黃河流域生態(tài)安全與政府治理

黃河是中華民族的母親河，黃河流域不僅孕育了絢麗多姿、光彩照人的華夏文明，還塑造了偉大厚重的中華民族精神。與此同時(shí)，黃河作為我國(guó)北方地區(qū)一道重要的生態(tài)屏障，不僅是連接西北地區(qū)與東部渤海的重要生態(tài)廊道，還貫穿了我國(guó)多個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)及能源基地，在保障國(guó)家、區(qū)域生態(tài)安全方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自古以來(lái)，各朝各代都將治理黃河視作“固國(guó)本、興盛世”的有力舉措，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黃河治理與保護(hù)取得了有目共睹的成績(jī)。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出，治理黃河，重在保護(hù)，要在治理，同時(shí)將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。為促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展收獲理想的成效，必須加強(qiáng)對(duì)黃河流域生態(tài)污染的有效治理?！饵S河流域生態(tài)環(huán)境十年變化評(píng)估》一書(shū)以黃河流域生態(tài)環(huán)境十年變化評(píng)估為核心，采用遙感與GIS、地面調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析等手段，以2010年為基準(zhǔn)年，系統(tǒng)評(píng)估近十年來(lái)黃河流域的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)變化。

《黃河流域生態(tài)環(huán)境十年變化評(píng)估》一書(shū)緊緊圍繞黃河流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)論述。全書(shū)共7章，第1章黃河流域概況，分別介紹了水資源概況、流域自然地理概況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等;第2章黃河流域生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、格局及變化，分別闡述了流域生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成及空間分布、流域生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型變化分析、流域生態(tài)系統(tǒng)景觀格局變化等;第3章黃河流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及變化，分別介紹了水源涵養(yǎng)功能、土壤保持功能、生物多樣性等;第4章黃河流域水資源、水環(huán)境、水災(zāi)害，分別論述了徑流與水資源量變化、水資源利用、泥沙與斷流等內(nèi)容;第5章黃河流域?qū)ｎ}問(wèn)題調(diào)查評(píng)估，分析了水電開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、黃河源區(qū)沼澤濕地退化問(wèn)題、中游水土流失問(wèn)題等;第6章黃河流域生態(tài)健康評(píng)估，分別梳理了基本框架與技術(shù)方法、評(píng)估結(jié)果與演變分析及黃河流域生態(tài)健康保護(hù)與恢復(fù)管理對(duì)策;第7章結(jié)論和對(duì)策，提出了水利工程建設(shè)及水生態(tài)保護(hù)的建議與對(duì)策、水環(huán)境保護(hù)與治理對(duì)策建議、森林及草地保護(hù)方面的建議及對(duì)策等。該書(shū)內(nèi)容極具針對(duì)性，在各章節(jié)論述過(guò)程中都將具體的黃河流域生態(tài)問(wèn)題融入其中，體現(xiàn)出較強(qiáng)的實(shí)用性。另外，作者在編寫(xiě)過(guò)程中邏輯明確，推進(jìn)了理論與實(shí)踐的有效結(jié)合，因此對(duì)相關(guān)人員的實(shí)踐應(yīng)用可提供有力指導(dǎo)。

