農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革分析

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摘要：隨著中國(guó)科技與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展速度也在不斷提高，但是并沒有很好和有效的落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，國(guó)內(nèi)很多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展依舊比較緩慢，導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)二元矛盾日益突出。在農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和管理機(jī)制上存在問題，特別是很多農(nóng)村集體土地缺乏科學(xué)合理地統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)村土地的規(guī)模效益差，矛盾也日益突出。本文在結(jié)合以往文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)下農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度進(jìn)行分析研究，為農(nóng)村集體用地的良性發(fā)展提供一些應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村集體土地;土地流轉(zhuǎn);土地管理制度;改革策略

只有全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神，按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度需要加快完善和落實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)主要流轉(zhuǎn)方式

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，是指集體土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價(jià)。目前國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)形式以出讓、租賃、入股、抵押等為主。

2 現(xiàn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的發(fā)展困境

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌定位精準(zhǔn)，缺乏基礎(chǔ)需求考量

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”部分指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體土地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)^[2]。”當(dāng)下各地緊緊圍繞國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略思想進(jìn)行用地建設(shè)工作，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度也推動(dòng)了不少農(nóng)村集體土地的發(fā)展。

但是很多農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革并沒有與當(dāng)?shù)氐木唧w情況相結(jié)合，缺乏了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)需求的考量，從而沒有用全局觀和整體的眼光對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)，脫離實(shí)際市場(chǎng)需求，單純放開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對(duì)很多農(nóng)村并沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展作用，并且還可能導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)間出現(xiàn)新的差距。

2.2驅(qū)動(dòng)因素發(fā)展活躍，缺乏完善的補(bǔ)償制度

在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，農(nóng)村集體土地的需求量不斷增加，讓農(nóng)村集體土地的出讓方和受讓方之間處于惡性的博弈關(guān)系，導(dǎo)致雙方的關(guān)系日益惡化。另外，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村目前實(shí)行的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度中，大多采取一次性補(bǔ)償?shù)霓k法，所以并不能從根本上提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有一些地區(qū)以新農(nóng)村建設(shè)為幌子侵占農(nóng)民集體土地，采用低價(jià)征用甚至是無(wú)償征用，嚴(yán)重?fù)p害了集體組織及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，從而讓農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程受到阻礙。

2.3 頂層制度建設(shè)豐富，但缺乏連貫、統(tǒng)一的土地管理規(guī)劃

《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》自然資規(guī)[2019]4號(hào)文件就明確提出農(nóng)村集體土地的相關(guān)管理辦法，廢除了與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適宜的舊文件。政治經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)頂層建設(shè)制度的發(fā)展，也讓土地管理機(jī)制十分豐富，陸續(xù)出臺(tái)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理的多項(xiàng)法律制度，有效促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的合法化及相對(duì)規(guī)范化。

但是農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地管理制度的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及很多配套制度的改革，不是一時(shí)半會(huì)兒就能完善的。對(duì)于我國(guó)目前的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地管理制度來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)沒有完整、統(tǒng)一的管理制度，城市和農(nóng)村的土地沒有擁有同等的法律地位和商業(yè)開發(fā)權(quán)，所以并不能促進(jìn)農(nóng)村集體土地的“公平、公正、公開”流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)村集體土地的發(fā)展進(jìn)程。如廣西屬于自治區(qū)，土地管理有它自己的具體靈動(dòng)性，即名義上土地是集體的，但分田到戶后每個(gè)家庭分配到的土地基本上成了“私有財(cái)產(chǎn)”了。諸如現(xiàn)在的土地征收工作中，在我參加的土地征收工作中，去年在項(xiàng)目征收了約600畝土地，涉及到征收“哪家哪戶的”土地時(shí)，基本上征收補(bǔ)償款都是補(bǔ)償?shù)骄唧w管理使用這個(gè)地塊的農(nóng)民手中的，而不是補(bǔ)償給“集體”，而且集體也不會(huì)按政策另外統(tǒng)一調(diào)配土地分給此戶。

3 現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度改革的必要性分析

推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。只有實(shí)行科學(xué)合理、符合時(shí)代要求的土地管理制度，才能更好的發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，優(yōu)化我國(guó)土地資源的合理配置，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的規(guī)模效益，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。近年，柳州市柳江區(qū)對(duì)采礦完結(jié)后的礦山進(jìn)行復(fù)墾，用柳江錳礦作為復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)，面積達(dá)到2000多畝?，F(xiàn)在項(xiàng)目已經(jīng)平整完畢，機(jī)耕道路、排水設(shè)施已經(jīng)鋪設(shè)修繕完結(jié)。這個(gè)項(xiàng)目的勝利完工，標(biāo)志著我區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)得到緩解，農(nóng)用地的占有比例寬松，給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了很好的“輸血”效應(yīng)。

