李書予

摘要：我國(guó)西北邊疆面積廣大，邊境線長(zhǎng)，在進(jìn)行邊疆治理時(shí)需要解決安全威脅、生態(tài)問(wèn)題、民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同失衡等諸多問(wèn)題，多種問(wèn)題相互聯(lián)系，十分復(fù)雜。地方政府在解決治理過(guò)程中問(wèn)題上需要因地制宜，強(qiáng)化安全治理能力建設(shè)，構(gòu)建有利于西部邊疆安全的社會(huì)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：西北邊疆;邊疆問(wèn)題;地方政府;機(jī)制

就一般意義而言，邊疆就是國(guó)家疆域的邊緣性部分。中國(guó)的邊疆，既具有一般的國(guó)家邊疆的性質(zhì)與特點(diǎn)，也具有由中國(guó)的歷史和文化所賦予的特定內(nèi)涵。[1]西北邊疆由于其特殊的戰(zhàn)略地位和其他特殊因素，產(chǎn)生了許多其他地方未出現(xiàn)的問(wèn)題。這些問(wèn)題地方政府找準(zhǔn)自己的定位，落實(shí)治理任務(wù)，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和活力。因此，對(duì)西北邊疆地方政府在安全治理中所扮演的角色、發(fā)揮的作用等問(wèn)題的分析顯得十分重要。

一、西北邊疆的問(wèn)題

我國(guó)西北邊疆，地處中國(guó)北部安全戰(zhàn)略區(qū)的西部，包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省。西北邊疆地區(qū)有著長(zhǎng)達(dá)7500公里的國(guó)境線，占全國(guó)陸地邊界線的三分之一以上，是我國(guó)周邊鄰邦最多的地區(qū)。與眾多國(guó)家毗鄰帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，還存在著內(nèi)外部的安全威脅，也有跨國(guó)河流治理、跨境民族管理等難題。這些問(wèn)題解決的妥善與否關(guān)乎著西北邊疆的安全，也關(guān)系著后續(xù)的發(fā)展與穩(wěn)定。

1.內(nèi)外部的安全威脅交織

當(dāng)前影響西北邊疆安全和社會(huì)政治穩(wěn)定的一個(gè)突出問(wèn)題是西方敵對(duì)勢(shì)力利用民族等各種形式對(duì)我國(guó)的政治滲透進(jìn)一步加劇，對(duì)我國(guó)西北邊疆的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。“三股勢(shì)力”與西方敵對(duì)勢(shì)力相結(jié)合可以說(shuō)是大大加劇了西北邊疆安全問(wèn)題的解決。有些國(guó)外組織還通過(guò)支持國(guó)際反動(dòng)組織對(duì)我國(guó)西北邊疆進(jìn)行政治滲透，已經(jīng)嚴(yán)重地威脅了中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。除了上述傳統(tǒng)安全問(wèn)題之外，還存在著諸如吸毒販毒、非法跨國(guó)婚姻、販賣人口、跨境犯罪、宗教滲透、“三非”人員急劇增多等非傳統(tǒng)安全的威脅。阿富汗和中亞的塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦等國(guó)與我國(guó)西北邊疆直接接壤，西北邊疆已經(jīng)成為毒品進(jìn)入內(nèi)地的主要通道。如果對(duì)邊疆安全問(wèn)題的治理不及時(shí)、不到位，特別是內(nèi)外部政治安全威脅不能消除，則容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，進(jìn)而波及政治不穩(wěn)定。

2.國(guó)家認(rèn)同形勢(shì)不容樂(lè)觀

發(fā)生的各種暴力事件，并非人們心血來(lái)潮，而是有其特定的心理驅(qū)動(dòng)。心理層面上的因素難以直接觀察，但對(duì)居民的日常行為和各種價(jià)值取向、判斷影響巨大，這需要地方政府在治理過(guò)程中加強(qiáng)認(rèn)同整合。西北邊疆地區(qū)人們的心理趨向仍有如下表現(xiàn)：其一，各少數(shù)民族傳統(tǒng)的思想觀念和價(jià)值取向依然根深蒂固，傳統(tǒng)權(quán)威仍然存在。過(guò)去對(duì)邊疆少數(shù)民族實(shí)行的土司制度等措施，隨著中華人民共和國(guó)的成立真正消解，但之前形成的各種傳統(tǒng)權(quán)威仍與體制權(quán)威共同存在于西北邊疆地區(qū)。其二，邊疆社會(huì)中亞地區(qū)與我國(guó)的同源跨國(guó)民族是影響我國(guó)西北邊疆地區(qū)穩(wěn)定的重要因素之一。西北邊境有維吾爾、蒙古、俄羅斯、藏、塔吉克以及柯?tīng)柨俗蔚劝藗€(gè)跨境民族，90年代受民族分裂主義、宗教極端主義和國(guó)際恐怖主義三股勢(shì)力影響，新疆維吾爾族分離勢(shì)力猖獗，分裂和破壞國(guó)家邊邦。其三，頻繁的跨界交流和人員流動(dòng)，更是影響了跨界民族本地居民的心理，如西北邊疆地區(qū)因中亞部分國(guó)家民族主義的泛濫而導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)同源民族的移出現(xiàn)象等。

