王聰

摘 要：傳統(tǒng)地方融資平臺(tái)公司是地方政府融資的主要載體，在地方城市化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但近年來，傳統(tǒng)地方融資平臺(tái)公司因恪守傳統(tǒng)發(fā)展方式，使其自身定位在現(xiàn)代化發(fā)展過程中過于模糊，而自身性質(zhì)相較于其他公司存在一定的特殊性，無法以現(xiàn)有監(jiān)管方式進(jìn)行管理，進(jìn)而加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是地方政府現(xiàn)階段的首要任務(wù)之一，要以新預(yù)算法與現(xiàn)行國發(fā)文件為主，重視政府債務(wù)，以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。因此，防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)在目前應(yīng)以化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)為前提。對(duì)此，地方政府必須加以重視，并積極尋求對(duì)策。本文從融資平臺(tái)債務(wù)的歷史背景和現(xiàn)狀入手，探究地方融資平臺(tái)債務(wù)的長期風(fēng)險(xiǎn)以及可行的化解途徑，以期為融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)化解和轉(zhuǎn)型提供參考。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái);風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)

一、融資平臺(tái)債務(wù)的歷史背景和現(xiàn)狀

我國地方政府及其所屬部門機(jī)構(gòu)設(shè)立的企業(yè)法人多以傳統(tǒng)融資平臺(tái)為首選，而其主要以分稅制改革后的劃撥土地、經(jīng)營授權(quán)、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)等方式為前提，這使得融資平臺(tái)與地方政府休戚與共，而在實(shí)際經(jīng)營中，地方政府的融資功能已經(jīng)逐漸被融資平臺(tái)替代。融資平臺(tái)在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下充分發(fā)揮其推進(jìn)與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用的同時(shí)也累計(jì)了數(shù)額巨大的存量債務(wù)，地方政府必須對(duì)此進(jìn)行兜底處理，從而形成了政府性債務(wù)，但因政府性債務(wù)數(shù)額巨大，各界極為擔(dān)憂地方政務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的消極影響。隨著舉債方式與標(biāo)準(zhǔn)的不斷變化與提升，地方政府融資需求與供給不斷拉開差距，使得地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口難以被形式單一的地方債券發(fā)行填補(bǔ)，而隱性債務(wù)的產(chǎn)生則是因其缺口被轉(zhuǎn)移到平臺(tái)公司。在財(cái)政預(yù)算約束外的游離性債務(wù)不僅在一定程度上加大了地方政府的償債壓力，也對(duì)融資平臺(tái)自身造成了一定影響。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)。國家宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策不斷調(diào)整，特別是2017年以來，國家層面先后出臺(tái)了財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)、87號(hào)和財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)等規(guī)范性文件，政府融資平臺(tái)被列入金融重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，管控力度空前從嚴(yán)。2014年，國務(wù)院出臺(tái)43號(hào)文后，中央明確未來市場化轉(zhuǎn)型的發(fā)展改革方向，首要工作即剝離融資平臺(tái)政府融資功能。缺乏國家政策的傾斜與保護(hù)使得融資平臺(tái)一時(shí)間難以擺脫原有地方性體制機(jī)制的羈絆，在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的道路上任重道遠(yuǎn)。與此同時(shí)，隨著PPP模式迅速推廣和外資、社會(huì)資本的進(jìn)入，融資平臺(tái)獲得地方公共資源收入的難度加大，阻礙了其盈利空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的順利發(fā)展。

