農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律問題研究

摘要 十八屆三中全會指出，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。本文通過分析農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的客觀必然性;論證解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的三大理論障礙;構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度。

關(guān)鍵詞 宅基地 流轉(zhuǎn) 法律制度

作者簡介：沈舒，中國地質(zhì)圖書館研究實(shí)習(xí)員，研究方向：自然資源經(jīng)濟(jì)。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.143

隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，城市規(guī)模在日益擴(kuò)大，城市的建設(shè)用地供應(yīng)形勢變得日趨嚴(yán)峻。于是，人們將目光投向了城市周邊的農(nóng)村，希望農(nóng)村的土地能夠向城市流動，以解決城市土地供應(yīng)不足的問題。宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，是農(nóng)民生活的最后保障，因此它的流轉(zhuǎn)問題也備受關(guān)注。

一、農(nóng)村宅基地立法的現(xiàn)狀評述

有關(guān)農(nóng)村宅基地的現(xiàn)行立法主要是《民法典》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》和其他相關(guān)行政法規(guī)。從這些法律法規(guī)的內(nèi)容來看，我國宅基地法律制度主要有以下特點(diǎn)：

（一）在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式下，宅基地的居住保障功能是現(xiàn)行立法的主要價(jià)值取向

在農(nóng)村，當(dāng)土改集中分房結(jié)束之后，國家通過立法給農(nóng)民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)。凡是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，都能平等的、無償?shù)?，以戶為單位從本集體經(jīng)濟(jì)組織處獲得自身居住所需的宅基地。這種無償劃撥的方式使得每一個農(nóng)民都獲得了“安居樂業(yè)”的先決條件，不因貧窮而流離失所，從而實(shí)現(xiàn)了社會的政治穩(wěn)定。

（二）立法明確宅基地不能向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)

法律確認(rèn)農(nóng)民對其房屋的所有權(quán)，允許流轉(zhuǎn)，而房屋的流轉(zhuǎn)必須遵循“地隨房走”的原則，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移，二者的沖突顯而易見。但是，有關(guān)立法規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，從而使得農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)都不能向城市流轉(zhuǎn)（征收除外）。目前，農(nóng)村土地制度改革也強(qiáng)調(diào)城里居民不能到農(nóng)村買房，建造別墅大院。

（三）宅基地的分配、監(jiān)督等制度不完善

其一，由于現(xiàn)行立法對權(quán)利取得規(guī)定較為原則，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的分配往往由村干部“作主”，權(quán)利取得相對混亂。其二，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)用土地流失情形嚴(yán)重。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的客觀必然性

現(xiàn)行立法傾向于禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)，這種立法理念固然有其合理性，然而在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，宅基地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)已成不爭的事實(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)了“法不責(zé)眾”的尷尬局面。因此，我們不得不反思現(xiàn)行立法存在的缺陷，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)找到理論依據(jù)：

（一）優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置

隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市規(guī)模在不斷擴(kuò)大，城市建設(shè)的可用地量緊缺。稀缺的土地供應(yīng)是導(dǎo)致城市房價(jià)居高不下的重要原因。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高，更多的農(nóng)村剩余勞動力選擇外出打工，其中不少已在城市買房定居或長期租房生活，因而農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置房屋。禁止宅基地流轉(zhuǎn)的立法規(guī)定，導(dǎo)致土地資源不能在城鄉(xiāng)間最優(yōu)配置，農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到體現(xiàn)。

（二）保障集體土地的權(quán)利者利益

農(nóng)民享有在宅基地上所建房屋的所有權(quán)，即對房屋的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但由于宅基地的使用權(quán)不能向城市流轉(zhuǎn)，因此限制了農(nóng)民對其房屋所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，其房屋不能轉(zhuǎn)讓、出售和抵押。同樣是享有土地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民就可以將其房屋與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)民就不得將其宅基地使用權(quán)予以轉(zhuǎn)讓，這是城鄉(xiāng)二元體制下對農(nóng)民的歧視性對待。因此，允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅能保障宅基地所有者的權(quán)利，還能保障宅基地使用者的權(quán)利。

