淺談?wù)顿Y項(xiàng)目施工變更存在的問題分析與思考

潘登

摘 要：近年來，隨著政府投資項(xiàng)目的數(shù)量不斷增多其中涉及的施工變更情況已在不斷變化，雖然建設(shè)各方在實(shí)際實(shí)施過程對項(xiàng)目變更的把控力度在不斷的提高，但在很多情況下“邊設(shè)計、邊施工”、設(shè)計成果低劣、政府投資項(xiàng)目管理水平不足等問題時有發(fā)生，從而造成了項(xiàng)目在實(shí)施過程中的變更隨意發(fā)生并造成了一系列涉及政府投資工程領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)面影響。因此，通過思考政府投資項(xiàng)目中所產(chǎn)生變更的原因及解決方法，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目在變更過程中更加合理合規(guī)，從而避免盲目變更提高政府資金使用效率減少國有資金流失，確保政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過程中涉及的安全、質(zhì)量、造價、進(jìn)度得到有效控制。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目;施工變更;分析思考;管控

引言

政府投資項(xiàng)目在施工過程中建設(shè)方、設(shè)計方、監(jiān)理方、施工方作為建設(shè)主體責(zé)任人，在項(xiàng)目變更過程中對項(xiàng)目的變更原因及調(diào)整后的可行性都需要進(jìn)行系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)定和審批，但在現(xiàn)實(shí)的施工過程中變更隨意認(rèn)定、程序不到位的情況時有發(fā)生，這大大降低了工程變更過程中的合理性，造成了政府投資項(xiàng)目質(zhì)量和造價的不確定性。因此分析思考政府投資項(xiàng)目中所產(chǎn)生變更的原因及解決方法，從而有效提高政府對投資項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、造價及進(jìn)度的控制十分必要。

建筑施工是人們利用各種建筑材料、機(jī)械設(shè)備按照特定的設(shè)計藍(lán)圖在一定的空間、時間內(nèi)進(jìn)行的為建造各式各樣的建筑產(chǎn)品而進(jìn)行的生產(chǎn)話動。其中在施工過程中主體責(zé)任建設(shè)主要由建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方、設(shè)計方構(gòu)成，政府行政主管部門作為行政監(jiān)督方進(jìn)行全方位行政監(jiān)督。建筑施工過程中施工因素不斷變化，在原設(shè)計藍(lán)圖中不能全方位考慮所有影響施工過程中的因素，從而造成的合同內(nèi)設(shè)計圖或預(yù)算變化，就屬于工程的項(xiàng)目變更。

我國現(xiàn)階段以建設(shè)投資主體可劃分為三部分：一是政府投資為主的投資項(xiàng)目（如市政、公路、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）;二是以私人企業(yè)作為主體的投資項(xiàng)目（如大部分商業(yè)、住房等建設(shè)項(xiàng)目）;三是以引進(jìn)資金（政企合作）或國際資金相結(jié)合的投資項(xiàng)目（如大型機(jī)場、水利設(shè)施等項(xiàng)目）。其中在我國地方項(xiàng)目中以政府投資為主體的項(xiàng)目占據(jù)絕大多數(shù)。而因我國地大物博各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同從而造成了在政府投資項(xiàng)目在實(shí)際操作層面上的管理工作存在很大差異。其中在項(xiàng)目實(shí)施過程中的施工變更因無具體細(xì)節(jié)操作規(guī)范及要求，往往造成部分政府投資項(xiàng)目的安全、投資、質(zhì)量、進(jìn)度無法得到有效控制。

在政府投資項(xiàng)目在施工過程中建設(shè)方、設(shè)計方、監(jiān)理方、施工方作為建設(shè)主體責(zé)任人，在項(xiàng)目變更過程中對項(xiàng)目的變更原因及調(diào)整后的可行性都需要進(jìn)行系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)定和審批，但在現(xiàn)實(shí)的施工過程中變更隨意認(rèn)定、程序不到位的情況時有發(fā)生，這大大降低了工程變更過程中的合理性，造成了政府投資項(xiàng)目質(zhì)量和造價的不確定性。作為政府投資項(xiàng)目施工變更具體工作參與者就結(jié)合變更實(shí)際存在的問題，作為個人提出粗淺的看法。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工變更存在的主要問題