3.生態(tài)安全問(wèn)題

總體上來(lái)講，西北邊疆自然地理環(huán)境惡略，多山脈、荒漠、戈壁，氣候干旱;草原處于沙漠或沙漠化地帶的外圍，氣候特征比較接近沙漠，尤其是時(shí)常遭受漫天遍野的風(fēng)沙肆虐，加之常年干旱，導(dǎo)致草原退化嚴(yán)重。除了氣候干旱，對(duì)國(guó)際河流我國(guó)境內(nèi)部分的利用和治理也出現(xiàn)了一定的問(wèn)題。位于西北邊疆的伊犁河和額爾齊斯河流水資源的利用、水量分配對(duì)兩國(guó)的生態(tài)環(huán)境發(fā)展都有重要的作用，更關(guān)系到我國(guó)新疆地區(qū)及哈國(guó)的穩(wěn)定。國(guó)際河流的污染不僅關(guān)系到本國(guó)的水質(zhì)安全還會(huì)影響到下游流經(jīng)的其他國(guó)家，產(chǎn)生一定的矛盾。如大量工業(yè)廢水、農(nóng)田化肥殘留礦物質(zhì)及城鎮(zhèn)生活污水排入伊犁河，使伊犁河水質(zhì)變差，污染加重，影響到伊犁河流域及境外下游國(guó)家的用水安全。

二、邊疆地方政府與邊疆安全

隨著一帶一路的深入開(kāi)展，西北邊疆越來(lái)越具有更大的發(fā)展?jié)摿Α５侨缜八?，?dāng)前西北邊疆的發(fā)展存在著諸多不利因素。而在當(dāng)前的治理過(guò)程中地方政府正面臨著以下的困境。

1.邊疆政府工作隊(duì)伍能力欠缺

直接落實(shí)主體任務(wù)的是各級(jí)的工作人員，但作為骨干力量的他們?cè)诎踩卫磉^(guò)程中仍存在一些值得思考的問(wèn)題。其主要表現(xiàn)為：第一，由于邊疆問(wèn)題多為互相牽連，更容易導(dǎo)致危機(jī)到社會(huì)安定，工作人員在面對(duì)棘手的問(wèn)題更難擔(dān)起自己的職責(zé)，發(fā)揮出應(yīng)有的“創(chuàng)造力、服務(wù)能力”。第二，基層組織人員服務(wù)能力本身較為薄弱，同時(shí)受教育水平參差不齊，而受教育程度不高的人員忘記黨的紀(jì)律的情況仍然存在，散發(fā)影響邊疆安全的不當(dāng)言論。這也損害了地方政府的形象，影響相關(guān)政策的落實(shí)。第三，“人情占主導(dǎo)、法律非主流”的傳統(tǒng)不良因素在邊疆社會(huì)一定范圍內(nèi)還普遍存在。[2]受民族傳統(tǒng)習(xí)俗和宗教文化信仰影響和束縛的政府管理隊(duì)伍“以言代法、以情代法”的人治痕跡依舊明顯。

2.技術(shù)手段不足

地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)未能得到充分開(kāi)發(fā)，推廣新媒體并使之與傳統(tǒng)媒體進(jìn)行協(xié)調(diào)與結(jié)合不足，政策反饋效果差強(qiáng)人意，這是地方政府未能盡到探索網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的責(zé)任。當(dāng)然，這與工作人員能力不強(qiáng)緊密聯(lián)系在一起，恰恰探索網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)提升西北邊疆人民的國(guó)家認(rèn)同大有脾益。內(nèi)蒙古林區(qū)多次大火在預(yù)防與救災(zāi)的過(guò)程中反映了相關(guān)技術(shù)研發(fā)的匱乏，相同的還有水污染治理，對(duì)水質(zhì)、天氣進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，阻止災(zāi)情的繼續(xù)擴(kuò)大，地方政府中技術(shù)部門對(duì)此負(fù)有責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。對(duì)于危機(jī)的處理，同樣需要技術(shù)支撐，減少需要的人力與物資。公共產(chǎn)品的成本較大，邊疆人口稀少又較為分散，這更為公共產(chǎn)品的提供增加了難度。如何通過(guò)技術(shù)滿足如水電、道路等公共產(chǎn)品的提供，這同樣是技術(shù)部門需要去解決的。

