趙志浩

[摘 要]黨的十九屆四中全會再次強調(diào)了要在新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)，對行政機關(guān)提出了更高的法律要求。在社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的當(dāng)下，行政指導(dǎo)逐漸成為政府行政管理活動中的一項重要手段，且多用于干預(yù)市場。但由于我國行政指導(dǎo)程序的不完善，在實踐中，時常會出現(xiàn)行政主體濫用自由裁量權(quán)、暗箱操作以及實施走樣的現(xiàn)象，從而給市場造成嚴(yán)重危害。要完善我國的行政指導(dǎo)程序，不僅要提高行政主體的程序意識并確立行政指導(dǎo)程序的基本原則，更要完善行政指導(dǎo)的決策、實施、監(jiān)督和救濟(jì)程序。

[關(guān)鍵詞]行政指導(dǎo);法治政府;治理體系和治理能力現(xiàn)代化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.24.126 改革開放以來，我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場越來越繁榮，民眾的生活水平也逐漸提高。與此同時，政府的行政職能和行政管理方式也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。作為一種新型的行政手段，行政指導(dǎo)因其具有靈活、多樣、非強制等特點，逐漸成為政府行政管理活動中的重要手段，且多用于干預(yù)市場。但由于種種原因，我國行政指導(dǎo)沒有合理的程序規(guī)制，在實踐中，時常會出現(xiàn)各種各樣的問題，從而給市場造成許多危害，并帶來一些其他嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。因此，對我國的行政指導(dǎo)程序的進(jìn)一步研究勢在必行。

1 行政指導(dǎo)程序概述

根據(jù)學(xué)界普遍觀點，行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)根據(jù)本國法律和政策作出的一種非職權(quán)的行為。行政指導(dǎo)的目的是鼓勵、引導(dǎo)行政相對人作出一定的行為選擇，從而更好地實現(xiàn)行政管理目的。行政指導(dǎo)程序則是行政機關(guān)實施行政指導(dǎo)時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟等所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。行政指導(dǎo)程序具有一般行政程序的特點，比如行政行為的對象應(yīng)當(dāng)是明確的、行政指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)公開、應(yīng)當(dāng)事先解釋等。除此之外，根據(jù)行政指導(dǎo)行為本身的特點，行政指導(dǎo)程序還具有方式多樣性、程序民主性、科學(xué)性、簡便性等特點。

2 我國行政指導(dǎo)程序存在的問題

2.1 立法上存在的問題

（1）國內(nèi)尚無統(tǒng)一的行政程序法。由于我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，行政指導(dǎo)的程序處于無法律可依的狀態(tài)。國家層面行政程序法的缺失，在很大程度上造成了我國的行政指導(dǎo)程序目前這種無法律可依的狀態(tài)。

（2）缺少對行政指導(dǎo)合理性、科學(xué)性的程序保障。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政指導(dǎo)這一政府行為的運用頻率越來越高，這對行政指導(dǎo)的合理性、科學(xué)性提出了更高的要求。雖然一些行政規(guī)章規(guī)定了諸如舉行聽證會、座談會，專家論證會以及聽取意見等方式，但是這些規(guī)則適用的前提并不明確，且不具有強制性。這種模糊的、任意的規(guī)定無法在決策中保證專業(yè)性、民主性。

（3）缺少對行政指導(dǎo)的監(jiān)督、救濟(jì)的程序規(guī)定。在我國為數(shù)不多的幾部地區(qū)行政程序規(guī)定中，都毫無例外地回避了對行政指導(dǎo)的監(jiān)督、救濟(jì)問題。在行政指導(dǎo)程序的相關(guān)規(guī)范中，根本無法找到監(jiān)督、救濟(jì)的程序規(guī)定，這是我國行政指導(dǎo)程序建設(shè)中亟待解決的問題。所以更應(yīng)當(dāng)在立法上增加對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)，建立對行政機關(guān)有效的監(jiān)督機制，建立對行政相對人權(quán)利造成損害后的救濟(jì)機制。

2.2 實踐中存在的問題

（1）行政主體及其工作人員程序意識缺失。我國的傳統(tǒng)法律思想一直都有“重實體、輕程序”的因素在里面。在這種思想持續(xù)的影響下，人們把實體的合法與正義看的十分重要，程序則可有可無。當(dāng)下，依然有很多行政機關(guān)工作人員在工作、辦事中重實體、輕程序，只注重結(jié)果，而忽視過程，導(dǎo)致濫用行政裁量權(quán)，作出一些容易損害相對人合法權(quán)益、損害市場運行的行政行為。