（三）拓寬農(nóng)村發(fā)展的融資渠道

農(nóng)村的建設(shè)需要大量的資金投入，而禁止宅基地流轉(zhuǎn)不利于拓寬農(nóng)村的融資渠道。倘若宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，將所獲得的宅基地使用費(fèi)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)和村民生活保障，吸收更多的城市資金反哺農(nóng)村建設(shè)。此外，倘若宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也可以將閑置的宅基地出售，獲得資金進(jìn)行經(jīng)營活動，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。倘若農(nóng)民急需一定資金應(yīng)急，也可以將房屋與宅基地暫時抵押，以解燃眉之急。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的障礙分析

現(xiàn)行立法禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)，其弊端已十分明顯。但宅基地使用權(quán)要想能夠流轉(zhuǎn)，必須走出以下三個認(rèn)識誤區(qū)：

（一）保障農(nóng)民生活

“土地承包經(jīng)營權(quán)是‘耕者有其田，宅基地使用權(quán)則是‘居者有其地，兩者共同構(gòu)成了農(nóng)戶吃住兩大基本生存保障。”而農(nóng)民往往會為了解燃眉之急，在沒有后續(xù)生存手段的情況下，賣掉自己唯一的住宅，導(dǎo)致生活得不到保障。然而這種觀點(diǎn)是不正確的：首先，這種觀點(diǎn)的背后是一種偏見，即農(nóng)民往往會為了眼前的利益而不顧今后的生活。但改革開放40年來，農(nóng)民的文化水平得到了極大的提高，對自己的財(cái)產(chǎn)也完全有能力做出理性的選擇。其次，禁止宅基地流轉(zhuǎn)不能真正保障農(nóng)民生活。由于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償費(fèi)用，不足以保證其既能在城市購置房屋又能維系今后生活。只有宅基地能夠流轉(zhuǎn)，房屋所有者才會在報(bào)價(jià)足以滿足購置新房和維系今后生活的前提下，轉(zhuǎn)讓自己的房屋。最后，農(nóng)民的生活保障應(yīng)由社會保障制度來解決。我國農(nóng)村已建立起了醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系，且政府的投入在逐年增加。普通農(nóng)民的生活已有了保障，基本不會再因貧窮而賣房。

（二）遏制農(nóng)用地流失

耕地總量在逐年減少而人口在不斷增加，如何解決14億人的吃飯問題是國家決策的頭等大事，因此切實(shí)保護(hù)農(nóng)用地?cái)?shù)量是土地立法的重中之重。而宅基地流轉(zhuǎn)一旦打開，大量農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，致使農(nóng)用地嚴(yán)重流失。這種觀點(diǎn)也是不正確的：首先，遏制農(nóng)用地流失的關(guān)鍵不在于宅基地制度，而在于國土空間用途管制制度。宅基地的用地規(guī)模必須符合國土空間規(guī)劃的規(guī)定，因此，宅基地的用地規(guī)模是相對固定的，不可能隨意擴(kuò)大。其次，宅基地流轉(zhuǎn)不但不會促使農(nóng)用地流失，還會有效遏制農(nóng)用地流失的趨勢。目前宅基地不能流轉(zhuǎn)，只能由政府征收后流轉(zhuǎn)，由于政府在征收過程中有巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此往往會濫用這種權(quán)力，將大量集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。倘若允許宅基地流轉(zhuǎn)，政府不再介入其中，則有利于促使政府履行監(jiān)管職責(zé)。