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)前可行性調(diào)查工作未到位造成的變更

有些政府投資項(xiàng)目在建設(shè)前期目標(biāo)定位上為追求速成，未對項(xiàng)目立項(xiàng)前期的可行性調(diào)查工作進(jìn)行合理分析研判，對于項(xiàng)目的立項(xiàng)工作較隨意造成部分項(xiàng)目上馬就存在缺陷，違背了項(xiàng)目建設(shè)過程中嚴(yán)謹(jǐn)遞進(jìn)規(guī)律從而不可避免的會產(chǎn)生合同外的項(xiàng)目。

（2）建設(shè)、設(shè)計方未按規(guī)定完成前期項(xiàng)目設(shè)計而“邊設(shè)計邊施工”

在有些政府投資項(xiàng)目中為保障項(xiàng)目盡快落地，在設(shè)計方案或預(yù)算未敲定前強(qiáng)行進(jìn)入實(shí)際施工階段。此類項(xiàng)目往往造成項(xiàng)目參建各方無法把握項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)進(jìn)程，造成原本計劃投資及建設(shè)目標(biāo)形同虛設(shè)。

（3）項(xiàng)目設(shè)計成果低劣造成的變更

①在有些政府投資建設(shè)項(xiàng)目中個別設(shè)計單位在設(shè)計過程中考慮的安全措施彈性量太大，從而造成了政府投資項(xiàng)目造價的虛高。

②未明確建設(shè)方案或只有概括性方案。此類問題往往造成建設(shè)、監(jiān)理、施工方在施工現(xiàn)場無法形成統(tǒng)一建設(shè)意見，對項(xiàng)目的進(jìn)度及工程造價上造成不確定性。

③設(shè)計方在設(shè)計中對項(xiàng)目重要結(jié)點(diǎn)部分出現(xiàn)重大失誤，此類變更往往造成項(xiàng)目的重大變更，從而對項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度及造價等各方面造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，輕則影響進(jìn)度造價重則威脅項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及建設(shè)人員安全，是施工變更中影響最惡劣的一項(xiàng)。

（4）隱瞞項(xiàng)目變更真實(shí)性惡意變更

個別建設(shè)主體行為人在利益驅(qū)使下，對項(xiàng)目中的隱蔽工程或較復(fù)雜項(xiàng)目中通過變更對建設(shè)內(nèi)容加水分、巧立名目、弄虛作假惡意欺騙的行為，已達(dá)到提高工程造價從中謀取不當(dāng)利益的情況。

（5）建設(shè)單位專業(yè)知識缺乏、項(xiàng)目管理不到位

政府投資項(xiàng)目中政府作為建設(shè)單位缺乏相應(yīng)的專業(yè)施工管理人員，現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目中政府管理方大部分屬于行政管理人員對施工建設(shè)管理程序及專業(yè)知識較欠缺，無法對施工過程中的各項(xiàng)問題（如正常投標(biāo)中對不平衡報價項(xiàng)目的合理控制等）做出有效應(yīng)對。同時在項(xiàng)目變更管理過程中四方責(zé)任主體未嚴(yán)格執(zhí)行合同約定、規(guī)章制度，加劇了項(xiàng)目變更在管理層面的混亂狀況。

（6）上級部門頒布的部分專項(xiàng)規(guī)章管理制度與地方項(xiàng)目變更管理制度管理權(quán)限交叉管理事項(xiàng)自相矛盾，造成職責(zé)劃分不清晰管理事項(xiàng)無法有效開展。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工變更合理情況的分析

