行政約談的運(yùn)行機(jī)制及法律特性

王晨佳

關(guān)鍵詞：行政約談;運(yùn)行機(jī)制;法律特性

隨著法治型、服務(wù)型政府的改革不斷深入，行政機(jī)關(guān)積極轉(zhuǎn)變行政職能，更新執(zhí)法理念，一系列更具有民主特質(zhì)的執(zhí)法方式應(yīng)運(yùn)而生。在系列執(zhí)法方式中，行政約談以其良性互動(dòng)的行為模式在行政管理實(shí)踐中得到越來越頻繁的應(yīng)用，逐漸成為政府柔性管理的代名詞。

作為一項(xiàng)彰顯和表達(dá)建設(shè)服務(wù)型政府理念的法律制度，行政約談?dòng)衅渥陨淼姆商匦浴Ｃ鞔_行政約談的法律特性將成為研究行政約談的前提性、關(guān)鍵性問題。

行政約談制度的法律框架

制度源起

2002年遼寧省地方稅務(wù)局頒布的《關(guān)于開展外籍人員個(gè)人所得征稅約談工作的通知》，提出以約談方式開展對(duì)外籍人員個(gè)人所得稅的征收工作。[1]這是“約談”在國家文件中的首次出現(xiàn)，此時(shí)的“約談”僅是遼寧省地方稅務(wù)局為引導(dǎo)外籍人員遵守我國的稅收法律法規(guī)而采用的靈活性征稅管理措施。

后因此種注重與行政相對(duì)人相約談話的執(zhí)法手段成效顯著，各地紛紛效仿，相繼出臺(tái)有關(guān)“約談”的規(guī)范性文件。行政約談在藥品管理、疫苗管理、食品安全、大氣污染防治、土壤污染防治、水污染防治、網(wǎng)絡(luò)安全、生產(chǎn)安全等與國計(jì)民生密切相關(guān)的社會(huì)規(guī)制領(lǐng)域全面鋪開。直至2015年《中華人民共和國食品安全法》的頒布，行政約談才得以被正式立法吸納。

法律規(guī)范

目前，雖然尚無有關(guān)行政約談制度的統(tǒng)一立法，但隨著行政實(shí)踐的發(fā)展，一些法律文件中已相繼出現(xiàn)了有關(guān)約談制度的規(guī)定。從規(guī)范性文件到被正式立法吸收，大致將經(jīng)歷如下過程：國務(wù)院各部門頒布規(guī)范性文件，具體規(guī)定某一領(lǐng)域試行行政約談，地方政府及其工作部門按照中央規(guī)范性文件的指引，相繼頒布地方的規(guī)范性文件規(guī)定行政約談制度。隨著各地規(guī)范性文件的頒布，經(jīng)過不斷實(shí)踐，該領(lǐng)域行政約談制度趨向于成熟，并最終被立法吸收。

法律制度層面。以“約談”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，目前我國明確對(duì)約談進(jìn)行規(guī)定的法律文件有10部。遺憾的是，我國尚未出臺(tái)有關(guān)約談制度的統(tǒng)一立法。[2]僅有的法律文件中有關(guān)約談制度的描述基本僅限于約談主體與約談情形，且規(guī)定的內(nèi)容相當(dāng)簡單。例如：《中華人民共和國大氣污染防治法》中雖然規(guī)定了約談，但規(guī)定相對(duì)來說較為籠統(tǒng)，不夠細(xì)致。

行政法規(guī)層面。以“約談”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，目前僅有4部行政法規(guī)對(duì)約談進(jìn)行了明確規(guī)定，以上文件中有關(guān)約談制度的規(guī)定基本延續(xù)了法律層面的特點(diǎn)。

規(guī)范性文件層面。有關(guān)約談制度的規(guī)定大多散見于中央及地方的規(guī)范性文件中。截至目前，僅以“約談”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，中央層面的規(guī)范性文件便有16部，地方層面的規(guī)范性文件更是多達(dá)265部，涉及煤礦、電力、鐵路公路運(yùn)輸、文物保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)組織登記管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等多個(gè)領(lǐng)域。

相較于法律、行政法規(guī)層面，上述法律文件中有關(guān)約談制度的規(guī)定更加完整、具體。從約談的內(nèi)涵出發(fā)，對(duì)約談的啟動(dòng)、實(shí)施、終結(jié)三個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，涉及約談情形、約談對(duì)象、約談主體、結(jié)果公布等多方面的內(nèi)容。

但是由于缺乏約談制度的統(tǒng)一立法，各地、各部門規(guī)范性文件的規(guī)定呈現(xiàn)出碎片化、零星狀的發(fā)展趨勢，甚至在同一問題上存在齟齬之處。例如：《福建省社會(huì)組織行政執(zhí)法約談辦法》和《廈門市建設(shè)工程安全生產(chǎn)警示通報(bào)和約談制度》，兩者雖都規(guī)定行政約談的結(jié)果不得代替行政處罰，但前者規(guī)定約談結(jié)果可以作為行政處罰的參考依據(jù)，而后者并未如此規(guī)定。