二、地方融資平臺(tái)債務(wù)的長期風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）存量債務(wù)到期而導(dǎo)致的兌付風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有債務(wù)除納入地方政府債務(wù)核算部分可通過地方債務(wù)置換處理外，其余未納入部分需自行融資解決。然而，平臺(tái)公司主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)等，以政府信用為依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產(chǎn)負(fù)債率的逐步攀升，難以再通過借新還舊維系，融資渠道逐漸受阻，導(dǎo)致其面臨的最直接的風(fēng)險(xiǎn)就是債務(wù)到期的兌付風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年以來，至少有23款與融資平臺(tái)相關(guān)的產(chǎn)品違約，其中不僅以信托、租賃等多元產(chǎn)品為主，還包含公募債券等內(nèi)容。據(jù)可靠測算，地方融資平臺(tái)截止到2018年底，帶息負(fù)債規(guī)模超過29萬億人民幣，占GDP總值的33%。但融資平臺(tái)公司自身所持有的償債保障率，經(jīng)測算僅有0.3～0.5倍，其實(shí)際含義在于若企業(yè)現(xiàn)有經(jīng)營性流轉(zhuǎn)資金無法償還當(dāng)年到期債務(wù)與支付利息，會(huì)因無法履行“借新還舊”而面臨兌付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不健全，沒有建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，且在具體項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府成為了主要的決策者，較少考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，容易忽略項(xiàng)目的盈利性等。另外，融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營性收益來源，造血功能差，這種投入與產(chǎn)出之間的失衡往往造成平臺(tái)償債能力下降，自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)激增，導(dǎo)致現(xiàn)有的業(yè)務(wù)模式難以為繼。

三、化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑

（一）轉(zhuǎn)型中謀發(fā)展，發(fā)展中謀化債

DNA雙螺旋的結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)投資增量與風(fēng)險(xiǎn)遞增之間一脈相連的關(guān)系，二者彼此依存，因此，在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，周期性赤字的投資風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露。目前，地方政府財(cái)政收支不平衡壓力仍在，每年新增地方政府債券規(guī)模尚無法真正滿足地方融資需求，地方政府對(duì)融資平臺(tái)融資的需求一定程度上仍在。以上可以看出在傳統(tǒng)融資平臺(tái)公司中，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屬于長期性待解決問題，而以有效方式對(duì)其進(jìn)行化解與防范也非一時(shí)半刻能解決，尤其應(yīng)堅(jiān)決杜絕為逃避實(shí)際問題而選用破產(chǎn)解決的方式。地方融資平臺(tái)公司在現(xiàn)階段應(yīng)以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為背景，采取有效途徑推動(dòng)傳統(tǒng)平臺(tái)向市場化轉(zhuǎn)型，從而在現(xiàn)有市場中占有一席之地，進(jìn)一步提升市場化盈利空間。以合理方法防控與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在提高融資平臺(tái)公司償債能力的同時(shí)，為其后續(xù)可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化債務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自2018年后逐漸顯露，個(gè)別地方市級(jí)平臺(tái)相繼出現(xiàn)還款逾期問題，導(dǎo)致諸多地方債務(wù)融資項(xiàng)目難產(chǎn)，違約風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露。實(shí)際上，防控地方政府融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)，根本前提是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理。全面落實(shí)債務(wù)管理工作的前提是建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系，優(yōu)化與完善政府性風(fēng)險(xiǎn)控制體系和政府性債務(wù)償還機(jī)制，對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，徹底改變多頭舉債、分散管理、財(cái)政兜底的局面。同時(shí)，要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，制定應(yīng)急處置預(yù)案，做到未雨綢繆，守住底線。要實(shí)行政府性債務(wù)預(yù)算管理，財(cái)政部門在編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)同步編制政府性債務(wù)預(yù)算，將政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，強(qiáng)化政府舉債的責(zé)任意識(shí)，并采取積極措施化解存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府還可積極探索市場化運(yùn)作方式，由政府、下屬平臺(tái)公司及社會(huì)資本共同成立平滑債務(wù)的專項(xiàng)基金，用于化解包括地方政府隱性債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)及防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，從而有效促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）拓寬融資渠道，發(fā)展多元化融資

