基于治理視角的生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)戶生計(jì)困境

吳中全，王志章

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715)

一、研究背景及文獻(xiàn)述要

隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，資源約束的形勢日漸趨緊，環(huán)境問題突出，環(huán)保建設(shè)欠賬嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾亟待解決，生態(tài)文明建設(shè)日益成為關(guān)系民族發(fā)展未來和民生福祉的長遠(yuǎn)大計(jì)[1]。因此，如何在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減緩貧困的同時(shí)保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是政府和學(xué)界共同關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題[2]。于是，劃定生態(tài)保護(hù)紅線被及時(shí)提了出來，劃定生態(tài)保護(hù)紅線也成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的應(yīng)然之策。在實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，且必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是確保這些重要區(qū)域生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的重要制度安排[3]。

2014年，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，《指南》將生態(tài)紅線表述為：生態(tài)保護(hù)紅線是依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，是我國首個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件。2016年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書記在參加黑龍江代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，為可持續(xù)發(fā)展留足空間，為子孫后代留下天藍(lán)地綠水清的家園。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，明確了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的時(shí)空安排和總體要求，制定了關(guān)于各省市的明確的生態(tài)紅線劃定目標(biāo)，對(duì)于劃定生態(tài)紅線并嚴(yán)守生態(tài)紅線方面作出了相關(guān)政策規(guī)定，并對(duì)實(shí)踐中生態(tài)紅線劃定的工作重心做出了明確的安排。2019年12月十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過了新修訂的森林法，充分體現(xiàn)出“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”的原則，國家開始逐步建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

在學(xué)術(shù)界，因生態(tài)紅線是基于中國國情的政策用語，國外的研究相對(duì)較少[4]，而國內(nèi)研究主要集中于生態(tài)紅線的內(nèi)涵界定、特定類型生態(tài)系統(tǒng)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)和方法、生態(tài)系統(tǒng)紅線劃定實(shí)踐中存在的問題并提出對(duì)策，以及通過研究特定省市或特定區(qū)域來確定該區(qū)域的紅線劃定方案或紅線劃定方法等。從概念上說，陳先根把生態(tài)保護(hù)紅線總結(jié)為空間約束類、數(shù)量與雙重空間約束類兩大類型，一些學(xué)者分別就這兩類釋義進(jìn)行了研究[5-6]；也有學(xué)者從人文、法學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)角度對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的概念進(jìn)行探討，這些研究大都涵蓋了安全標(biāo)準(zhǔn)體系的相關(guān)內(nèi)容[7]。從實(shí)際劃定及應(yīng)用來說，尚文繡等通過對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)表象特征和水生態(tài)系統(tǒng)演化過程的關(guān)聯(lián)分析，提出了水生態(tài)保護(hù)的紅線框架體系：水量紅線、空間紅線和水質(zhì)紅線，闡釋了三條紅線間的相互關(guān)系及內(nèi)涵，提出三位一體水生態(tài)紅線框架體系和紅線劃定方法，并以淮河水系淮濱、王家壩和蚌埠斷面為例，進(jìn)行了水生態(tài)紅線劃定的示例應(yīng)用[8]；王雅竹和段學(xué)軍建立了長江岸線生態(tài)紅線指標(biāo)的計(jì)算模型，對(duì)長江岸線的生態(tài)敏感性、生態(tài)功能重要性、禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，從而對(duì)長江岸線的生態(tài)資源進(jìn)行了分區(qū)[9]；張雪飛探討了省級(jí)空間內(nèi)生態(tài)紅線的劃定方法，并采用改進(jìn)的生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間集成與落界方法，評(píng)價(jià)了福建省陸上全域生態(tài)保護(hù)等級(jí)和保護(hù)優(yōu)先順序[10]；趙連友等通過對(duì)正安縣的實(shí)證研究，針對(duì)喀斯特地區(qū)生態(tài)紅線的劃定，從石漠化敏感性評(píng)估、水土流失敏感性評(píng)估、水源涵養(yǎng)功能、土壤保持功能、生物多樣性保護(hù)功能和禁止開發(fā)區(qū)等方面進(jìn)行分析，劃定了七大類保護(hù)紅線，紅線區(qū)域面積1 380.88平方公里，約占正安縣總面積的53.54%[11]。此外，倪維秋認(rèn)為，目前土地生態(tài)紅線劃定存在相關(guān)法律法規(guī)缺失、部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、缺乏公眾參與機(jī)制等問題，并從健全體制機(jī)制、結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、鼓勵(lì)土地生態(tài)保護(hù)紅線劃定創(chuàng)新、做好相關(guān)政策宣傳幾個(gè)方面提出建議[12]；李曉翠和何建華運(yùn)用GIS與RS技術(shù)，創(chuàng)建了鄂州市網(wǎng)格空間屬性數(shù)據(jù)庫，采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用疊加分析、空間分析等技術(shù)方法最終完成生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)鄂州市的生態(tài)紅線劃定以及生態(tài)紅線劃定的技術(shù)方法進(jìn)行了研究[13]。與此同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線的管控及維持同樣是我國學(xué)者關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，研究者多從法律層面對(duì)生態(tài)紅線的保障進(jìn)行了探討。如：王燦發(fā)和江欽輝認(rèn)為，為了保證生態(tài)紅線的合理劃定、維護(hù)，則必須建立健全相關(guān)法律保障制度體系，構(gòu)建起生態(tài)紅線差異化管理制度、監(jiān)督與監(jiān)察制度、統(tǒng)一監(jiān)管制度、責(zé)任追究制度、公眾參與制度以及相關(guān)配套措施；張雪指出，因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線制度缺乏國家層面的專門立法，使得生態(tài)紅線的法律保障遭遇監(jiān)管主體缺位、監(jiān)測預(yù)警制度不完善、激勵(lì)措施單一、越線行為追責(zé)不明等法律困境，需要從國家層面專門立法，完善生態(tài)紅線保障主體，確立生態(tài)紅線保護(hù)的公眾參與制度，完善對(duì)生態(tài)紅線的管理，完善越線法律責(zé)任等[14]。此外，許正亮和韓鄲以貴州省為例從用途管制制度、森林采伐限額管理制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)資源監(jiān)管制度、目標(biāo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度幾個(gè)方面對(duì)林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)制度進(jìn)行了探討[15]；馬志偉就江蘇省雨花臺(tái)區(qū)生態(tài)紅線保護(hù)存在的區(qū)界劃線不精準(zhǔn)、責(zé)任主體不明確、經(jīng)費(fèi)保障不到位、保護(hù)能力不相配等一系列問題，提出建立生態(tài)紅線聯(lián)席會(huì)議和問責(zé)制度，建立生態(tài)準(zhǔn)入和補(bǔ)償制度等[16]。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的重要性毋庸置疑，但生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展難免出現(xiàn)矛盾，對(duì)于生態(tài)功能與貧困高度疊加的后發(fā)區(qū)域，這種矛盾和沖突尤為明顯[17-18]。于魯平認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)主要存在時(shí)空兩對(duì)矛盾：從時(shí)間角度來說主要是歷史問題與新要求之間存在矛盾，縱向的連貫性不足；從空間角度上來說主要是宏觀的紅線嚴(yán)格性與微觀的執(zhí)行精細(xì)化問題，既涉及國家生態(tài)安全，又涉及公民基本權(quán)利[19]。加之生態(tài)資源碎片化、技術(shù)手段不足、數(shù)據(jù)缺失、生態(tài)脆弱與貧困等高度耦合等原因，生態(tài)紅線也會(huì)面臨執(zhí)行目標(biāo)與結(jié)果偏差、執(zhí)行困難等一系列挑戰(zhàn)[20]。生態(tài)價(jià)值追求的是增加人民福祉，人與自然的和諧共生是人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇的最終落腳點(diǎn)[21]。在生態(tài)功能與居民生活空間高度重疊的區(qū)域，農(nóng)民對(duì)資源的依賴度高，生態(tài)紅線劃定后農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)受限甚至使用權(quán)完全喪失，若沒有技術(shù)和其他收入來源的保障，一旦脫離土地很難在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)新的生存方式，引致生態(tài)保護(hù)對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的“扭曲效應(yīng)”[22]。且生態(tài)產(chǎn)品具有公共屬性，若生態(tài)服務(wù)價(jià)值的提供者難以得到與其所提供的服務(wù)相匹配的收益時(shí)，或當(dāng)利益犧牲者難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值訴求時(shí)，其對(duì)生態(tài)服務(wù)的接納性和積極性會(huì)大打折扣，從而影響下一步的參與決策，反過來影響生態(tài)資源的有效管理和保護(hù)[23]。

