耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制構(gòu)建

游高端，肖建華

（1.中南林業(yè)科技大學(xué) 涉外學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410211；2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

黨的十九大報(bào)告提出了以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘榭傄蟮摹班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興不僅要求農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強(qiáng)，更要求農(nóng)村美，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。2014年4月，全國(guó)土壤污染超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中19.4%的耕地遭受污染[1]。耕地污染中大部分為重金屬污染，占全國(guó)耕地總面積的1/6。近年來(lái)，“鎘大米”“毒地開發(fā)”等公共危害事件頻發(fā)，復(fù)雜嚴(yán)峻的耕地重金屬污染問題已構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的瓶頸。加快耕地重金屬污染修復(fù)治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。2014年國(guó)家在湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)開展重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理試點(diǎn)，試點(diǎn)成敗關(guān)乎中國(guó)上億畝受污染耕地治理的走向。近年來(lái)湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)耕地重金屬污染修復(fù)治理試點(diǎn)工作取得初步成效，但由于污染者的“責(zé)任逃逸”以及“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則的失效導(dǎo)致無(wú)法找到耕地重金屬污染災(zāi)害的加害人、承擔(dān)者，治理耕地重金屬污染依賴當(dāng)?shù)卣?，?dāng)?shù)卣Y金配套缺口較大，耕地重金屬污染治理難以為繼。本研究以長(zhǎng)株潭地區(qū)耕地重金屬污染修復(fù)治理實(shí)踐為例，借鑒理論界成熟的土壤污染治理責(zé)任主體理論及西方發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染治理的成功做法，嘗試性地構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)狀的耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制。

一、耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制的內(nèi)涵及分析框架

解決目前耕地重金屬污染問題的關(guān)鍵在于明晰各行動(dòng)主體應(yīng)擔(dān)負(fù)何種職責(zé)？如何履行職責(zé)？這是耕地重金屬污染治理行動(dòng)的基礎(chǔ)。耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制可以明確各責(zé)任主體的責(zé)任義務(wù)，減少、杜絕多元責(zé)任主體合作治理耕地重金屬污染過程中可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義問題，實(shí)現(xiàn)多元責(zé)任主體合作共治耕地重金屬污染。

責(zé)任一詞有兩種含義：其一是指份內(nèi)應(yīng)做的事，即職責(zé)和義務(wù)；其二是指沒有做好份內(nèi)的事，根據(jù)有關(guān)社會(huì)規(guī)范應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的某種不利后果[2]。耕地重金屬污染治理責(zé)任可以具體分為兩種承擔(dān)方式：一是對(duì)重金屬污染耕地具體實(shí)施治理措施，消除污染的責(zé)任，即“整治責(zé)任”；二是支付耕地重金屬污染治理活動(dòng)所需費(fèi)用，即“付費(fèi)責(zé)任”。耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制由責(zé)任主體、責(zé)任范圍、歸責(zé)原則、減責(zé)免責(zé)規(guī)則、責(zé)任方式、責(zé)任追究等要素構(gòu)成，重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)問題：第一，責(zé)任主體的類型；第二，責(zé)任主體治理污染的優(yōu)先順序；第三，治理的費(fèi)用從何而來(lái)或誰(shuí)對(duì)治理付費(fèi)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在“污染者付費(fèi)”基礎(chǔ)上建立了土壤污染治理責(zé)任分配機(jī)制，其成功做法，為我國(guó)耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒：

第一，責(zé)任主體的類型。西方國(guó)家以污染“行為”作為責(zé)任的主要來(lái)源時(shí)，將責(zé)任主體的范圍局限于污染行為人。污染行為人為其污染行為負(fù)責(zé)本是應(yīng)有之義，但通過“行為”確定責(zé)任主體有時(shí)面臨責(zé)任主體難以認(rèn)定，造成污染治理責(zé)任人的缺位[3]。在依據(jù)行為責(zé)任追究相關(guān)責(zé)任主體不能夠達(dá)到治理污染的目的時(shí)，德國(guó)首創(chuàng)狀態(tài)責(zé)任，即通過物的歸屬與事實(shí)管領(lǐng)狀態(tài)確定責(zé)任主體，從而該物所有權(quán)人或?qū)υ撐镉惺聦?shí)上管領(lǐng)力之人應(yīng)承擔(dān)排除危險(xiǎn)之義務(wù)[4]。西方國(guó)家構(gòu)建“行為”與“狀態(tài)”并行的二元一體責(zé)任體系，將土壤污染責(zé)任主體分為兩類，一類是污染行為人，另一類是污染土地關(guān)系人。另外，根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)原則”，即享受環(huán)境或資源開發(fā)實(shí)際利益的社會(huì)公眾也是重要的責(zé)任主體。

