中小機場空管體制改革的思考與建議

民航廈門空管站 黃 武/文

中小機場空管是全國空管的重要組成部分，盡管在行政管理上不屬于民航空管系統(tǒng)，但仍然承擔著保障中小機場安全運行的重大任務。隨著民航運輸業(yè)的迅猛發(fā)展，中小機場空管的安全壓力與日俱增，體制弊端也日益顯現(xiàn)。為適應全球空管一體化的發(fā)展趨勢，實現(xiàn)“四強空管”建設目標，有必要研究中小機場空管體制改革問題。

中小機場空管的現(xiàn)狀和特點

為了研究方便，本文按空管體制來分，將民航局空管局行政管轄的7個地區(qū)空管局和37個空管分局（站）所在的43個機場以外的其余機場，統(tǒng)稱為中小機場。每個中小機場都有自己管轄的空管單位，縱觀中小機場空管運行管理體制的現(xiàn)狀，基本呈現(xiàn)以下幾個特點。

（一）“三多”特點。比較近幾年中小機場空管的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以看出：一是中小機場空管的數(shù)量增多。隨著中小機場數(shù)量的增加，中小機場空管的數(shù)量也在不斷增多。現(xiàn)有占比大。2017年全國有185個中小機場（不含香港、澳門和臺灣地區(qū)，下同），占全國機場數(shù)量的81.1%；2018年增至191個，2019年增至195個，占全國機場數(shù)量的81.9%。3年間凈增了10個中小機場，也就凈增了10個中小機場空管單位。軍民合用多。全國195個中小機場中，軍民合用機場就占了幾十個。未來趨勢增。截止2019年，全國共有238個運輸機場，根據(jù)民航“十三五”規(guī)劃將建成260個運輸機場，未來新增的機場也以中小機場為主，可以預見，中小機場空管的數(shù)量呈遞增趨勢。二是中小機場空管的管理形式多樣。自2002年中小機場屬地化改革起，中小機場就已經實施企業(yè)化管理。管理模式方面。有的是機場集團管理的，如首都機場集團管理全國52個機場。西部機場集團管理4個省、自治區(qū)的19個機場。云南機場集團一體化管理省內13個機場；有的是地方政府管理的，如泉州晉江機場、濟寧曲阜機場等；有的是航空制造企業(yè)管理的，如中航工業(yè)集團投資管理的安順黃果樹機場；還有的是航空公司管理的，如海航集團管理運營及合作機場13家等等。機構設置方面。中小機場的空管一般為所在機場的二級機構，在部門名稱上多種多樣：有的叫航務管理部，有的叫航行管制部，有的叫航管指揮中心，還有的叫航行保障部等等。崗位職責方面。有的中小機場空管技術保障崗位除了負責通信、導航、監(jiān)視、動力保障任務，還承擔整個機場的電子維修、設備維護任務，有的中小機場空管技術保障崗位負責下屬經營性公司的設備維修工作。三是中小機場空管的安全隱患多發(fā)。中小機場點多線長面廣，跑道入侵的安全風險加大。中小機場跑道侵入事件萬架次率高出千萬級機場的30%，必須引起高度關注。

（二）“三少”特點。中小機場空管的短板主要體現(xiàn)在：一是中小機場空管的安全投入偏少。中小機場大部分盈利能力較差，迫于市場生存壓力，難以正確對待空管的重要性，尤其在管制、通導、氣象等設施設備和人力資源等方面，標準不高，要求不嚴，有的忽視空管安全技術革新，對空管安全的后期投入明顯不足，即便有民航局的資金補貼，但單靠外部輸血仍然難以為繼。二是中小機場空管的業(yè)務培訓偏少?？展苤R專業(yè)性強、迭代性快，單純依靠中小機場自身的力量，根本無法開展空管業(yè)務學習和崗位培訓。沒有與時俱進的學習培訓，無法掌握新技術的運用，業(yè)務技能得不到提升，空管安全運行就得不到保障。三是中小機場空管的專業(yè)人員偏少。近年來，隨著民航業(yè)的迅猛發(fā)展，航班運輸量增幅較大，中小機場對人員的需求持續(xù)升溫，尤其是中小機場空管，對人員的數(shù)量和質量要求更高，而且中小機場空管專業(yè)人員 “招不來、留不住”的問題困擾著中小機場，造成中小機場空管專業(yè)人員整體業(yè)務水平不高，已經成為中小機場安全發(fā)展的新瓶頸。