行政約談的運(yùn)行過程

任何一項(xiàng)制度都具有獨(dú)特的運(yùn)行過程和法律特性，行政約談作為一項(xiàng)應(yīng)實(shí)踐需求而生的執(zhí)法方式，更應(yīng)當(dāng)如此，[3]明晰行政約談的運(yùn)行過程是研究行政約談法律特性的前提。

約談范圍的確定

根據(jù)前文所述，目前我國對(duì)于行政約談制度的立法層級(jí)較低，法律、行政法規(guī)中大多簡單提到約談情形而并未對(duì)其展開具體規(guī)定，規(guī)范性文件是行政約談情形規(guī)定的主要載體，幾乎涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域，運(yùn)用范圍相當(dāng)之廣。

盡管規(guī)制領(lǐng)域繁多，規(guī)制任務(wù)不一，行政機(jī)關(guān)在更多時(shí)候仍舊傾向于選擇行政約談對(duì)各類現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。[6]通過對(duì)現(xiàn)有規(guī)范的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國采用分級(jí)分類約談，約談主體多樣，約談?lì)I(lǐng)域繁雜，約談情形通常以“正面列舉+兜底條款”的形式呈現(xiàn)。

以約談主體為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，可以將約談分為市場約談與科層約談。[4]市場約談是指行政機(jī)關(guān)在市場監(jiān)管的過程中約談企業(yè)，其反映的是外部法律關(guān)系?？茖蛹s談是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的約談模式，反映的是內(nèi)部法律關(guān)系。[5]市場約談是強(qiáng)調(diào)外部法律效力的市場監(jiān)管工具;科層約談更加強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行指導(dǎo)。[7]但無論是科層約談還是市場約談，約談主體均是具有行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位進(jìn)行行政管理的措施。

如前述，雖然現(xiàn)有規(guī)范中約談?lì)I(lǐng)域繁雜，但經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)每個(gè)領(lǐng)域中約談的適用范圍有其共通之處。以結(jié)果為導(dǎo)向，可以分為以下兩類：一是已經(jīng)發(fā)生性質(zhì)嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣的事故或事件;二是將要發(fā)生性質(zhì)嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣的事故或事件。換而言之，約談對(duì)象已經(jīng)或?qū)⒁l(fā)生的違法行為及其違法程度是影響約談范圍的主要因素[6]。

約談過程注重平等協(xié)商

雖然行政約談制度尚未達(dá)到體系化的程度，但現(xiàn)有的關(guān)于約談的法律文件無一不重視約談過程中平等協(xié)商環(huán)境的構(gòu)建。平等協(xié)商是指行政主體針對(duì)特定的事項(xiàng)與被約談?wù)呓⑵降鹊膶?duì)話平臺(tái)，勸導(dǎo)其履行義務(wù)。[7]例如：《中華人民共和國水污染防治法》第20條規(guī)定“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人。”《廣東省市場監(jiān)管條例》第31條規(guī)定“市場監(jiān)管部門對(duì)情節(jié)輕微并及時(shí)糾正、沒有造成危害后果的違法行為以發(fā)布于行政處罰的，可以采取提醒、約談、告誡等方式實(shí)施監(jiān)管?！?/p>

由上述規(guī)范性文件可知，行政約談在實(shí)踐中的主要表現(xiàn)為“提醒勸誡、通報(bào)問題、查找原因、宣傳法規(guī)”等形式，[1]行政約談的目的不在于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的不平等地位，而在于建立起雙方平等溝通的渠道，允許相對(duì)人主動(dòng)參與到行政決策中，通過合理的對(duì)話，使得相對(duì)人的理由能夠被有效表達(dá)，并進(jìn)行理性權(quán)衡，以“最能體現(xiàn)法律目標(biāo)”的方式來對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理7。

約談結(jié)果的實(shí)現(xiàn)

前文所述，當(dāng)代中國的食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，約談工具被大量運(yùn)用。在各類正式懲戒機(jī)制之外，行政約談通過勸導(dǎo)、建議等手段，以較低的成本替代性地發(fā)揮了一定程度規(guī)則遵從作用，但是任何規(guī)制方式都有其局限性。[3]因此政府無法寄希望于某一種規(guī)制方式應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的規(guī)制任務(wù)。為了更好地實(shí)現(xiàn)約談效果，政府對(duì)多元規(guī)制工具之間的優(yōu)化組合進(jìn)行了有益探索。

