(yù)算方案做誤差分析，收集金額誤差、進(jìn)度誤差、調(diào)整項(xiàng)目及追加項(xiàng)目的具體次數(shù)等信息，進(jìn)行原因分析。除了根據(jù)考評(píng)結(jié)果完善預(yù)算控制流程，更要吸取教訓(xùn)，建立風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)，為新一年預(yù)算編制及執(zhí)行工作提供經(jīng)驗(yàn)。

5.增加信息公開透明度

增加政府預(yù)算信息的透明度可以在提高政府工作效率的同時(shí)，督促政府和官員自查自省廉政愛民。行政單位不僅僅要公開預(yù)算資金數(shù)目，使用對(duì)象和使用結(jié)果，更要在事前向公眾表明相關(guān)事項(xiàng)的必要性及合理性。通過(guò)增加預(yù)算信息的公開和透明度，讓民眾更加了解政府工作的內(nèi)容，在民眾進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，不僅能使政府約束自身，在兌現(xiàn)承諾后更有利于政府公信力的建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政單位預(yù)算控制是系統(tǒng)工程，能夠有效提高收集信息的可靠性、完善流暢溝通機(jī)制、準(zhǔn)確反饋執(zhí)行結(jié)果、對(duì)結(jié)果進(jìn)行偏差分析并采取措施，以提高下一年預(yù)算編制的合理性。但是，目前我國(guó)行政單位預(yù)算控制還普遍存在預(yù)算編制流程簡(jiǎn)略粗糙、審核權(quán)責(zé)不明、預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)時(shí)而變、績(jī)效考評(píng)和應(yīng)急處理機(jī)制不完善等問(wèn)題。因此，對(duì)我國(guó)預(yù)算控制體系的完善應(yīng)先從優(yōu)化控制環(huán)境入手，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，逐步改良各項(xiàng)控制流程，提高行政單位預(yù)算的合理性并向績(jī)效預(yù)算控制體系發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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3.陳晨.行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2019（16）.（責(zé)任編輯：劉海琳）