（三）“三增”特點。近年來，隨著中小機場運輸量的增長，中小機場空管迎來了高流量、高密度的運行態(tài)勢。一是中小機場空管的航班保障量不斷增加。2017年全國空管共保障航班起降928萬架次，其中，中小機場空管保障約100萬架次；2018年全國空管共保障航班起降1000萬架次，其中，中小機場空管保障約130萬架次；2019年全國空管共保障航班起降1075萬架次，其中，中小機場空管保障約150萬架次，3年內中小機場空管航班保障量增加了約50萬架次。二是中小機場吞吐量占比不斷增加。2017年全國有39個中小機場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.34億人次，占全國旅客吞吐量的11.7%；2018年全國有50個中小機場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.65億人次，占全國旅客吞吐量的13%；2019年全國有60個中小機場旅客吞吐量超100萬人次，共保障旅客1.94億人次，占全國旅客吞吐量的14.4 %，呈逐年遞增趨勢（見表1）。

表1：2017 ～2019年國內中小機場相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較

三是中小機場空管的安全監(jiān)管難度不斷增加。不管是現(xiàn)有的，還是新增的中小機場，基本上都是遠離省市中心，局方難以對中小機場空管單位實施全過程監(jiān)督管理。以內蒙古自治區(qū)的中小機場空管為例，通遼等6個中小機場空管遠離華北地區(qū)空管局1000公里以上，滿洲里機場空管更是遠離2000公里，接受華北地區(qū)空管局內蒙古空管分局業(yè)務指導，以及華北管理局、內蒙古監(jiān)管局行業(yè)監(jiān)管的地域跨度過大，監(jiān)管效果難免衰減。

中小機場空管體制改革的責任感和緊迫感

從中小機場空管的現(xiàn)狀和特點來看，在安全運行方面，中小機場空管的確發(fā)揮了不可替代的重要作用，但劣勢和弊端也顯而易見，而且日益突出。當前的中小機場空管體制已不適應空管發(fā)展的趨勢，如何改革中小機場空管體制機制，進一步提升安全保障能力，是中小機場空管面臨的急迫問題。

（一）中小機場空管體制改革是做好一體化改革的“下半篇”文章?？展苁聶鄬儆谥醒胧聶?，空管一體化改革實質上是中央在逐步收回對空管的事權，中小機場空管體制改革就是要繼續(xù)完成一體化改革任務。第一，一體化管理是中小機場空管體制改革的目標。2002年機場屬地化改革極大地促進了地方經濟的發(fā)展，但也造成了中小機場空管游離于民航空管系統(tǒng)之外的事實。2007年民航空管系統(tǒng)完成政府監(jiān)管職能和空管運行職能分開的改革任務，但僅限于管轄43個大中型機場的空管單位，全國還有195個中小機場空管單位，如果全部劃歸民航局空管局統(tǒng)一管理，必將為全國空管事業(yè)的高質量發(fā)展提供一體化管理的體制保障，成為空管改革進程的一個里程碑。第二，一體化運行是中小機場空管改革的途徑。民航局黨組非常重視空管改革，批復的空管體制改革的方向是企業(yè)化。企業(yè)化管理不等于分散化管理，盡管當前中小機場空管屬于企業(yè)化管理，但管理模式不同，造成運行不集中、不專業(yè)等諸多問題，一體化運行是解決中小機場空管運行松散的有效途徑?？展芷髽I(yè)化改革要把全國空管一體化運行納入總體方案，做好中小機場空管體制改革這個一體化的“下半篇”文章。第三，一體化發(fā)展是全球空管改革的方向。國際民航組織（ICAO）提出，全球空管一體化發(fā)展是繼未來航行系統(tǒng)之后，世界空管下一步的發(fā)展方向。歐美等西方發(fā)達國家都在不斷變革空管管理運行模式，實施全球空管一體化戰(zhàn)略。全國空管實現(xiàn)一體化管理和一體化運行，必然推動空管一體化發(fā)展，這既是空管改革的必然要求，也是推動全球空管一體化發(fā)展的客觀趨勢。