（2）決策程序不透明導(dǎo)致嚴(yán)重后果。行政指導(dǎo)是一項擁有極大自由裁量權(quán)的行為。但我國行政機關(guān)作出行政指導(dǎo)這一行政行為的決策過程并不透明。在現(xiàn)實中，行政主體往往不會完全遵循行政指導(dǎo)的決策程序，不主動征詢專家意見或召開聽證會，不去聽取公眾意見和建議，不主動公布有關(guān)行政指導(dǎo)的信息，甚至出現(xiàn)暗箱操作。

（3）行政指導(dǎo)程序?qū)嵤┻^程中異化現(xiàn)象突出。行政指導(dǎo)在實踐中常常被異化成其他行政行為。比如，在某些地區(qū)，地方政府提倡一些農(nóng)作物的種植，這本來應(yīng)當(dāng)是行政指導(dǎo)行為。但在實施過程中，當(dāng)?shù)卣疀]有嚴(yán)格實施相關(guān)行政指導(dǎo)程序，而在實際上卻要求農(nóng)民必須接受這個所謂“指導(dǎo)”，甚至當(dāng)農(nóng)民不接受時采取強制措施，迫使農(nóng)民種植某種農(nóng)作物，這樣行政指導(dǎo)就被異化成了具有強制力的行政命令。

（4）難以通過合理程序追究責(zé)任。行政指導(dǎo)作為一種靈活性、多樣性的行政行為，在實際應(yīng)用當(dāng)中，很有可能存在運用不當(dāng)或者出現(xiàn)失誤的情況。當(dāng)這種情況發(fā)生時，由誰來為此承擔(dān)責(zé)任，是一個問題。雖然行政指導(dǎo)是一種自愿接受的行為，但在現(xiàn)實生活中，由于信息不對稱，在很多時候相對人接受行政指導(dǎo)往往并不是真心的出于自愿，如果行政指導(dǎo)行為所造成的嚴(yán)重后果全由行政相對人來承擔(dān)，而政府無須承擔(dān)任何責(zé)任，這有違信賴保護(hù)原則，且顯然是不公平的。

3 完善我國行政指導(dǎo)程序的建議

3.1 提高行政主體程序意識

當(dāng)前，我國部分行政機關(guān)及其工作人員程序意識薄弱，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。應(yīng)當(dāng)改變觀念，克服我國長期以來的“重實體、輕程序”的現(xiàn)象，使行政機關(guān)及其工作人員樹立實體與程序并重的思想。

3.2 確立行政指導(dǎo)程序的基本原則

行政指導(dǎo)程序的法律原則除了應(yīng)當(dāng)遵守合法行政原則等我國行政活動的基本原則外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國當(dāng)前行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀，確立以下幾個基本原則：

（1）自愿原則。行政指導(dǎo)的自愿原則，也是行政指導(dǎo)程序的原則。即當(dāng)行政機關(guān)做出行政指導(dǎo)行為，禁止采取任何強制或變相強制的方式，并且行政相對人對行政指導(dǎo)行為有自愿選擇權(quán)。

（2）公開原則。行政指導(dǎo)程序應(yīng)不違反公開原則，即在實施行政指導(dǎo)的過程中，應(yīng)當(dāng)公開行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、責(zé)任人等相關(guān)信息。除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的內(nèi)容不予公開外，其他信息必須做到一律公開，使行政指導(dǎo)的運作程序透明化。

（3）不越權(quán)原則。行政指導(dǎo)程序的不越權(quán)原則要求行政主體嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓笇?dǎo)。應(yīng)將行政指導(dǎo)限定在法定的權(quán)限和管轄范圍內(nèi)而不得逾越此范圍。