（1）政策因素造成的變更

因政府投資建設(shè)項(xiàng)目很多屬于基礎(chǔ)設(shè)施等無以直接盈利目的民生工程，其在建設(shè)施工過程中所受的相關(guān)因素較其它項(xiàng)目較多。如工程前期中征地拆遷、過程中地方政策調(diào)整等因素影響照成的變更往往無法有效全部把控。

（2）設(shè)計方在設(shè)計中個別缺陷

現(xiàn)建設(shè)工程已屬于集約化的整體建設(shè)項(xiàng)目，一個建設(shè)項(xiàng)目往往涉及核心建設(shè)類容外加配套設(shè)施設(shè)備等各子項(xiàng)目（如道路建設(shè)核心工程為路基、路面工程及附屬防護(hù)指示等配套子項(xiàng)目等）。個別項(xiàng)目因跨專業(yè)較大設(shè)計方未能全方位考慮到所有建設(shè)因素。在施工過程發(fā)現(xiàn)的設(shè)計缺陷（只限于建設(shè)項(xiàng)目功能上的缺陷不能屬于影響結(jié)構(gòu)設(shè)計上的重大缺陷），并通過后期建設(shè)可以修復(fù)完善的情況。

（3）建設(shè)各方責(zé)任主體在施工過程中通過現(xiàn)場實(shí)踐提出來的合理化建議

項(xiàng)目在施工過程中各項(xiàng)施工要素在不斷的變化中，可能造成原有方案已不是最佳方案，建設(shè)各方在項(xiàng)目中通過現(xiàn)場實(shí)踐后提出的合理化變更。

三、針對政府投資建設(shè)變更幾點(diǎn)建議與意見

（1）地方規(guī)章及政策制定

首先根據(jù)上級部門規(guī)章及政策要求制定地方制度，需注意的是避免與上級部門規(guī)章制度相沖突;其次根據(jù)地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會需求有針對性的對上級部門規(guī)章及政策上無明確要求的建設(shè)程序做補(bǔ)充;最后明確相關(guān)建設(shè)主體在建設(shè)過程中的責(zé)任明確義務(wù)，確保各方建設(shè)主體責(zé)任明確有罰可依。

（2）充分發(fā)揮項(xiàng)目前期的可行性研究工作

建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)前都需對項(xiàng)目的可行性做調(diào)查及判定，但在實(shí)際操作過程中項(xiàng)目的可行性研究工作開展常常不充分或未開展，為避免項(xiàng)目盲目上馬需充分發(fā)揮可行性研究在項(xiàng)目前期做為決策依據(jù)的作用。

（3）加強(qiáng)項(xiàng)目前期過程中的設(shè)計勘察審核力度

針對項(xiàng)目中各個建設(shè)領(lǐng)域，在前期過程中行業(yè)主管和相關(guān)涉及的職能部門充分介入。提前從規(guī)劃中對項(xiàng)目有可能出現(xiàn)的情況與勘察、設(shè)計、業(yè)主單位作充分溝通和預(yù)判，從而減少設(shè)計過程中的彈性量過大和重大設(shè)計失誤產(chǎn)生的幾率。

（4）建設(shè)政府投資建設(shè)項(xiàng)目中政府序列的專業(yè)隊(duì)伍

可通過聘用相關(guān)有相關(guān)豐富建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的人員管理項(xiàng)目工作，同時也可通過組織相關(guān)職能部門對政府投資建設(shè)方項(xiàng)目管理人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)工作，強(qiáng)化其項(xiàng)目管理的內(nèi)控制度，提高管理人員的風(fēng)險控制意識。

總之，工程變更貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過程，加強(qiáng)工程變更管理是對工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、造價管理的動態(tài)監(jiān)管。在實(shí)踐中只有不斷提高工程參與各方人員整體素質(zhì)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善監(jiān)管制度，才能最大限度地減少和避免不必要的工程變更，提高資金的投資收益，預(yù)防和減少腐敗行為的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國土木建筑百科辭典》：中國建筑工業(yè)出版社，1999.5