（二）中小機場空管體制改革要成為服務國家戰(zhàn)略的重要支撐。從服務國家戰(zhàn)略、服務行業(yè)發(fā)展、服務治理體系的角度，準確把握中小機場空管體制改革。第一，中小機場空管體制改革要提升服務國家戰(zhàn)略的能力。民航業(yè)是國家重要的戰(zhàn)略產業(yè)，服務國家戰(zhàn)略是民航作為國家新動力源的應有之義。中小機場空管體制改革要站在建設“民航強國”的高度去思考、謀劃、推動各項工作，要以國家空域體制改革為契機，推動平戰(zhàn)轉化、聯(lián)合運行等方面改革，不斷提高空域運用能力，不斷提升服務國家戰(zhàn)略的能力。第二，中小機場空管體制改革要提升服務行業(yè)發(fā)展的能力。民航要發(fā)展，空管需先行?？展茏鳛槊窈竭\輸樞紐的地位決定了中小機場空管體制改革也要充分認識空管的樞紐作用，服務行業(yè)發(fā)展。近年來，全國航班正常率超80%，連續(xù)18年實現(xiàn)空防安全零責任事故，空管為民航業(yè)的安全發(fā)展做出重要貢獻。中小機場空管體制改革必然要適應新形勢新要求，持續(xù)優(yōu)化安全運行流程，完善風險防控體系，提升安全保障能力，建立健全長效機制，不斷提升服務民航業(yè)發(fā)展的能力。第三，中小機場空管體制改革要提升服務治理體系和治理能力?？展芟到y(tǒng)治理體系和治理能力是民航治理體系和治理能力的重要組成部分，治理主體既包含空管局行政管理的空管單位，也包含中小機場行政管理的空管單位。提升空管系統(tǒng)治理體系和治理能力是項長期性、根本性、全局性的工作，中小機場空管體制改革的關鍵是建立起“完備的安全管理、高效的運行服務、可靠的技術保障、一流的人才隊伍、全方位的軍民融合發(fā)展、科學的一體化管理、開放的交流合作、完善的黨建工作”等八個治理體系，把政治制度優(yōu)勢充分轉化為治理效能，不斷提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（三）中小機場空管體制改革要成為建設“四強空管”的重要組成部分。建設“四強空管”是民航業(yè)對空管高質量發(fā)展的要求，既是空管改革的總目標，也是中小機場空管體制改革的總目標。第一，要把安全管理納入監(jiān)管體系。安全是民航永恒的主題。面對當前高密度、大流量的安全運行態(tài)勢，中小機場空管的體制弊端逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)有的安全理念、安全意識，安全制度、安全管理水平和安全文化建設，已不適應“強安全”的新要求。再加上中小機場安全設施后期投入少、欠賬多，管理模式差異化明顯，人員流動性大等不利因素，嚴重制約了中小機場的安全運行。要把中小機場空管的安全管理納入監(jiān)管體系，加大力氣強化安全理念，規(guī)范安全制度，培育安全文化，夯實安全基礎。第二，要把效率管理納入考核體系。效率是空管行業(yè)發(fā)展的追求。要實現(xiàn)提質增效，就要完善績效考核標準，沒有績效考核，再好的標準都可能成為空中樓閣，效率也無法真正體現(xiàn)。中小機場空管的績效考核由地方機場各自組織實施，現(xiàn)有的安全運行效率、管理效率和服務效率沒有統(tǒng)一的考核指標和要求，難以起到提質增效的作用，高質量發(fā)展也大打折扣。因此要把中小機場空管的效率管理納入考核管理，持續(xù)提高安全運行效率、管理效率和服務效率。第三，要把智慧管理納入應用體系。智慧是行業(yè)發(fā)展的特征。當前，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等新一輪科技革命和產業(yè)變革，對空管的傳統(tǒng)管理提出新的挑戰(zhàn)。數(shù)字化轉型、智慧化管理、智能化運行是空管創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，中小機場空管在新技術應用和推廣方面，跟空管系統(tǒng)相比處于明顯的劣勢。必須緊緊抓住新技術革命的機遇期，以中小機場智慧空管建設為突破口，下大力氣強化技術支撐。第四，要把協(xié)作管理納入規(guī)劃體系。協(xié)作是空管運行的方式。空管原本就是安全運行的中樞，但在中小機場內部，空管要服從機場運控中心的統(tǒng)籌指揮，而且作為機場的一個二級部門，直接與地方政府、航空公司、軍方和業(yè)內的科研院所等單位溝通，力量略顯單薄。可見，現(xiàn)有的中小機場空管體制已無法適應“強協(xié)作”的新要求，要把中小機場空管協(xié)助管理納入規(guī)劃體系，突出中小機場空管的運行中樞地位，著力改善多方協(xié)作的安全發(fā)展環(huán)境。

中小機場空管體制改革的政策建議

綜合中小機場空管的特點和空管發(fā)展的新形勢，要按照“空管辦管行業(yè)、空管局管系統(tǒng)”的原則，抓住空域體制改革契機，把中小機場空管逐步納入民航空管管理體系當中。