隨著政策全面收緊，利率成本不斷上升，政府融資平臺(tái)公司的融資壓力越來越大，而拓寬融資渠道的主要目的是緩解防控平臺(tái)的融資壓力，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)公司除發(fā)展傳統(tǒng)的融資渠道外，還可在保證自身原有發(fā)展的前提下開拓其他融資渠道，進(jìn)行直接性、間接性融資渠道的共同嘗試，實(shí)現(xiàn)新型融資工具的拓展與應(yīng)用。如經(jīng)營性物業(yè)，平臺(tái)公司可據(jù)此發(fā)行房地產(chǎn)信托投資基金（REITS）、商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（CMBS）等金融產(chǎn)品，建立規(guī)范化的平臺(tái)公司融資方式。

（四）盤活資產(chǎn)加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)融資平臺(tái)市場化運(yùn)作

政府的公共項(xiàng)目作為傳統(tǒng)融資平臺(tái)資金的主要流向，其綜合回期長、維護(hù)費(fèi)用高昂等特點(diǎn)，使其必須依賴政府財(cái)政資金還款來保證自身收益。長期以來，很多融資平臺(tái)并非自主經(jīng)營，缺乏具有造血功能的收益性資產(chǎn)。監(jiān)管政策近年來逐漸嚴(yán)苛，標(biāo)志著平臺(tái)公司剝離地方政府“融資功能”和推進(jìn)市場化改革進(jìn)程進(jìn)一步加快，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型刻不容緩。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目投融資模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。傳統(tǒng)融資平臺(tái)做棚改、基建等項(xiàng)目時(shí)，更多是針對(duì)單一項(xiàng)目直接融資，還款來源實(shí)質(zhì)上是政府財(cái)政回購或兜底付費(fèi)，項(xiàng)目本身無法實(shí)現(xiàn)自平衡。而創(chuàng)新項(xiàng)目投融資方式，核心是項(xiàng)目梳理和前期策劃，將單一項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌一體化、收益自平衡。另一方面，地方政府可將區(qū)域內(nèi)有一定收益性的經(jīng)營性資產(chǎn)項(xiàng)目整合到融資平臺(tái)公司，使平臺(tái)公司具有自身造血功能，并通過整合盤活地方現(xiàn)有存量資產(chǎn)，全面實(shí)現(xiàn)公益項(xiàng)目的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)，從而保證融資渠道多元化發(fā)展。利用市場充分吸引社會(huì)投資，在實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的同時(shí)有效籌措償債資金。最后，以發(fā)展現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，完善傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開展服務(wù)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的全面應(yīng)用，以特許經(jīng)營權(quán)為前提，推動(dòng)地方公用事業(yè)發(fā)展的改革，以有效方法運(yùn)營與管理國有資產(chǎn)，推動(dòng)融資平臺(tái)從建設(shè)主體向運(yùn)營主體轉(zhuǎn)變，成為城市綜合運(yùn)營服務(wù)商，科學(xué)設(shè)計(jì)盈利模式，拓展收入來源，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。

四、結(jié)語

地方融資平臺(tái)在推進(jìn)城市化建設(shè)的過程中發(fā)揮了巨大的作用，但也積聚了大量的信貸風(fēng)險(xiǎn)。在未來的發(fā)展中，要進(jìn)一步落實(shí)轉(zhuǎn)型謀發(fā)展、以發(fā)展謀化債的各項(xiàng)工作，以構(gòu)建地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系為重要內(nèi)容，明晰政府與融資平臺(tái)的法律邊界，加大債務(wù)管控力度，使融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中化解存量債務(wù)。

相信隨著自身風(fēng)險(xiǎn)的有效防控，地方融資平臺(tái)依然能夠在城市發(fā)展中扮演極其重要的角色，并以更加堅(jiān)實(shí)的臂膀扛起城市建設(shè)與運(yùn)營的重任，讓建設(shè)資金更有保障，讓城市功能更加完善，讓城市品位得到提升，讓百姓生活更加美好。

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