3.制度建設(shè)不完善

西北邊疆地方政府除了常見(jiàn)的技術(shù)開(kāi)發(fā)不到位及工作人員能力不足的問(wèn)題之外，也存在著制度建設(shè)滯后。第一，針對(duì)新的安全領(lǐng)域的制度還沒(méi)有跟上，網(wǎng)絡(luò)信息安全、金融安全都是近年來(lái)不可忽視的領(lǐng)域，而在西北邊疆很明顯相關(guān)制度還沒(méi)有。一些地方的公共安全治理體系尚不完善，特別是重大公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理制度體系尚不健全;一些地方政府依法管理宗教機(jī)構(gòu)及人員的制度體系尚不健全，信教傳教的黨員干部違反黨的政治紀(jì)律、民族政策，目前的管理體系未能適應(yīng)現(xiàn)有復(fù)雜的情況。地方政府要認(rèn)清和區(qū)分不同安全問(wèn)題的性質(zhì)及其利害關(guān)系，摸索多元化的處理機(jī)制，從而及時(shí)處理問(wèn)題又避免誘發(fā)連鎖反應(yīng)。一味采取保守態(tài)度反而不利于有效的解決或控制安全問(wèn)題，繼而釀成更大的隱患。

三、邊疆地方政府制度建設(shè)

針對(duì)地方政府的上述特征，必然要從其本身的角色出發(fā)，完善安全治理機(jī)制，加強(qiáng)安全治理能力建設(shè)。各級(jí)邊疆地方政府要在運(yùn)用國(guó)家宏觀治理政策、提供客觀政策建議、調(diào)配區(qū)內(nèi)資源、基層治理績(jī)效考核等方面發(fā)揮好樞紐作用。

第一，要在中央政府的主導(dǎo)下，建立完善的跨政府層級(jí)與部門的西部邊疆重大公共安全事件的危機(jī)處理機(jī)制，通過(guò)多種方式解決基層政府在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)過(guò)程中權(quán)限不夠、能力不足的問(wèn)題。從政府層面來(lái)講，中央與地方的相互合作，中央組建常設(shè)的綜合性應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)突發(fā)事件的協(xié)調(diào)管理和資源整合。明確地方政府直接處置本地突發(fā)事件的責(zé)任，并賦予其統(tǒng)一實(shí)施應(yīng)急處置的權(quán)限;其次是政府與非政府組織、公民個(gè)人的合作聯(lián)動(dòng)，通過(guò)政府與民間組織、公民個(gè)人乃至國(guó)際組織簽訂協(xié)議形成的相互溝通協(xié)作機(jī)制等。以甘肅為例，甘肅省地方政府今年將培訓(xùn)2550名禁毒課教師，以提升中小學(xué)生識(shí)毒、拒毒、防毒的能力。

第二，制定分級(jí)響應(yīng)機(jī)制。相互協(xié)作的基礎(chǔ)是發(fā)揮管理主體的能力，群體性事件發(fā)生前后，該地的管理主體應(yīng)制定出對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。平時(shí)加強(qiáng)邊境管理，切斷境內(nèi)外民族分裂和宗教極端勢(shì)力的聯(lián)系紐帶，與周邊相鄰國(guó)家建立和強(qiáng)化反恐協(xié)作機(jī)制，是維護(hù)邊疆穩(wěn)定與國(guó)家安全的重要措施。

第三，建立彈性處理機(jī)制。在民族非法跨境流動(dòng)及其導(dǎo)致的后續(xù)問(wèn)題上不能簡(jiǎn)單化處理，非法跨境通婚問(wèn)題關(guān)系到不少群眾的家庭幸福，如果采取強(qiáng)硬手段很容易引發(fā)部分群眾對(duì)地方政府的不滿。在礦藏資源豐富但生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地方，可通過(guò)建立良好的機(jī)制，保證開(kāi)發(fā)的力度與環(huán)境保護(hù)能力相協(xié)調(diào)。

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