（一）堅持“空管辦管行業(yè)”，加快中小機場空管體制改革。主要做好頂層規(guī)劃、政策引領和改革路線圖等全過程監(jiān)管工作。一是做好頂層規(guī)劃。中小機場空管體制改革是個長期的系統(tǒng)工程，要加強頂層設計，既不能觀望等待，也不能貪快求全。要清醒認識到中小機場體制改革任務的艱巨性，充分考慮到中小機場空管體制改革過程中可能出現(xiàn)的各類問題，既要尊重歷史，又要結合實際，穩(wěn)步推進中小機場空管體制改革。二是加強政策引領。民航局要出臺相關政策向中小機場空管體制改革傾斜，以點帶面，循序漸進。建議選取煙臺、泉州、無錫、麗江和西雙版納等5家保障旅客吞吐量超過500萬的中小機場空管為體制改革試點，待試點成功后再推廣到保障年旅客吞吐量超過200萬的中小機場空管，條件完全成熟再全面接管，推動全國空管真正實現(xiàn)一體化運行。三是出臺改革路線圖。中小機場空管體制改革的時間、步驟等路線圖要有清晰的界定，“人財物”等配套改革實施方案要到位，涉及到中小機場空管人員資格認定、空管經費預算編制、空管設施設備等固定資產劃轉等具體問題，要加強與中小機場公司和駐場部隊的溝通協(xié)調，客觀上還可能出現(xiàn)中小機場空管的人員分流，要做好相關人員的調配、安置和補償?shù)裙ぷ?，確保中小機場體制改革的全過程安全平穩(wěn)。

（二）堅持“空管局管系統(tǒng)”，加快中小機場空管體制改革。主要做好人才培訓、標準法規(guī)宣貫、新技術運用等全要素管理工作。一是做好人才培訓。空管局要加強中小機場空管的“三基”建設，強化空管專業(yè)人員的培訓，探索推廣管制“+1”培養(yǎng)模式，狠抓管制、通信、導航、監(jiān)視、氣象、情報等關鍵崗位的技能學習和資質建設，對經過培訓仍未通過資質排查的，堅決調離崗位，嚴把空管專業(yè)人員的入口關，為中小機場空管體制改革提供合格的智力支撐。二是加強標準法規(guī)宣貫。標準法規(guī)體系是空管治理體系的重要組成部分，提高空管治理體制和治理能力現(xiàn)代化關鍵在于加強標準法規(guī)的建設。要加強對中小機場空管標準法規(guī)的宣貫，樹立“敬畏生命、敬畏規(guī)章、敬畏職責”的理念，準確把握安全運行規(guī)律，強化按章操作、按章辦事的內在約束，為提高中小機場空管安全綜合保障能力筑牢標準法規(guī)體系基礎。三是加快新技術應用。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、移動網絡、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術改進中小機場空管的服務模式，如遠程塔臺技術應用，提高支線機場的安全運行和管制效率；衛(wèi)星導航地基增強系統(tǒng)（GBAS）技術應用，提高地形復雜機場的飛行安全水平；實現(xiàn)“一拖N”氣象預報的遠程服務，解決預報員缺口困境等等，不斷提高安全運行效能。

（三）抓住空域體制改革契機，加快中小機場空管體制改革。主要做好空域精細化管理、進離場程序優(yōu)化、盤活低空空域資源等工作。一是加強空域精細化管理?？沼蚓毣芾硎翘岣呖展馨踩\行效能的重要手段，要轉變空域資源管理使用模式，擴大有效供給，增強空域資源供給結構對航空需求變化的適應性和靈活性，中小機場空管要有效利用空域資源，緩解中小機場空管面臨高密度、高流量的安全運行壓力。二是優(yōu)化調整進離場程序。航路航線和進離場程序優(yōu)化調整是提高安全運行裕度的重要抓手。為確保程序優(yōu)化調整的順利實施，有效均衡流量和緩解飛行沖突，中小機場空管要開展安全評估并制定相應的風險管控措施，同時組織模擬機培訓和業(yè)務抽查等多種形式的考核培訓，確保運行平穩(wěn)過渡。三是盤活低空空域資源。低空空域是國家重要的戰(zhàn)略資源。中小機場空管要加強對低空空域通用航空活動的監(jiān)視服務能力，不斷提升低空飛行服務水平與質量，為低空空域管理改革工作提供支撐，有力促進通用航空蓬勃發(fā)展。

圖片來源：茅臺機場