在目前生態(tài)紅線劃定及落地過程中，從微觀參與主體的角度來說，究竟存在哪些問題？這些問題對(duì)農(nóng)戶的生計(jì)又有何影響？能否具有改進(jìn)可能，從而平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、人與自然之間的多重矛盾？針對(duì)這些問題，筆者以重慶市生態(tài)保護(hù)紅線管控面積最大的兩個(gè)區(qū)縣——城口縣和酉陽縣作為樣本，探索生態(tài)紅線劃定對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響，并論證生態(tài)補(bǔ)償對(duì)改善紅線區(qū)農(nóng)戶生計(jì)現(xiàn)狀的促進(jìn)作用，以期引發(fā)學(xué)界對(duì)于生態(tài)紅線框架下農(nóng)戶生計(jì)的思考，豐富生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)研究。

二、研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

(一)研究區(qū)域概況

重慶地處長江上游，生態(tài)資源豐富，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)與自然資源富集的西部地區(qū)的結(jié)合區(qū)域，特殊的生態(tài)區(qū)位對(duì)整個(gè)長江流域和我國生態(tài)安全具有重要作用。在生態(tài)紅線的劃定上，重慶市政府于2016年出臺(tái)了《重慶市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》，明確將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及未列入上述范圍的具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的其他區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，并規(guī)定了各區(qū)縣(自治縣)生態(tài)保護(hù)紅線管控面積和管控區(qū)域，指出要將生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，建立起財(cái)政資金補(bǔ)償和市場化補(bǔ)償相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償制度，引導(dǎo)社會(huì)力量參與生態(tài)修復(fù)工程[24]。根據(jù)《重慶市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》，劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積為20 445.42平方公里，占全市國土面積的24.82%，在38個(gè)區(qū)縣內(nèi)均有分布。紅線類型主要包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、水土流失、石漠化五大類型。按主導(dǎo)生態(tài)功能，分為渝東北低山丘陵水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線、大婁山生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、方斗山-七曜山生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線等12個(gè)片區(qū)。從空間分布來看，全市生態(tài)保護(hù)紅線主要分布在渝東南、渝東北以及主城“四山”地區(qū)，形成了“四屏三帶多點(diǎn)”的生態(tài)保護(hù)紅線管控空間格局。為了確保本文研究樣本的代表性，在考慮區(qū)域分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的情況下，本研究在重慶市生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋的39個(gè)區(qū)縣中選取了生態(tài)保護(hù)紅線管控面積較大的兩個(gè)區(qū)縣，即城口縣和酉陽縣作為樣本(如讀者對(duì)兩縣生態(tài)功能分區(qū)的具體情況有興趣，可與筆者交流，此處不贅述)，其中，城口縣生態(tài)保護(hù)紅線管控面積為1 785.31平方公里，占區(qū)域總面積的54.27%；酉陽縣生態(tài)保護(hù)紅線管控面積為1 613.91平方公里，占區(qū)域總面積的31.22%。兩縣的紅線類型主要屬于生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、水土流失生態(tài)保護(hù)紅線和石漠化生態(tài)保護(hù)紅線三類。具體來說，主要從涵蓋生態(tài)保護(hù)紅線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中分別隨機(jī)抽取了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了農(nóng)戶問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)式訪談，調(diào)研樣本區(qū)域分布可參見表1。