第二，責(zé)任主體治理污染的優(yōu)先順序。西方國(guó)家認(rèn)定土壤污染責(zé)任主體的首要原則是污染者負(fù)擔(dān)原則。如果同時(shí)存在污染行為人和污染土地關(guān)系人時(shí)，污染行為人處于承擔(dān)責(zé)任的第一順位。當(dāng)污染行為人與土地關(guān)系人競(jìng)合時(shí)，只認(rèn)定污染行為人為責(zé)任主體。當(dāng)找不到污染者或污染者不明時(shí)，根據(jù)共同負(fù)擔(dān)原則，通常設(shè)定狀態(tài)責(zé)任人即污染土地關(guān)系人成為首要責(zé)任人，但依法保留其追償權(quán)。如果找不到責(zé)任人，或者污染嚴(yán)重的情形下，污染行為人和責(zé)任人無(wú)力實(shí)施修復(fù)時(shí)由政府承擔(dān)兜底責(zé)任，但政府對(duì)污染者具有永久追索權(quán)。比如，農(nóng)用地土壤污染極為隱蔽且具有累積性，認(rèn)定污染者并非易事。同時(shí)，農(nóng)用地土壤污染大多來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者農(nóng)藥化肥的濫用，污染者大多是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者且無(wú)力承擔(dān)污染治理，可由政府承擔(dān)兜底責(zé)任。最后，社會(huì)公眾是土壤污染治理的重要主體，主要是通過環(huán)境責(zé)任社會(huì)化以彌補(bǔ)個(gè)體責(zé)任制度之不足，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督、參與之積極義務(wù)。西方國(guó)家在土壤污染防控過程中非常重視社會(huì)公眾的參與，并通過公眾利益訴求表達(dá)，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)土壤污染修復(fù)治理。

第三，治理的費(fèi)用從何而來(lái)或誰(shuí)對(duì)治理付費(fèi)。土壤污染治理責(zé)任范圍方面，既包括了土壤污染所造成的損失，也包括了評(píng)估、修復(fù)土壤以及救助土壤污染行動(dòng)中所產(chǎn)生的費(fèi)用。西方國(guó)家在土壤污染防治中以“污染者付費(fèi)”為基礎(chǔ)構(gòu)建公平合理的土壤污染責(zé)任者付費(fèi)機(jī)制，如果責(zé)任主體不履行或無(wú)法明確污染者時(shí)，將由土地當(dāng)前的使用者和所有者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于無(wú)法明確的土地所有者，又找不到污染者的情況下，建立土壤污染防治基金，如美國(guó)的超級(jí)基金制度、日本的土壤污染整治基金制度，先由政府開展土壤污染修復(fù)治理，查明土壤污染者后，最終由污染者承擔(dān)土壤污染修復(fù)治理的費(fèi)用，同時(shí)重視創(chuàng)新投融資機(jī)制拓寬社會(huì)化融資渠道來(lái)推進(jìn)土壤污染修復(fù)治理。

二、當(dāng)前耕地土壤污染治理責(zé)任分配的現(xiàn)狀及問題

2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過了《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行?！锻寥牢廴痉乐畏ā穫?cè)重于框架性、原則性的規(guī)定，由于實(shí)施的配套政策法規(guī)還未出臺(tái)，當(dāng)前耕地土壤污染治理仍然存在責(zé)任主體難以明確、土壤污染修復(fù)治理責(zé)任分配原則失效、修復(fù)治理污染土壤的財(cái)政資金缺口大等問題。