“約談+信用”的制度設(shè)計(jì)便是探究多元規(guī)制方式之間組合的一項(xiàng)成果。分析規(guī)范文本可知，在各地的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)安全實(shí)踐中，大多都將約談與信用懲戒機(jī)制進(jìn)行了政策聯(lián)絡(luò)[8]，食品安全領(lǐng)域便是其中較為典型的制度創(chuàng)設(shè)?！妒称钒踩ā返?14條規(guī)定“……責(zé)任約談情況和整改情況應(yīng)當(dāng)納入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案”。規(guī)范性文件層面依循了法律層面的邏輯。例如：《安徽省食品生產(chǎn)企業(yè)約談制度（試行）》第9條規(guī)定“約談組織單位應(yīng)當(dāng)將約談?dòng)涗?、企業(yè)整改情況書面報(bào)告等資料存入企業(yè)監(jiān)管檔案?！背酥猓踩a(chǎn)領(lǐng)域也基本建立起了“約談+信用”的制度模式。例如《揚(yáng)州市安全生產(chǎn)約談辦法（試行）》第15條規(guī)定“落實(shí)整改措施……企業(yè)被約談后，仍然落實(shí)整改措施不力，情節(jié)嚴(yán)重的，列入黑名單，予以聯(lián)合懲戒?！钡?，由于信用規(guī)制工具本身就存在諸多爭議，學(xué)界對(duì)其仍保持一種審慎的態(tài)度，就目前來看“約談+信用”的制度設(shè)計(jì)模式仍任重道遠(yuǎn)。

行政約談的法律特性

以勸導(dǎo)、警示等柔性執(zhí)法方式為手段。如前文所述，約談的過程注重平等協(xié)商，倡導(dǎo)主體之間建立起平等協(xié)商的對(duì)話平臺(tái)，唯有雙方趨向于合作關(guān)系，才有可能開展有價(jià)值的交流。行政機(jī)關(guān)通過談話、建議等方式加強(qiáng)與企業(yè)進(jìn)行平等交流，聽取企業(yè)的意見，宣傳政策法規(guī)，增強(qiáng)企業(yè)法律意識(shí)，讓其意識(shí)到違反法律的嚴(yán)重后果，以此預(yù)防企業(yè)發(fā)生違法行為。[3]

以增強(qiáng)企業(yè)守法意識(shí)為目標(biāo)。經(jīng)過梳理法律法規(guī)可知，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政約談的主要方式為：約見談話，指出問題，了解情況，給予告誡，提出整改要求并督促整改。但是這些帶有工具性色彩的功能表述并不能凸顯行政約談的核心功能。不同的規(guī)制方式的核心目標(biāo)和著力點(diǎn)是有所不同的。[3]行政約談的核心功能應(yīng)為促成約談對(duì)象主動(dòng)守法。它并局限于確保約談對(duì)象履行法定義務(wù)，更重要的是針對(duì)法律未作具體要求的事項(xiàng)展開自我規(guī)制，塑造約談對(duì)象的責(zé)任主體意識(shí)。[9]例如：2020年2月15日，由于鳳凰網(wǎng)存在發(fā)布虛假、低俗的新聞，北京市網(wǎng)信辦對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了行政約談，責(zé)令其企業(yè)立即停止違法行為。在約談過程中，鳳凰網(wǎng)負(fù)責(zé)人明確表示將嚴(yán)格落實(shí)政府機(jī)關(guān)的要求，停止更新違規(guī)頻道并關(guān)閉違規(guī)賬號(hào)。[10]

以懲罰方式為后盾。根據(jù)“執(zhí)法金字塔”模型，行政約談屬于位于金字塔底部的具有協(xié)商色彩的勸導(dǎo)執(zhí)法手段。只有在該手段失靈時(shí)，行政機(jī)關(guān)才會(huì)向上選擇執(zhí)法手段，逐漸增強(qiáng)執(zhí)法手段的威懾效果。如前文所示，約談的規(guī)制效果具有局限性，需要與其他方式進(jìn)行優(yōu)化組合，當(dāng)前的法律文件中也對(duì)此進(jìn)行了有益探索。目前，行政實(shí)踐中已創(chuàng)設(shè)了大量“約談+信用”、“約談+懲戒”等執(zhí)法方式，這類復(fù)合的執(zhí)法方式，使得行政變得更加靈活，更加符合當(dāng)下的行政需求。這類復(fù)合執(zhí)法方式的出現(xiàn)，將行政約談與行政相對(duì)人的信用、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)資格相連，使得行政約談的法律效果被增強(qiáng)。[8]

雖然當(dāng)前有關(guān)約談法律規(guī)范并沒有呈現(xiàn)出體系化、類型化等特征，行政約談作為一種更具協(xié)商特點(diǎn)的柔性執(zhí)法手段，其能否具有與行政強(qiáng)制、行政處罰等行為的具有相同的效力等問題也不清晰。但是通過系統(tǒng)整理涉及約談的法律規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)行政約談?dòng)衅洳煌谄渌姓袨榈姆商匦裕煌再|(zhì)的行政行為應(yīng)受不同規(guī)則的調(diào)整，辨明行政約談的法律特性，是進(jìn)一步探析行政約談制度的關(guān)鍵。

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