(二)數(shù)據(jù)來源

表1 調(diào)研樣本區(qū)域分布

為更深層次地剖析生態(tài)保護(hù)紅線劃定對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響、影響程度以及生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)改善農(nóng)戶生計(jì)的促進(jìn)作用，本研究采取了結(jié)構(gòu)式訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，調(diào)查主要分成了三個(gè)方面：(1)在政府層面，與那些涉及制定、執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償政策的政府部門相關(guān)人員進(jìn)行座談，調(diào)研團(tuán)隊(duì)先后開展了重慶市級(jí)政府部門和相關(guān)科研單位座談2次，縣級(jí)政府部門相關(guān)座談2次，從政府層面較為深入和細(xì)致地探討分析重慶市開展生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)情況，以及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、農(nóng)民生活狀況以及農(nóng)村的基本狀況。(2)與每個(gè)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)和具體調(diào)研村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村一級(jí)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，了解該鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落生態(tài)保護(hù)紅線劃定和生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕厩闆r。(3)在農(nóng)戶層面，主要開展入戶調(diào)查，通過課題組專業(yè)調(diào)研人員與農(nóng)戶的一對(duì)一或者一對(duì)多訪談、座談，采取發(fā)放農(nóng)戶問卷形式，以此獲取生態(tài)補(bǔ)償前后農(nóng)戶生計(jì)狀況的詳細(xì)數(shù)據(jù)，并選擇一些農(nóng)戶(例如，村干部、合作社負(fù)責(zé)人、種植大戶、養(yǎng)殖大戶、普通村民等)作為典型代表進(jìn)行深度訪談[25]，獲取他們對(duì)現(xiàn)行生態(tài)紅線政策的最直觀感受，以及訴求和建議等。合計(jì)收集350戶地處生態(tài)紅線新區(qū)內(nèi)外的農(nóng)戶資料，剔除存在異常數(shù)據(jù)的農(nóng)戶后實(shí)際有效樣本339戶，問卷有效率為96.86%。

本研究除問卷調(diào)查外，還通過面對(duì)面深度訪談的形式，深入訪談了酉陽、城口兩縣共35個(gè)對(duì)象，樣本包括生態(tài)部門工作人員、村干部、種養(yǎng)大戶和普通村民等，普通村民采用隨機(jī)訪談的形式。從訪談的效果看，這些群體較有代表性，對(duì)整個(gè)村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償政策、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)熟悉度較高。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，6～10個(gè)案例即具有代表性，部分案例需逐項(xiàng)復(fù)制，而另一部分則需差別復(fù)制，且分屬于不同的模式[26]。本文訪談對(duì)象兼具異質(zhì)性和同質(zhì)性，訪談問題精準(zhǔn)深入，訪談沒有經(jīng)過任何人為干預(yù)，內(nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確，符合案例研究的準(zhǔn)則，因而可將其視為生態(tài)紅線下生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)農(nóng)戶生計(jì)影響的縮影，從而為政府治理提供最真實(shí)的決策依據(jù)。需要說明的是，本研究根據(jù)訪談對(duì)象的要求隱去了主要身份信息，具體用編碼代替。

三、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)政策對(duì)農(nóng)戶生計(jì)影響的現(xiàn)狀刻畫

(一)現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)紅線劃定喜中有憂，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在沖突

紅線劃定的目的是在不過度削弱環(huán)境保護(hù)者的收益的前提下，保護(hù)公眾的生態(tài)權(quán)益，這表明科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、推動(dòng)紅線區(qū)內(nèi)人與自然和諧共生應(yīng)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，需要有“緊”有“松”，分層次推進(jìn)，切忌“一刀切”。囿于首次生態(tài)保護(hù)紅線勘定不精準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域交叉重疊、歷史遺留及相關(guān)長效管理等問題的存在，目前的生態(tài)保護(hù)紅線政策在落地中遇到了一些顯見的問題。且紅線區(qū)域大多數(shù)是生態(tài)問題和貧困相互交織的區(qū)域，發(fā)展與保護(hù)的沖突本身就十分突出，對(duì)資源的依賴比較明顯，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)面臨著生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多矛盾[27]，造成多方面的“扭曲效應(yīng)”，影響紅線落地的效果，也影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