1.土壤污染治理責(zé)任主體難以明確

責(zé)任主體制度，它是整個(gè)責(zé)任機(jī)制的核心?！锻寥牢廴痉乐畏ā肺闯雠_(tái)前，我國(guó)土壤污染治理責(zé)任主體類型（表1）分為：污染行為人；土地使用權(quán)人；污染行為人和土地使用權(quán)人。

表1 近年來(lái)我國(guó)土壤污染治理責(zé)任主體類型

從表1可知，由污染行為人承擔(dān)污染治理責(zé)任主體的規(guī)范性文件有七部，在數(shù)量上占大多數(shù)，而只有三部規(guī)范性文件主張由污染行為人和土地使用權(quán)人共同成為責(zé)任主體，只有一部規(guī)范性文件主張由土地使用權(quán)人成為責(zé)任主體。可見，《土壤污染防治法》未出臺(tái)前，有關(guān)土壤污染治理責(zé)任主體的規(guī)范性法律文件有關(guān)責(zé)任主體的規(guī)范不統(tǒng)一。由于法律文件有關(guān)責(zé)任主體的規(guī)范不統(tǒng)一，就會(huì)導(dǎo)致同案不同判、區(qū)際法律適用沖突的問題。

《土壤污染防治法》規(guī)定：土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、地方人民政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、公民、法人、新聞媒體和其他組織負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)?？v觀《土壤污染防治法》有關(guān)土壤污染治理責(zé)任主體的規(guī)定，其主要側(cè)重于框架性、原則性的規(guī)定。由于實(shí)施的配套政策法規(guī)還未出臺(tái)，對(duì)于具體土壤污染中，相關(guān)責(zé)任人如何確認(rèn)、責(zé)任如何承擔(dān)等問題的規(guī)定不夠充分、具體，忽視社會(huì)主體的責(zé)任，社會(huì)主體應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任的相關(guān)規(guī)定過于概括，不夠具體細(xì)致，缺乏完整性。

2.土壤污染治理責(zé)任分配原則失效

近幾年，我國(guó)土壤污染治理實(shí)踐的責(zé)任分配方式[5]：1）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)者實(shí)施的模式；2）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)中心實(shí)施的模式；3）污染者、土地開發(fā)者、地方政府共同擔(dān)責(zé)模式?？梢姡鼛啄晡覈?guó)行政力量主導(dǎo)土壤污染治理實(shí)踐并多以房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)，前兩種責(zé)任分配方式屬于“開發(fā)者負(fù)擔(dān)”模式，采取開發(fā)商拍得受污染地塊并修復(fù)治理、土地開發(fā)中心出資委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)污染地塊進(jìn)行修復(fù)治理，這兩種責(zé)任分配方式名義上是由“開發(fā)者負(fù)擔(dān)”，但實(shí)質(zhì)上仍由地方政府真正承擔(dān)，地方政府以犧牲了土地出讓金、承擔(dān)了污染地塊修復(fù)治理的責(zé)任。第三種責(zé)任分配方式將污染地塊的修復(fù)治理責(zé)任在污染者和受益者（地方政府和土地開發(fā)商）之間進(jìn)行分配，具體的責(zé)任份額由各方協(xié)商確定。

西方國(guó)家認(rèn)定土壤污染責(zé)任主體的首要原則是污染者負(fù)擔(dān)原則。當(dāng)找不到污染者或污染者不明時(shí)，根據(jù)共同負(fù)擔(dān)原則，通常設(shè)定狀態(tài)責(zé)任人即污染土地關(guān)系人成為首要責(zé)任人，但依法保留其追償權(quán)。如果找不到責(zé)任人，或者污染嚴(yán)重的情形下，污染行為人和責(zé)任人無(wú)力實(shí)施修復(fù)時(shí)由政府承擔(dān)兜底責(zé)任，但政府對(duì)污染者具有永久追索權(quán)。我國(guó)《土壤污染防治法》在污染者和土地使用權(quán)人責(zé)任方面，采取“一刀切”的方法，未考慮污染者行為的合法性而統(tǒng)一采取無(wú)過錯(cuò)原則加以適用，在一定程度上打擊了污染者及土地使用權(quán)人治理的積極性。另外，我國(guó)政府承擔(dān)污染地塊修復(fù)治理責(zé)任，污染者將會(huì)出現(xiàn)“責(zé)任逃逸”，同時(shí)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則將失效。