（三）防止土地兼并

允許宅基地自由買賣，會使得富人兼并窮人的土地，“回顧各朝更迭的歷史，可以清晰地看到一條規(guī)律：統(tǒng)治初期通常采取限制土地兼并的制度，統(tǒng)治的中后期一旦放松對土地兼并的限制，土地兼并高度集中則直接導(dǎo)致農(nóng)民淪為流民，失去土地的農(nóng)民不得不舉起‘打土豪，分田地的旗號起義，最終引起朝代的更換?！钡@種觀點(diǎn)也值得商榷：首先，流轉(zhuǎn)的只是宅基地的使用權(quán)而非所有權(quán)，從權(quán)利形態(tài)上杜絕了大量土地兼并的可能性。其次，社會主義公有制決定了大量土地兼并的歷史不會重演。在社會主義公有制下，即使發(fā)生私人囤積大量土地使用權(quán)的現(xiàn)象，人民要反對的對象也是這些私人個體。作為人民利益的代表者，政府也不會放任土地兼并的發(fā)生。政府完全可以利用空間規(guī)劃、用途管制、確權(quán)登記等制度對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管調(diào)控。

四、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度設(shè)計(jì)

允許農(nóng)村宅基地向城市流轉(zhuǎn)在理論上已不存在障礙，問題是如何設(shè)計(jì)法律制度，確保農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中合理可行，這需要從以下三個層面予以努力：

（一）農(nóng)民個人層面

一是宅基地流轉(zhuǎn)限制制度。農(nóng)民個人有權(quán)自主決定宅基地使用權(quán)是否流轉(zhuǎn)，但前提是符合法律規(guī)定且不損害宅基地所有權(quán)者的合法權(quán)益，因此，應(yīng)將限制與流轉(zhuǎn)有機(jī)的協(xié)調(diào)在一起：集體經(jīng)濟(jì)組織有優(yōu)先購買權(quán)，即在同等條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)優(yōu)先回購宅基地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)審核宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，并對不符合法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為，可以申請仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院宣告宅基地流轉(zhuǎn)合同無效。

二是宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)提取制度。農(nóng)民個人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，其所獲得的宅基地讓費(fèi)應(yīng)當(dāng)在繳足了有關(guān)稅款和購買了相應(yīng)的社會保險(xiǎn)后，余下的部分才留作自用。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織層面

一是宅基地初始分配制度。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定的原則分配宅基地使用權(quán)。只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能無償取得宅基地;一戶只能擁有一處宅基地;宅基地的面積不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

二是宅基地流轉(zhuǎn)審核制度。集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)對農(nóng)民個人的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為予以審核，對違反規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為可以申請仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院宣告宅基地流轉(zhuǎn)合同無效。

三是基地流轉(zhuǎn)限制制度。集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)自主決定宅基地使用權(quán)是否流轉(zhuǎn)，但前提是符合法律規(guī)定且不損害既有宅基地權(quán)使用權(quán)者的合法權(quán)益。

四是宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)管理制度。對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為所得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)，需要設(shè)計(jì)完善的管理制度，確保這項(xiàng)資金被合理規(guī)范使用。

（三）政府管理部門層面

一是健全農(nóng)村社會保障體系。完善的農(nóng)村社會保障體系是保障農(nóng)民生活的關(guān)鍵所在，宅基地的居住保障功能僅起輔助作用。進(jìn)一步加大政府財(cái)政投入力度，建立全國性的農(nóng)村社會保障制度。從集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)中提取專項(xiàng)資金，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民的生活保障來源。從農(nóng)民個人的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)中提取一定資金，為其個人繳納今后生活所必需的社會保險(xiǎn)。

二是落實(shí)國土空間用途管制制度。國土空間用途管制制度是防止農(nóng)用地流失的最有效、最核心的制度，只要嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)制度，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)就不會造成農(nóng)用地流失。

三是完善流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管制度。政府應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建和監(jiān)管宅基地流轉(zhuǎn)市場中發(fā)揮重要作用，通過建立完善的制度形成有序、高效、健康的宅基地流轉(zhuǎn)市場。健全宅基地登記制度對宅基地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬狀況予以確認(rèn);建立反壟斷制度對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為予以規(guī)制;健全村莊規(guī)劃和監(jiān)督檢查制度對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控;健全資源稅收制度對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益進(jìn)行社會分配。