城口縣與酉陽縣均為重慶市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的后發(fā)區(qū)域，都屬于2020年前尚未脫貧的國家級(jí)貧困縣，資源稟賦、自然條件、歷史等多方面因素導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，除外出務(wù)工外，居民的收入來源渠道較單一，屬于生態(tài)資源豐富和貧困高度交互的典型區(qū)域。生態(tài)環(huán)境好，但百姓“守著青山過窮日子”是這種“富饒的貧困”的直接表現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)也難以走出“在落后中發(fā)展，在發(fā)展中落后”的怪圈，實(shí)際上兩地的情況也是多數(shù)西部山區(qū)面臨的普遍性困惑。因城口縣與酉陽縣兩地森林資源豐富，部分區(qū)域之前已被納入國家級(jí)或者市級(jí)自然保護(hù)區(qū)，此次劃進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的面積較大。根據(jù)重慶市生態(tài)紅線劃定方案，城口縣生態(tài)保護(hù)紅線管控面積占區(qū)域總面積的54.27%，酉陽縣也達(dá)到了31.22%，雖然后續(xù)在具體的劃定過程中有一部分調(diào)整，但結(jié)合紅線區(qū)面積及調(diào)研的實(shí)際情況來看，現(xiàn)行的紅線框架下難免沒有生態(tài)空間與生活空間重疊的現(xiàn)象。從農(nóng)戶的角度而言，生態(tài)保護(hù)確實(shí)優(yōu)化了地方生態(tài)環(huán)境，但在推進(jìn)過程中尚缺乏精細(xì)化和持續(xù)性的考慮，對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)生活造成了直接影響。因紅線區(qū)不能發(fā)展產(chǎn)業(yè)，加之屬于山區(qū)，可用耕地資源較少，在前一階段的生態(tài)保護(hù)過程中，可耕土地大部分已退耕還林，耕地區(qū)域不斷縮小。出于對(duì)紅線區(qū)生態(tài)環(huán)境的考慮，紅線區(qū)不允許大規(guī)模發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，部分區(qū)域被劃入了禁養(yǎng)區(qū)，農(nóng)民吃的糧食基本上從外面買進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉步維艱。兩地部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)接近有70%的人口仍然居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，農(nóng)民大多數(shù)是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，在未來收入不確定的情況下難以接受生態(tài)搬遷，所以外出打工成為唯一的收入來源。如果農(nóng)戶家庭中沒有能夠出去打工的勞動(dòng)力，就只能完全依靠退耕還林補(bǔ)貼、生態(tài)效益林11.75元/畝的補(bǔ)償和貧困政策兜底，生活的確比較困難。

關(guān)于生態(tài)紅線與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能存在一定沖突的情況，一位鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示，“劃定生態(tài)紅線保護(hù)自然環(huán)境是好事，我們表示大力支持，這幾年的生態(tài)保護(hù)取得了明顯的效果。天也藍(lán)了，山也綠了，水也清了，連空氣都清新了很多。但是生態(tài)紅線劃定后很多實(shí)業(yè)項(xiàng)目不能開發(fā)，也不能發(fā)展旅游業(yè)，連農(nóng)產(chǎn)品的初加工用房都不能建設(shè)，地方發(fā)展嚴(yán)重受限，老百姓對(duì)此有一些意見。應(yīng)該給地方政府一定自主權(quán)，面上保護(hù)，點(diǎn)上開發(fā)”。他還反映，“前幾年村集體經(jīng)濟(jì)組織以私人入股的形式打造了旅游產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施已完善，觀光車已購買，客棧都已建好。2018年環(huán)保督查突然叫停，現(xiàn)在只能拆除。保護(hù)環(huán)境我們非常贊同，但也希望政府給我們一個(gè)好的出路，解決生活難題”。

(二)紅線區(qū)內(nèi)外生態(tài)政策存在顯性差異，居民生存發(fā)展獲得感失衡

生態(tài)保護(hù)紅線政策的劃定和落地必須出于可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的頂層來考慮，也必須考慮到微觀區(qū)域內(nèi)個(gè)體間的相同點(diǎn)和差異性，提高政策設(shè)計(jì)的靈活性和動(dòng)態(tài)性，減少矛盾。實(shí)際上，一旦個(gè)體將自己的處境與群體中其他個(gè)體或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比并發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢時(shí)，或者期望擁有其他個(gè)體擁有的資源時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生一種相對(duì)剝奪感，這種剝奪感會(huì)引申出不滿、怨恨和憤怒等消極情緒，甚至引致暴力行為[28-30]。即使個(gè)體的環(huán)境得到一定程度上的改善，但與其他個(gè)體和標(biāo)準(zhǔn)相比仍處于劣勢，也會(huì)產(chǎn)生剝奪感。在生態(tài)保護(hù)紅線政策實(shí)踐中，當(dāng)農(nóng)戶為了保護(hù)紅線內(nèi)生態(tài)環(huán)境所損失的收益長期積累無法得到彌補(bǔ)時(shí)，或者是與他人的支付與收益對(duì)比越明顯，農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)“剝奪感”和“不公平感”就會(huì)產(chǎn)生，這是生態(tài)政策推進(jìn)過程中不可忽視的隱性問題，很容易演化為矛盾和沖突，甚至產(chǎn)生一些極端行為，影響生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從調(diào)研地區(qū)的情況看，沒有劃進(jìn)紅線核心區(qū)的區(qū)域能夠從事最基本的生產(chǎn)活動(dòng)，能夠修建旅游的基礎(chǔ)設(shè)施，可以靠鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紅線區(qū)內(nèi)則禁止了這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至紅線核心區(qū)與緩沖區(qū)僅一“墻”之隔，出現(xiàn)明顯的政策差異。這種巨大的差異激發(fā)了農(nóng)戶心中的剝奪感，使他們逐漸形成了一種“發(fā)展權(quán)”的缺失，處于一種“被不公平對(duì)待”的心理狀態(tài)，長此以往，便可能演變?yōu)椴涣嫉那榫w，甚至演化為矛盾和沖突行為。