4 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革路徑

4.1 推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的要素作用

在進(jìn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度可以借助目前國(guó)內(nèi)城市化的發(fā)展，圍繞鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況和基礎(chǔ)需求，積極發(fā)揮各驅(qū)動(dòng)要素的積極作用，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展^[3]。在進(jìn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革前，可適當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的改革方法和模式，積極發(fā)揮當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展中比較完善的農(nóng)村公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的推動(dòng)作用，從而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，能夠讓農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)改革更好的進(jìn)行推進(jìn)和完善，讓城鎮(zhèn)現(xiàn)代化能在農(nóng)村集體土地制度不斷優(yōu)化改革中受益和提高。

4.2 建立節(jié)約用地的長(zhǎng)效機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益

只有建立完善節(jié)約用地的長(zhǎng)效機(jī)制，才能切實(shí)提高農(nóng)村集體土地的使用效率，保證農(nóng)村土地的綜合效益有效提高，才能實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約土地的目的。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象日益顯著，所以不少地區(qū)就出現(xiàn)了一些只片面追求經(jīng)濟(jì)利益的不良開發(fā)商，利益熏心，只顧肆意開發(fā)謀取暴利，卻根本沒有土地保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致了很多農(nóng)村集體建設(shè)用地的嚴(yán)重浪費(fèi)和低效利用^[4]。所以，只能用制度去約束人才更有效，建立完善的集約節(jié)約土地的長(zhǎng)效機(jī)制體系，可以從有效節(jié)約土地，促進(jìn)農(nóng)村土地的科學(xué)合理和有效適度的進(jìn)行開發(fā)利用。比如，政府可以運(yùn)用自然資源部的“衛(wèi)片監(jiān)控”體系和工作機(jī)制，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地進(jìn)行全天候監(jiān)控，保障土地不被違法開發(fā)。同時(shí)，政府也要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)，更好的維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，加強(qiáng)管理，促進(jìn)土地開發(fā)利用長(zhǎng)效機(jī)制的推廣實(shí)施。

4.3 加強(qiáng)土地使用規(guī)劃，強(qiáng)化土地執(zhí)法管理

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地的規(guī)劃，才能確保土地利用的合理性，從而對(duì)土地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化和最高效的利用與開發(fā)。所以土地管理部門必須加強(qiáng)對(duì)土地綜合開發(fā)、科學(xué)規(guī)劃的重要性等知識(shí)的宣傳和普及，從思想上提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及開發(fā)商的土地開發(fā)規(guī)劃意識(shí)和土地節(jié)約意識(shí)，從而為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革推進(jìn)奠定基礎(chǔ)^[5]。政府可以通過稅收等有力強(qiáng)制手段，來(lái)控制土地開發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)中收益的合理性，防止開發(fā)商賺取暴利導(dǎo)致一些消極問題的出現(xiàn);同時(shí)要關(guān)注農(nóng)民的利益，通過相關(guān)執(zhí)法管理手段，盡量使農(nóng)民的土地使用權(quán)得以保障，同時(shí)要保障農(nóng)民能夠得到合理的收益。

4.4 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，政府通過招商引資、稅收優(yōu)惠、發(fā)展政策等方式，吸引外地和城區(qū)的開發(fā)商走進(jìn)農(nóng)村對(duì)土地進(jìn)行合理開發(fā)利用，從而提高農(nóng)村土地使用效率，推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。另外，相關(guān)部門要對(duì)土地檔案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)核查，對(duì)閑置的、非法使用的土地嚴(yán)格盤查、嚴(yán)厲打擊。政府可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)農(nóng)村閑置待開發(fā)的土地進(jìn)行進(jìn)行嚴(yán)格的管理，諸如收取土地閑置費(fèi)，逾期兩年以上的嚴(yán)格執(zhí)行土地收回政策。為促進(jìn)盤活土地還可以開展網(wǎng)上招商，為農(nóng)民搭建網(wǎng)上土地流轉(zhuǎn)官方平臺(tái)，這樣既能在政府的有力監(jiān)管下管控開發(fā)商對(duì)土地的科學(xué)開發(fā)、合理利用，又能夠保證農(nóng)民合法土地使用權(quán)獲得正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

5 結(jié)語(yǔ)

土地是有限的、珍貴的資源，是農(nóng)民的命根子。推動(dòng)農(nóng)村集體土地用地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革勢(shì)在必行，并且必須行之有效。政府要充分發(fā)揮其權(quán)利和職能，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制中，做好改革的引導(dǎo)者、推動(dòng)者和監(jiān)管者，既要對(duì)農(nóng)村集體土地規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)規(guī)劃提高土地的有效利用，又要兼顧農(nóng)民的利益，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，保障國(guó)家長(zhǎng)久穩(wěn)定繁榮。

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