3.土壤污染治理的財(cái)政缺口大

2014年，湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)獲得農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部批復(fù)，成為重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理唯一一個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。近幾年長(zhǎng)株潭地區(qū)大部分重金屬污染耕地修復(fù)治理項(xiàng)目依靠政府財(cái)政撥款推動(dòng)?？梢?，《土壤污染防治法》未出臺(tái)前我國(guó)在耕地土壤污染治理采取“政府付費(fèi)制度”的污染者付費(fèi)模式，主要由政府依靠公共財(cái)政投入治理污染?！罢顿M(fèi)制度”的污染者付費(fèi)模式是一種不合理的、應(yīng)對(duì)式的暫時(shí)性解決辦法[6]。“十二五”期間，我國(guó)用于修復(fù)污染土壤的中央財(cái)政資金僅有3 000 億元，與土壤污染治理任務(wù)存在較大差距[7]。《土壤污染防治法》建立土壤污染防治基金制度，僅規(guī)定了防治基金由中央基金和省級(jí)基金構(gòu)成，但基金具體如何構(gòu)成，來(lái)源有哪些則尚未細(xì)化。顯然，面對(duì)龐大的重金屬污染耕地的修復(fù)和治理，采取政府單中心的治理模式，修復(fù)資金缺口大，政府將不堪重負(fù)，修復(fù)和治理將難以持續(xù)。

三、耕地重金屬污染治理責(zé)任分配機(jī)制構(gòu)建的路徑

（一）完善《土壤污染防治法》及相關(guān)法律，明確重金屬污染耕地治理責(zé)任主體

法律責(zé)任確立的基礎(chǔ)就是要明確責(zé)任的主體。日本農(nóng)用地污染治理責(zé)任體系的構(gòu)建較為完善（表2），我們可以借鑒日本的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際土壤治理經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化責(zé)任，明確歸屬。

日本農(nóng)用地污染治理責(zé)任體系建立在污染者付費(fèi)原則的基礎(chǔ)上，其責(zé)任主體治理污染的優(yōu)先次序?yàn)椋?）在污染者明確的情況下，如果污染者與土地所有者為同一人且污染者有財(cái)力的情況下，污染者為治理的責(zé)任主體，治理費(fèi)用由污染者負(fù)擔(dān)。2）在污染者明確的情況下，如果污染者與土地所有者不為同一人時(shí)，在污染者有財(cái)力時(shí)，如果對(duì)土地所有者不存在異議，則由污染者承擔(dān)污染治理責(zé)任；如果對(duì)土地所有者存在異議，則由土地所有者實(shí)施污染治理但可向污染者求償。在污染者沒有財(cái)力時(shí)，土地所有者等承擔(dān)污染治理責(zé)任。3）污染者不明或污染者無(wú)治污財(cái)力時(shí)，土地所有者作為權(quán)利人承擔(dān)治理污染狀態(tài)的責(zé)任。

表2 日本對(duì)污染土壤采取凈化及封鎖等降低風(fēng)險(xiǎn)措施的實(shí)施主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)[8]

我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有，包括全民所有和集體所有。我國(guó)農(nóng)民集體所有的耕地遭遇重金屬污染，可借鑒日本的做法，根據(jù)耕地污染類型來(lái)確定治理責(zé)任主體，當(dāng)耕地土壤污染的污染行為人明確的情況下，根據(jù)污染行為人與土地所有者是否競(jìng)合且考慮污染行為人是否有財(cái)力來(lái)確定污染治理的責(zé)任主體和治理費(fèi)用承擔(dān)主體；當(dāng)污染行為人不明或污染行為人無(wú)治污財(cái)力時(shí)，土地所有者作為權(quán)利人承擔(dān)治理污染的狀態(tài)責(zé)任。不同之處是我國(guó)土地歸國(guó)家或集體所有，由于“集體所有權(quán)主體不明確，造成集體土地所有權(quán)歸屬不清”[9]，國(guó)家作為土地的所有權(quán)人，也是政府承擔(dān)土壤污染整治責(zé)任的依據(jù)之一[10]，即政府作為土地所有權(quán)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。