正如調(diào)研中一位退休的老村長所感慨的那樣，“隔壁的X村和我們隔河相望，2015年調(diào)整規(guī)劃的時(shí)候，X村整體調(diào)整出生態(tài)保護(hù)區(qū)。X村現(xiàn)在發(fā)展就不受生態(tài)保護(hù)紅線的影響，支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以搞建設(shè)，可以修基礎(chǔ)設(shè)施。想到這里村民們心里都非常不平衡，我們只相隔幾公里，而且我們的自然環(huán)境比他們那邊還好一點(diǎn)，但是我們不能開發(fā)。X村沒有出去打工的，每年每戶森林收入基本上都是10萬元以上，我們村一大半人外出打工，收入很少。我們的產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游根本做不起來，農(nóng)民生活也自然比X村差太多了?！?/p>

(三)紅線區(qū)內(nèi)農(nóng)戶生存與發(fā)展受阻，生態(tài)政策何以能剛?cè)岵?jì)

生態(tài)權(quán)益是農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。根據(jù)理性行為理論，當(dāng)外界的因素進(jìn)一步發(fā)生變化時(shí)，農(nóng)戶認(rèn)知、態(tài)度和行為意向就會(huì)產(chǎn)生變化。因受資源稟賦、交通、環(huán)境等因素的限制，農(nóng)戶已經(jīng)形成了“靠山吃山、靠水吃水”的發(fā)展意識(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難度大，收入渠道較少[31]。當(dāng)以政府為主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)政策缺乏對(duì)農(nóng)民主體意識(shí)的尊重和對(duì)農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)益的考量時(shí)，或者是剛性生態(tài)政策未考慮到農(nóng)戶生存問題時(shí)，紅線的劃定使農(nóng)戶的生存空間受到擠壓，通過土地獲取生存權(quán)益的途徑因生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓嫘允芟?，?dāng)短期內(nèi)的務(wù)工收入無法彌補(bǔ)農(nóng)民家庭生存發(fā)展所需時(shí)，或當(dāng)農(nóng)戶提供了相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)服務(wù)而未受到相應(yīng)的激勵(lì)時(shí)，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)政策的認(rèn)可度和感知度就會(huì)下降，收入和土地顯現(xiàn)扭曲效應(yīng)就會(huì)激發(fā)強(qiáng)烈的不滿情緒，雖然農(nóng)戶已經(jīng)形成了對(duì)生態(tài)保護(hù)政策的初步認(rèn)知，但對(duì)生存和發(fā)展的強(qiáng)烈訴求使其對(duì)政策的不滿加劇，甚至可能引發(fā)一些極端行為[32]。雖然目前兩地的生態(tài)紅線劃定暫未激發(fā)暴力反抗行為，但大部分村民反應(yīng)“農(nóng)業(yè)收入非常少”，“搬出去的話，不知道去哪里，出去打工又沒技術(shù)，那樣不知道怎么生存下去”，“生態(tài)是保護(hù)了，但我們還得過日子”，此類意見仍大量存在，這從總體上表現(xiàn)出了村民滿意度較低的客觀狀況，影響了政策執(zhí)行效果。

四、生態(tài)補(bǔ)償：生態(tài)保護(hù)紅線下生態(tài)保護(hù)與發(fā)展矛盾的治理之路

根據(jù)上文分析，以城口、酉陽兩縣為代表的生態(tài)保護(hù)紅線政策在落地過程中尚存在一定的問題和偏差，對(duì)農(nóng)戶的生計(jì)產(chǎn)生了諸多不利影響，那么如何做到既保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，又能在不破壞紅線的前提下反哺地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢？目前多數(shù)研究表明，市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠有效地化解地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，兼顧環(huán)境保護(hù)服務(wù)者和受益者的利益，提高生態(tài)文明建設(shè)效率[33]。為此，筆者將通過對(duì)比生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施成效，即重慶市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施前后(2年窗口期)生計(jì)狀況差異，來驗(yàn)證生態(tài)補(bǔ)償對(duì)紅線區(qū)農(nóng)戶生計(jì)狀況的改善作用。參考可持續(xù)生計(jì)分析框架(DFID)以及前人相關(guān)研究[34-36]，本研究確定農(nóng)戶生計(jì)狀況的相關(guān)指標(biāo)，分為收入狀況、生產(chǎn)狀況、生活狀況三大類(表2)。由于此次問卷調(diào)查了當(dāng)期以及2年前農(nóng)戶收入的變化，因此以2018年重慶市人均GDP為基準(zhǔn)，對(duì)2年前的收入情況進(jìn)行了轉(zhuǎn)換。此外，問卷調(diào)查還收集了受訪農(nóng)戶性別、年齡、教育程度等人口統(tǒng)計(jì)特征以及家庭基本特征等情況。

表2 生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)農(nóng)戶生計(jì)狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)及賦值