黃河是中國(guó)第二大河，黃河流域的發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、水利等各個(gè)方面的發(fā)展都具有重要意義。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的提出，展現(xiàn)出十分重大的意義。首先，該項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略可推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。千百年來(lái)，中華民族一直在與黃河水旱災(zāi)害做著頑強(qiáng)的斗爭(zhēng)，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家也十分重視對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境的改善與治理，隨著三江源地區(qū)等重大生態(tài)保護(hù)及修復(fù)工程的展開(kāi)，黃河上游水源涵養(yǎng)能力得到顯著增強(qiáng)，中游黃土高原蓄水保土能力也得到一定程度的提高，收獲了“人進(jìn)沙退”的治沙成果，生物越來(lái)越趨于多樣性。然而，黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況仍舊不容樂(lè)觀，水資源保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，一方面下游“地上懸河”的威脅仍未排除，另一方面流域水質(zhì)還面臨著沿岸工農(nóng)業(yè)污染。因此，推進(jìn)黃河流域生態(tài)污染的政府治理尤為必要，實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，是新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的又一項(xiàng)重大舉措。其次，該項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略可促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。黃河流經(jīng)的地區(qū)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)尤為重要的地位，沿線有9個(gè)省區(qū)60多個(gè)大中城市，總?cè)丝?.2億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.3%;同時(shí)以僅占全國(guó)河川徑流量2%的水資源，灌溉了全國(guó)約13%的耕地，國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到23.9萬(wàn)億元，占全國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的26.5%。黃河流域擁有的豐富的水能資源、煤炭資源以及石油、天然氣資源在我國(guó)占據(jù)十分重要的地位，被稱作我國(guó)的“能源流域”。實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，一方面可促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，另一方面可在日趨復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)下培育我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新功能。最后，該項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略有利于完善新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黃河流域流經(jīng)的9個(gè)省區(qū)匯聚了我國(guó)大量的人口，特別是山東、河南、陜西等均屬于人口大省、農(nóng)業(yè)大省，上中游的甘肅、寧夏、青海等省區(qū)則屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存在貧困人口多、貧困覆蓋面廣等一系列問(wèn)題，是脫貧攻堅(jiān)的主要對(duì)象。同時(shí)，黃河上游地區(qū)聚集著大量的少數(shù)民族群眾，中下游地區(qū)也生活著一些少數(shù)民族群眾，實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，不僅可促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)，提高民族凝聚力，實(shí)現(xiàn)中華民族大家庭繁榮穩(wěn)定發(fā)展，還可促進(jìn)不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

《黃河流域生態(tài)環(huán)境十年變化評(píng)估》還對(duì)黃河流域的水資源特征進(jìn)行了概述，即水資源貧乏，徑流年內(nèi)、年際變化大，地區(qū)分布不均，水少沙多、水沙異源、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)等。雖然近年來(lái)黨和國(guó)家不斷提高對(duì)黃河流域保護(hù)與治理的重視度，并采取了諸多有力措施，然而因?yàn)辄S河需要以自身有限的水資源及脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，支撐全流域長(zhǎng)期以來(lái)的不斷發(fā)展，趨于復(fù)雜的水沙關(guān)系增加了生態(tài)治理的難度，加之還沒(méi)有建立起全面統(tǒng)一的共同保護(hù)與協(xié)同治理機(jī)制，受歷史原因影響，使得當(dāng)前黃河流域生態(tài)治理仍舊面臨諸多問(wèn)題。首先，黃河流域水資源貧乏，生態(tài)用水缺乏保障。黃河流域水資源嚴(yán)重匱乏，長(zhǎng)期以來(lái)，流域平均徑流量在全國(guó)總徑流量中占比較小，流域人均水資源量也遠(yuǎn)低于全國(guó)人均水資源量，并且水資源還呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。另外，水資源貧乏與流域內(nèi)生產(chǎn)生活用水需求攀升的矛盾日益突出。當(dāng)前所實(shí)行的分水方案缺乏對(duì)水資源年際變化、衰減情況等的有效評(píng)估，枯水年河道生態(tài)水量遭到嚴(yán)重?cái)D占，對(duì)全流域生態(tài)安全構(gòu)成極大威脅。近年來(lái)，我國(guó)政府不斷加大了對(duì)黃河流域水量調(diào)度及取用水的管控力度，一定程度防止了干流出現(xiàn)斷流的情況，然而一些支流依然存在斷流現(xiàn)象，生態(tài)用水難以得到有效保障。其次，生態(tài)空間遭受壓縮，生態(tài)系統(tǒng)功能?chē)?yán)重失衡?，F(xiàn)階段，黃河流域上游地區(qū)仍舊存在嚴(yán)重的天然草地生態(tài)功能退化問(wèn)題，例如甘南地區(qū)黃河水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)草地便出現(xiàn)了嚴(yán)重的退化、沙化等現(xiàn)象。中游地區(qū)則表現(xiàn)出嚴(yán)重的水土流失問(wèn)題，仍有較大部分水土流失面積有待治理，尤其是粗沙來(lái)源區(qū)治理，對(duì)河道可產(chǎn)生極大的影響。下游地區(qū)則存在大量歷史遺留問(wèn)題，諸如在下游河道淤積了大量泥沙，使得下游河道變寬、流速變緩，以此引發(fā)了一系列生態(tài)問(wèn)題。最后，存在極高的結(jié)構(gòu)性、布局性風(fēng)險(xiǎn)，局部污染嚴(yán)重。黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏于重工業(yè)，能源基地集中，聚集了大量高耗水、高污染的企業(yè)。流域生態(tài)環(huán)境面臨著極高的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)工廠普遍沿河分布，并且污染大多集中于支流。例如，汾渭平原大氣污染防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻，該地區(qū)匯集了電解鋁、焦炭等行業(yè)，能源結(jié)構(gòu)主要為煤炭，交通依賴公路，這使得汾河渭河中下游產(chǎn)生了一大批大氣污染超標(biāo)城市，諸如二氧化硫、顆粒物等含量均高于全國(guó)平均水平，經(jīng)常出現(xiàn)重污染天氣。