有學(xué)者認(rèn)為，從根本上系統(tǒng)解決耕地土壤污染問題，除了《土壤污染防治法》外，還需加強(qiáng)配套立法，構(gòu)建耕地土壤污染防治法律體系[11]。筆者對(duì)此表示認(rèn)同，為貫徹落實(shí)《土壤污染防治法》，當(dāng)前亟需制定《污染責(zé)任與損害賠償法》，完善配套行政法規(guī)和規(guī)章。已經(jīng)制定本省土壤污染防治辦法的地方政府應(yīng)對(duì)照《土壤污染防治法》進(jìn)一步完善。除此之外，應(yīng)對(duì)《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，同時(shí)對(duì)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等相關(guān)法律中關(guān)于耕地土壤保護(hù)與污染防治內(nèi)容及時(shí)修訂完善。

（二）明確耕地重金屬污染治理責(zé)任分配的歸責(zé)原則

我國(guó)《土壤污染防治法》在污染者和土地使用權(quán)人責(zé)任方面，采取“一刀切”的方法，未考慮污染者行為的合法性而統(tǒng)一采取無(wú)過錯(cuò)原則加以適用，在一定程度上打擊了污染者及土地使用權(quán)人治理的積極性。共同但有區(qū)別責(zé)任是重要的國(guó)際環(huán)境法原則，該原則對(duì)我國(guó)耕地重金屬污染治理責(zé)任分配有重要的借鑒作用，有學(xué)者[6]建議我國(guó)耕地污染治理適用區(qū)別責(zé)任原則，區(qū)別主要體現(xiàn)追究責(zé)任的嚴(yán)格程度。筆者也贊同適用區(qū)別責(zé)任原則，即污染者適用溯及既往、無(wú)過錯(cuò)的連帶責(zé)任原則、農(nóng)民適用過錯(cuò)原則、政府適用兜底責(zé)任原則。

為有效維護(hù)公共利益，美國(guó)《超級(jí)基金法》中采用了嚴(yán)格的溯及既往的連帶責(zé)任，并且對(duì)污染者適用無(wú)過錯(cuò)歸責(zé)原則，雖然過于嚴(yán)苛，但在土壤污染治理的前期發(fā)揮了非常有力的震懾作用。這對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)耕地重金屬污染治理具有重要的借鑒意義，因此對(duì)污染者適用溯及既往、無(wú)過錯(cuò)的連帶責(zé)任原則，這是保障受害者獲得補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的必然選擇。

耕地土壤污染的情況極其復(fù)雜，適用污染者負(fù)擔(dān)原則能有效遏制耕地土壤的嚴(yán)重污染，但耕地土壤污染治理責(zé)任有其特殊性，即作為污染者的農(nóng)民往往缺乏資金實(shí)力對(duì)耕地污染開展有效治理，若一概適用污染者負(fù)擔(dān)原則，不止存在公平問題，同時(shí)還有無(wú)法及時(shí)修復(fù)治理耕地土壤問題，故應(yīng)根據(jù)不同主體確定不同的歸責(zé)原則。種植和養(yǎng)殖都是農(nóng)民的基本生存要求，只要農(nóng)民在種植和養(yǎng)殖過程中，沒有使用不符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥、化肥，就不應(yīng)追究農(nóng)民群體的耕地污染治理責(zé)任。因此，耕地重金屬污染治理中對(duì)農(nóng)民適用過錯(cuò)責(zé)任原則可以減輕農(nóng)民的治理負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上能促進(jìn)環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)能及時(shí)修復(fù)治理耕地重金屬污染問題。

我國(guó)土地歸國(guó)家或集體所有，基于社會(huì)公平的考量，在污染者缺位或污染者沒有能力治理耕地污染時(shí)，政府作為土地所有者的代表，基于環(huán)境防治義務(wù)應(yīng)先行治理并承擔(dān)兜底責(zé)任，待責(zé)任人出現(xiàn)后，政府可向相應(yīng)責(zé)任人行使追償權(quán)。