(一)農(nóng)戶生計(jì)狀況指標(biāo)構(gòu)建

具體指標(biāo)及量化說明如表2所示。其中，收入狀況是指在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定前和劃定后的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶家庭收入的影響，是反應(yīng)農(nóng)民生計(jì)變化的核心變量，通過測算農(nóng)民在生態(tài)補(bǔ)償前各項(xiàng)收入的變化以及補(bǔ)償后各項(xiàng)收入的變化，可以更加直觀、貼切地反映出生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響。主要包括了人均總收入、人均種植收入、人均養(yǎng)殖收入、人均非農(nóng)收入、人均轉(zhuǎn)移性收入以及生態(tài)補(bǔ)貼收入6個(gè)具體指標(biāo)。生產(chǎn)狀況是指農(nóng)戶在生產(chǎn)資料使用、新的生產(chǎn)方式變動(dòng)以及生產(chǎn)技能革新方面的變化，此維度是保證農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)的重要變量，通過調(diào)查農(nóng)民在生態(tài)紅線新區(qū)劃定生態(tài)補(bǔ)償前家庭基本生產(chǎn)資料的變化以及新的生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技能的革新，可以較為準(zhǔn)確地反應(yīng)農(nóng)戶生產(chǎn)狀況的改變。主要包括了人均耕地面積、人均林地面積、家庭務(wù)工人員比例以及技能培訓(xùn)情況。生活狀況是指農(nóng)戶在生態(tài)紅線新區(qū)劃定生態(tài)補(bǔ)償前后家庭住房狀況、社會(huì)交往、生活滿意度等方面的變化。此維度通過刻畫和衡量農(nóng)民具體的生活變更，以此反應(yīng)農(nóng)戶生活狀況的改變。主要包括了家庭住房情況、村干部的幫扶狀況(社會(huì)交往)、感知到的生活壓力。

(二)農(nóng)戶生計(jì)狀況的賦權(quán)與測度

首先，對(duì)于農(nóng)戶生計(jì)狀況指標(biāo)體系的構(gòu)建是在對(duì)農(nóng)戶各項(xiàng)生計(jì)狀況進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定及賦值的基礎(chǔ)上，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)農(nóng)戶各項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行無綱量化處理，具體計(jì)算方法如下：

其中：Zab表示第a個(gè)農(nóng)戶第b項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的值，Xab表示第a個(gè)農(nóng)戶第b項(xiàng)指標(biāo)實(shí)際的變量值，Xbmax表示第b項(xiàng)指標(biāo)中的最大值，Xbmin表示第b項(xiàng)指標(biāo)中的最小值。在構(gòu)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系以后，本文采用熵值法確定各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重值，熵值法是一種客觀賦權(quán)法，可以有效避免人為評(píng)價(jià)帶來的主觀影響。通過熵值法得出的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重值見表3。

表3 生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償影響農(nóng)戶生計(jì)狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

第1步，計(jì)算第a個(gè)農(nóng)戶第b項(xiàng)指標(biāo)的比重。

其中：Yab表示第a個(gè)農(nóng)戶第b項(xiàng)指標(biāo)值的比重，m表示樣本數(shù)量。

第2步，計(jì)算信息熵值與信息效用值。

Db=1-Eb

其中：Eb表示第b項(xiàng)指標(biāo)的信息熵值，k為常數(shù)，k=1/lnm，Db為第b項(xiàng)指標(biāo)的信息效用值。

第3步，計(jì)算指標(biāo)權(quán)重。

其中：Wb即表示第b項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

最后，計(jì)算單項(xiàng)生計(jì)資本水平。

其中：Y表示樣本農(nóng)戶的單項(xiàng)生計(jì)資本水平。

(三)結(jié)果指向及分析

1.紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生計(jì)狀況的整體影響

因雙總體t檢驗(yàn)具有檢驗(yàn)兩個(gè)樣本平均數(shù)與其各自所代表的總體的差異是否顯著的特點(diǎn)，根據(jù)構(gòu)建的重慶市生態(tài)紅線新區(qū)農(nóng)戶生計(jì)狀況指標(biāo)框架和測算標(biāo)準(zhǔn)，本文在滿足每組樣本服從正態(tài)分布或大樣本量且方差齊性的情況下，選取雙總t檢驗(yàn)，即獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估，得到調(diào)研樣本中生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)農(nóng)戶在補(bǔ)償前和補(bǔ)償后的家庭生計(jì)狀況的測度結(jié)果，表4為重慶市生態(tài)紅線新區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償前后農(nóng)戶生計(jì)狀況的比較情況。

表4 農(nóng)戶生計(jì)狀況補(bǔ)償前后比較

從樣本總體看，通過補(bǔ)償前和補(bǔ)償后農(nóng)戶生計(jì)狀況的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，紅線區(qū)居民獲得生態(tài)補(bǔ)償之后比獲得生態(tài)補(bǔ)償之前的生計(jì)狀況整體要好(配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=1.885，p<0.1)，農(nóng)戶生計(jì)狀況指數(shù)由補(bǔ)償前的0.263上升到了補(bǔ)償后的0.273。具體分析，其中獲得生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的收入狀況整體變化不大，獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)都沒有通過，這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)方面收入減少，而非農(nóng)業(yè)收入增加，但是整體變化不大。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的生產(chǎn)狀況優(yōu)于生態(tài)補(bǔ)償之前(配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=2.490，p<0.05)，表明劃定生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)農(nóng)戶的生產(chǎn)方式產(chǎn)生了較大影響，但多樣化的生態(tài)補(bǔ)償使農(nóng)戶放棄原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)后，能夠通過相應(yīng)的非農(nóng)技術(shù)培訓(xùn)，提高人力資本水平。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的生活狀況明顯優(yōu)于生態(tài)補(bǔ)償之前，獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)均得到驗(yàn)證，這說明生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定后，生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)戶的生活水平產(chǎn)生了明顯的積極效應(yīng)。