鑒于實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義及現(xiàn)階段黃河流域生態(tài)治理面臨的種種問(wèn)題，現(xiàn)結(jié)合《黃河流域生態(tài)環(huán)境十年變化評(píng)估》一書(shū)，對(duì)黃河流域生態(tài)安全與政府治理提出以下一些建議。第一，全面評(píng)估黃河流域關(guān)鍵問(wèn)題。如前文所述，黃河流域存在水資源貧乏、生態(tài)脆弱、災(zāi)害頻發(fā)等一系列問(wèn)題，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從不同角度、不同層面全面評(píng)估各項(xiàng)問(wèn)題，不僅要發(fā)揮功能與問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，還要考慮黃河生態(tài)治理中人工干預(yù)的兩面性。從黃河流域系統(tǒng)角度著手，建立起經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素與自然要素的協(xié)調(diào)關(guān)系，推進(jìn)人工水循環(huán)與自然水循環(huán)的有機(jī)融合，確保供水、生態(tài)、防洪等黃河流域保護(hù)與發(fā)展核心要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第二，創(chuàng)新政府對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理能力。黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉及多個(gè)方面，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮自身的核心主導(dǎo)作用，同時(shí)推進(jìn)對(duì)各方資源的優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)多元共治。第三，從流域角度出發(fā)，推進(jìn)流域地方政府的協(xié)同治理。黃河流域各地方政府應(yīng)當(dāng)將流域視作一個(gè)有機(jī)整體，提高流域凝聚力及競(jìng)爭(zhēng)力，提高綜合治理能力，將全流域、不同干支流的水系網(wǎng)絡(luò)視作各區(qū)域相互間資源、文化交互的橋梁。同時(shí)，發(fā)揮水資源的約束作用，以流域生態(tài)平衡為高質(zhì)量發(fā)展的前提，促進(jìn)流域內(nèi)不同區(qū)域形成相輔相成、相得益彰的關(guān)系，共同開(kāi)展好黃河流域生態(tài)治理工作，優(yōu)化黃河流域空間格局，實(shí)現(xiàn)黃河流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等的協(xié)同發(fā)展。第四，針對(duì)不同區(qū)域制定具有針對(duì)性的治理舉措。實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)秉承因地制宜的原則，全面考慮因流域水土分布差異所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然地理等區(qū)域差異。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，結(jié)合全流域不同功能定位、存在問(wèn)題、區(qū)域發(fā)展需求等實(shí)際情況，明確不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)、思路及措施，并通過(guò)構(gòu)建科學(xué)完善的市場(chǎng)化、多元化制度體系，給予有力的制度保障。第五，推進(jìn)落實(shí)水利相關(guān)的各項(xiàng)工作。有序推進(jìn)黃河流域有關(guān)水資源分配、水生態(tài)保護(hù)、防洪等相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略規(guī)劃，確立水利領(lǐng)域保護(hù)與發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域、發(fā)展方向。對(duì)于黃河水沙變化趨勢(shì)、西北氣候暖濕化等對(duì)黃河流域水資源所帶來(lái)影響的問(wèn)題，以及水資源分配、水沙調(diào)度等技術(shù)性問(wèn)題，推進(jìn)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)研究。另外，加大對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、水量分配方案、工程環(huán)評(píng)等的審查力度，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其他流域成功治理經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒，秉持健全流域治理體系及治理能力現(xiàn)代化的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域水資源管理、水生態(tài)管控等舉措，促進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作的順利開(kāi)展。

作者簡(jiǎn)介：陳楠（1986—），男，遼寧大連人，博士，鞍山師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員，研究方向?yàn)閲?guó)際政治、政府管理