3.3 完善行政指導(dǎo)決策程序

（1）建立科學(xué)、合理的決策程序。在實踐中，有的行政機關(guān)作出的行政指導(dǎo)，會與原本的行政目的背道而馳，得到相反的效果。這是因為沒有經(jīng)過一個科學(xué)、合理的決策程序來作出行政指導(dǎo)。所以，建立一個科學(xué)的、合理的決策程序十分重要。可以考慮確立以下兩個制度：①事先調(diào)查制度。這一制度應(yīng)規(guī)定，當(dāng)行政機關(guān)開始準(zhǔn)備作出行政指導(dǎo)時，應(yīng)結(jié)合行政目的，全面細(xì)致地調(diào)查涉及的事項，同時，行政機關(guān)應(yīng)全方位收集各種信息和意見，為下一步?jīng)Q策提供充分的依據(jù)。②咨詢專家制度。如今，隨著社會的不斷發(fā)展，行政機關(guān)面對的事務(wù)也越來越專業(yè)和復(fù)雜，行政機關(guān)在作出行政指導(dǎo)的決策過程中，可以邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家參與論證，以此保證決策的合理性、科學(xué)性。

（2）建立公開、透明的決策程序。為了確保行政指導(dǎo)的合法性與民主性，避免出現(xiàn)暗箱操作、以權(quán)謀私的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)確立以下兩個制度確保公開、透明的決策程序：①信息公開制度。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開相關(guān)信息，包括其作出行政指導(dǎo)行為的目的、作出此決策的依據(jù)、此行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容和它的負(fù)責(zé)人等，并應(yīng)當(dāng)采取多種方式公開信息，不得隱瞞。②聽證制度。聽證制度是行政領(lǐng)域常見的一種制度，不再贅述。但值得注意的是，行政指導(dǎo)程序當(dāng)中的聽證制度，應(yīng)當(dāng)在涉及重大的行政指導(dǎo)事項時進(jìn)行，而不得濫用。

3.4 完善行政指導(dǎo)實施程序

我國行政指導(dǎo)的實施在很多時候都不規(guī)范。在實踐中，行政指導(dǎo)行為可能會被歪曲實施，在實施過程中出現(xiàn)異化現(xiàn)象。所以，建立和完善行政指導(dǎo)的實施程序勢在必行。首先，在實施方式上，行政指導(dǎo)的實施應(yīng)當(dāng)盡量以書面方式為主，除非因情況緊急才可以非書面形式實施。其次，還應(yīng)當(dāng)盡早建立公布制度，對行政指導(dǎo)的相關(guān)情況進(jìn)行公布，對行政指導(dǎo)的方式、內(nèi)容范圍、指導(dǎo)期限等作出明確具體的規(guī)定。最后，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定禁止行政機關(guān)以強制性的方式去實施行政指導(dǎo)。如果行政機關(guān)在實施行政指導(dǎo)時，采用或變相采用了強制的方式，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.5 完善行政指導(dǎo)的監(jiān)督、救濟(jì)程序

如果想要更好地實現(xiàn)行政指導(dǎo)，保證其效率與公平，就必須建立一種監(jiān)督、救濟(jì)機制。

（1）完善行政指導(dǎo)的監(jiān)督程序。首先，應(yīng)完善行政指導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督程序。一方面要加大上級機關(guān)審查監(jiān)督的力度，將審查監(jiān)督常態(tài)化。另一方面要建立行政指導(dǎo)備案制度，對行政指導(dǎo)的決策、實施過程進(jìn)行備案，定期審查。其次，應(yīng)當(dāng)完善行政指導(dǎo)的外部監(jiān)督程序?？梢韵朕k法制定相關(guān)程序規(guī)則，保證信息的透明公開。并且應(yīng)當(dāng)通過召開訪談會、設(shè)置群眾來訪信箱、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播交流等方式，認(rèn)真的聽取人民群眾的意見和建議。

（2）完善行政指導(dǎo)的救濟(jì)程序。想要真正保證因行政指導(dǎo)行為導(dǎo)致?lián)p害的相對人獲得救濟(jì)，就必須將行政指導(dǎo)行為納入行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍。然而，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，行政指導(dǎo)行為仍然被排除在受案范圍之外，由此看來，想要真正使因行政指導(dǎo)行為導(dǎo)致?lián)p害的相對人獲得救濟(jì)，還有很長的路要走。

當(dāng)今，市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，在追求公平正義的途中，尊重程序是無比重要的。與此同時，行政指導(dǎo)這一新興的、靈活的行政行為在實際運用中也越來越廣泛，行政指導(dǎo)程序的建設(shè)與完善勢在必行。行政指導(dǎo)程序的不斷改進(jìn)和完善，將會更好地規(guī)范政府干預(yù)市場行為，也會更好地推動我國市場走向繁榮，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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