2.生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶收入的影響分析

通過對(duì)重慶市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償前后農(nóng)戶收入狀況的對(duì)比發(fā)現(xiàn)(表5)：生態(tài)補(bǔ)償之后比生態(tài)補(bǔ)償之前農(nóng)戶的收入狀況整體變化不大，收入指數(shù)從補(bǔ)償前的0.127上升到補(bǔ)償后的0.138，但沒能通過t檢驗(yàn)。

具體來看，人均總收入變化不大，獲得生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的人均總收入從0.193下降到了0.183，獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)都沒有通過，這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定后，農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)土地和務(wù)農(nóng)收入大幅減少，同時(shí)在非農(nóng)收入和政策轉(zhuǎn)移收入以及生態(tài)補(bǔ)貼的作用下，農(nóng)戶的總體收入變化不大。此外，人均養(yǎng)殖收入變化也不大，雖然從生態(tài)補(bǔ)償前的0.063變化到生態(tài)補(bǔ)償后的0.048，略有下降，說明生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)殖收入影響不大。人均種植收入大幅下降，生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的人均種植收入與生態(tài)補(bǔ)償之前相比大幅下降，從0.158下降到了0.105(獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)， t=-1.935，p<0.1；配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=-2.538，p<0.05)，表明在生態(tài)保護(hù)紅線劃定之后，由于嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控，農(nóng)民農(nóng)地減少，種植收入出現(xiàn)大幅下降。

表5 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶收入狀況的具體影響

人均非農(nóng)收入、轉(zhuǎn)移性收入和生態(tài)補(bǔ)貼有了一定提升，農(nóng)戶的人均非農(nóng)收入從補(bǔ)償前的0.154上升到補(bǔ)償后的0.255，人均轉(zhuǎn)移性收入從補(bǔ)償前的0.031上升到轉(zhuǎn)移后的0.057，人均生態(tài)補(bǔ)貼從補(bǔ)償前的0.048上升到0.082，且人均非農(nóng)收入、人均轉(zhuǎn)移性收入和人均生態(tài)補(bǔ)貼都通過了獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)。這說明生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定后，由于政府的生態(tài)補(bǔ)償、其他轉(zhuǎn)移性保障支出以及培訓(xùn)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)技能，使得農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)收入等多方面收入增長顯著，因此，生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入產(chǎn)生了明顯的積極效應(yīng)。

3.紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)的影響分析

通過補(bǔ)償前和補(bǔ)償后農(nóng)戶生產(chǎn)狀況的對(duì)比發(fā)現(xiàn)(表6)：農(nóng)戶獲得生態(tài)補(bǔ)償之后比生態(tài)補(bǔ)償之前的生產(chǎn)狀況整體顯著優(yōu)化，生產(chǎn)指數(shù)從補(bǔ)償前的0.190上升到補(bǔ)償后的0.217，且通過了配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，即t值為2.490，在5%的顯著性水平下顯著。

具體來看，人均耕地面積下降較大，獲得生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的人均耕地面積從0.204下降到了0.122，通過了獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，即獨(dú)立樣本t值為-3.511，在1%的顯著性水平顯著；配對(duì)樣本t值為-4.276，同樣在1%的顯著性水平顯著，主要因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定后，退耕還林、嚴(yán)格管控農(nóng)地生產(chǎn)等政策的實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)戶的耕地面積大幅減少，說明生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定對(duì)農(nóng)民的耕地和耕作產(chǎn)生了較大影響。人均林地面積變化不大，獲得生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的人均林地面積從0.155下降到了0.143，獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)都沒有通過，可能是由于生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定后，退耕戶還林政策的實(shí)施，使得部分農(nóng)戶將耕地改為了林地，這說明生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定對(duì)農(nóng)民林地面積的影響不大。

此外，家庭務(wù)工人數(shù)和技能培訓(xùn)人數(shù)大幅上升，生態(tài)補(bǔ)償后家庭務(wù)工人數(shù)與生態(tài)補(bǔ)償之前相比大幅提升，從0.218上漲到了0330(獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)，t=3.801，p<0.01；配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=5.448，p<0.01)，表明在生態(tài)保護(hù)紅線劃定之后，由于嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控，農(nóng)民的農(nóng)地減少，對(duì)務(wù)農(nóng)人口的需求減少，導(dǎo)致之前許多的務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到務(wù)工方面。此外，技能培訓(xùn)人數(shù)大幅提升，從0.168上漲到了0.283(獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)，t=2.079，p<0.01；配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=2.670，p<0.01)，表明在生態(tài)保護(hù)紅線劃定之后，農(nóng)業(yè)人口對(duì)非農(nóng)業(yè)方面的轉(zhuǎn)移成為必然趨勢，對(duì)非農(nóng)業(yè)技能的需求顯著提升，此外，也說明政府和管理部門已認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移的趨勢，正積極開展相應(yīng)的技能培訓(xùn)，幫助生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口更好的就業(yè)和拓寬收入來源。

表6 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)狀況的具體影響

4.生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生活的影響分析

通過補(bǔ)償前和補(bǔ)償后農(nóng)戶生活狀況的對(duì)比發(fā)現(xiàn)(表7)：農(nóng)戶獲得生態(tài)補(bǔ)償之后比未獲得生態(tài)補(bǔ)償時(shí)的生活狀況整體要更好，生活指數(shù)從補(bǔ)償前的0.497上升到補(bǔ)償后的0.530，通過了獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，即獨(dú)立樣本t值為1.749，在10%的顯著性水平下顯著；配對(duì)樣本t值為2.847，載1%的顯著性水平顯著。