（三）發(fā)揮耕地重金屬污染治理社會(huì)主體的責(zé)任功能

面對(duì)耕地重金屬污染嚴(yán)峻的情形以及污染耕地的復(fù)雜性和隱蔽性，單一靠國(guó)家進(jìn)行治理已不能達(dá)到良好效果，必須發(fā)動(dòng)社會(huì)各界廣泛參與。如何推進(jìn)公眾參與，提高公眾參與績(jī)效成為目前環(huán)境治理的熱議話題[12]。公眾、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體和媒體作為社會(huì)主體的中堅(jiān)力量，在耕地重金屬污染治理中發(fā)揮的能動(dòng)力量不容忽視。我國(guó)《土壤污染防治法》中對(duì)社會(huì)主體的力量有所忽視，對(duì)社會(huì)主體在土壤污染治理中分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的相關(guān)規(guī)定過于概括，不夠具體細(xì)致。為更好地發(fā)揮耕地重金屬污染治理社會(huì)主體的責(zé)任功能，首先，立法上應(yīng)具體規(guī)范社會(huì)主體在耕地重金屬污染治理中應(yīng)盡積極義務(wù)并在怠于履行義務(wù)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，即在法規(guī)中應(yīng)規(guī)定社會(huì)主體對(duì)土壤污染負(fù)有注意、對(duì)疑似污染土地負(fù)有舉報(bào)義務(wù)、對(duì)土壤污染治理工作負(fù)有監(jiān)督義務(wù)，在其怠于履行義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)土壤污染治理修復(fù)責(zé)任。其次，應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，增強(qiáng)政府耕地重金屬污染治理信息公開力度。再次，完善環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟對(duì)于解決環(huán)境污染者難以認(rèn)定的問題具有一定的意義。新環(huán)保法賦予了特定的公益性訴訟組織以適格的原告資格，完善環(huán)境公益訴訟制度當(dāng)前迫切需要解決的問題之一就是需要擴(kuò)大并明確具有公益訴訟原告資格的主體范圍，社會(huì)團(tuán)體、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)建議納入環(huán)境公益訴訟主體范圍。同時(shí)建議設(shè)置環(huán)境公益訴訟基金，為環(huán)境公益訴訟主體降低成本。

（四）完善耕地重金屬污染治理責(zé)任主體的經(jīng)費(fèi)保障制度

國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)受礦區(qū)污染的耕地達(dá)到200 萬(wàn)hm2，受石油污染的耕地達(dá)到500 萬(wàn)hm2，工業(yè)污染近1 000 萬(wàn)hm2[13]?？梢?，我國(guó)耕地重金屬污染主要來(lái)源于工礦業(yè)企業(yè)。由于各種原因致使污染治理資金不足，工礦業(yè)企業(yè)治理耕地重金屬污染進(jìn)展緩慢甚至停滯。為了給工礦企業(yè)提供污染治理經(jīng)費(fèi)保障，國(guó)外設(shè)立了工礦業(yè)企業(yè)污染防治保證金制度和企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)重金屬污染耕地的工礦業(yè)企業(yè)必須繳納一定金額的土壤污染防治保證金。同時(shí)采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則，對(duì)污染較為嚴(yán)重的，強(qiáng)制購(gòu)買企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)；對(duì)污染較輕的，政府可引導(dǎo)其自愿購(gòu)買。這樣，約束工礦業(yè)企業(yè)重視污染物的排放并保障能夠及時(shí)有效開展耕地重金屬污染治理工作。

為保障政府履行土壤污染治理的兜底責(zé)任，建立土壤污染防治基金是西方國(guó)家政府開展土壤污染治理的通用做法。我國(guó)雖已制定《土壤污染防治法》，但在土壤污染防治基金方面僅規(guī)定由中央專項(xiàng)資金和省級(jí)土壤污染防治基金構(gòu)成，基金具體如何構(gòu)成，來(lái)源有哪些尚未細(xì)化。建議省級(jí)地方政府通過立法對(duì)土壤污染修復(fù)基金的來(lái)源、特殊用途及監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)建議國(guó)家通過信貸、債券、信托資金和銀行貸款等多種融資手段積極引導(dǎo)、推動(dòng)社會(huì)力量加大對(duì)土壤污染防治的投入，實(shí)現(xiàn)防治基金來(lái)源的多元化。