表7 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生活狀況的具體影響

具體來看，獲得生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的住房情況有所變化，住房指數(shù)從0.317上升到0.373，且通過了獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)(獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)，t=1.882，p<0.1；配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，t=4.554，p<0.01)。說明生態(tài)補(bǔ)償政策使得農(nóng)民的住房條件有所改善。村干部幫扶力度進(jìn)一步加強(qiáng)，村干部的幫扶指數(shù)從補(bǔ)償實(shí)施前的0.575提升到補(bǔ)償實(shí)施后的0.619，且通過了配對(duì)樣本t檢驗(yàn)，即配對(duì)樣本t值為4.026，同樣在1%的顯著性水平下顯著。說明生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，使得農(nóng)民與村干部之間的往來和關(guān)系更加密切。最后，生態(tài)補(bǔ)償后農(nóng)戶的生活壓力變化不大，壓力指數(shù)從補(bǔ)償前的0.595下降到補(bǔ)償后的0.562，但獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)和配對(duì)樣本t檢驗(yàn)均沒有得到驗(yàn)證，但從定性分析的結(jié)果來看，也不意味著農(nóng)戶沒有生計(jì)壓力。

五、研究結(jié)論與政府治理建議

(一)主要結(jié)論

本文研究了重慶市城口、酉陽兩縣現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)紅線下生態(tài)政策對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響，以及紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的改善和促進(jìn)情況。研究結(jié)論有四：(1)在紅線區(qū)現(xiàn)行的生態(tài)政策下，地方生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期矛盾仍然比較突出，紅線區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，尚未尋找到破解之道；(2)剛性的生態(tài)政策約束尚缺乏對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的精細(xì)化考慮，保護(hù)區(qū)域與農(nóng)民的生產(chǎn)生活區(qū)域有重疊，農(nóng)民生產(chǎn)、生活受影響較大，生計(jì)難以維持；(3)同一區(qū)域內(nèi)實(shí)施差異明顯的生態(tài)政策導(dǎo)致部分農(nóng)戶為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)未能得到相匹配的收益，發(fā)展的剝奪感和不公平感強(qiáng)烈，這種剝奪感和不公平感影響了生態(tài)政策的執(zhí)行成效，降低了農(nóng)戶的生態(tài)權(quán)益獲得感；(4)多元化的生態(tài)補(bǔ)償政策可有效改善農(nóng)戶生計(jì)狀況，提高農(nóng)戶生計(jì)持續(xù)的可能性，降低政策目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果發(fā)生偏離而可能引致的矛盾。

(二)治理建議

基于以上研究結(jié)論，提出以下政府治理建議。

第一，必須嚴(yán)格堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)持紅線核心區(qū)內(nèi)環(huán)保屬性優(yōu)先的原則。在即將開展的生態(tài)紅線勘界定標(biāo)工作中，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場勘查、測繪和調(diào)查了解，明確紅線區(qū)的具體面積、功能、人員活動(dòng)情況等，精準(zhǔn)、清晰地確定邊界，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適時(shí)調(diào)整，若有大的居住區(qū)域，應(yīng)減少與農(nóng)戶生活空間的重疊，并預(yù)留一定發(fā)展空間。同時(shí)，應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、手機(jī)、科技下鄉(xiāng)等手段，加大生態(tài)保護(hù)與生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)知識(shí)的宣傳教育，提升農(nóng)戶對(duì)生態(tài)文明建設(shè)工作的理解支持，把生態(tài)保護(hù)紅線“劃到每一個(gè)公民的心里”，形成廣泛接受、共同參與、共同建設(shè)、共享成果的良好局面。

第二，發(fā)展與保護(hù)從根本上并不沖突，應(yīng)完善配套政策體系建設(shè)，在生態(tài)服務(wù)功能不降低的情況提升農(nóng)戶福祉。轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)區(qū)域的發(fā)展方式，對(duì)仍居住在生態(tài)保護(hù)紅線核心區(qū)的農(nóng)戶，可采取生態(tài)移民、易地扶貧搬遷等方式將其搬出，并通過勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)、定向招聘、勞務(wù)輸出、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、整合資源、加大產(chǎn)業(yè)扶持力度、在緩沖區(qū)發(fā)展兼具生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)等方式解決后續(xù)的發(fā)展問題，一方面可以提高就業(yè)和收入，改善其生計(jì)現(xiàn)狀，減少因未來生活不確定的不安全感，另一方面有利于推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的沖突，提高政策執(zhí)行效率。

第三，要打好生態(tài)補(bǔ)償綜合牌，完善和探索紅線區(qū)市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先要提高補(bǔ)償?shù)撵`活性、針對(duì)性和動(dòng)態(tài)性，根據(jù)紅線區(qū)的不同生態(tài)價(jià)值確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償權(quán)重，提升農(nóng)戶的獲得感和社會(huì)公眾的參與熱情。其次要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金來源渠道，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的交流互動(dòng)，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)增強(qiáng)發(fā)展能力。最后，要進(jìn)一步完善各類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的管護(hù)崗位設(shè)置，拓展崗位補(bǔ)償類型，充分發(fā)揮崗位補(bǔ)償?shù)摹霸煅弊饔?，讓補(bǔ)償更具靶向性，以突破資源稟賦的限制。