朱璇　黃大熹

〔摘要〕 地方黨內法規(guī)實施之后的評估指標體系是地方黨內法規(guī)實施后評估機制的核心要義，是提升地方黨內法規(guī)體系建設科學化水平的有力推手。為滿足理論研究的需要，解決制度供給不足及實踐層面的短板問題，應基于立法后評估的基本理論，遵循凸顯黨內法規(guī)特質、融入地方元素、以效果評價為主的設計邏輯，圍繞“文本—行動—觀念”的基本框架，建構一個由法理標準、價值標準、規(guī)范標準、實踐標準4項一級指標、9項二級指標、44項三級指標組成的地方黨內法規(guī)實施之后的評估指標體系。

〔關鍵詞〕 地方黨內法規(guī)，評估指標體系，法理標準，價值標準，規(guī)范標準，實踐標準

〔中圖分類號〕D26?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）04-0034-10

全面從嚴治黨、依規(guī)治黨是黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下加強管黨治黨的時代最強音，它們均以完善的黨內法規(guī)體系作為必要前提，而地方黨內法規(guī)建設在黨內法規(guī)體系中發(fā)揮了補充性與從屬性的作用，作為地方黨內法規(guī)建設進行自我審視的“正衣鏡”，地方黨內法規(guī)實施后評估制度對地方黨內法規(guī)質量以及實施效果進行嚴格檢驗，是加強地方黨內法規(guī)建設不可或缺的重要一環(huán)。完善的地方黨內法規(guī)實施后評估制度不僅需要明確的評估主體，科學的評估流程，更需要合理的評估指標體系，它實質上是地方黨內法規(guī)實施后評估機制的核心要義。科學完備的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系的構建不僅有利于提升地方黨內法規(guī)質量和實施效果，還有利于優(yōu)化地方黨內法規(guī)實施后的評估機制，發(fā)揮其在中國特色社會主義法治體系中的功能，這意味著地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系不僅要遵循立法后評估的理論要求，而且要符合地方黨內法規(guī)自身的特殊規(guī)律。鑒于此，本文對地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系進行初步探討，以期拋磚引玉，推進學術界與實務界對此問題的深入研究，促進地方黨內法規(guī)質量與實施效果的提升，以此引導黨內法規(guī)建設工作向黨內治理法治化方向發(fā)展。

地方黨內法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市黨委，在依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，遵循黨中央的統(tǒng)一領導、黨內法規(guī)體系一體性的要求下，結合地方實際情況制定的專門規(guī)章制度。地方黨內法規(guī)實施后評估，又被稱為“地方立規(guī)回頭看”“地方黨內法規(guī)實施評估”“地方黨內法規(guī)評估”“地方黨內法規(guī)質量評估”等，其名稱變化不一，然而其實質是一致的。依據(jù)立法后評估基本理論，設定立法后評估指標時“既要關注價值判斷，又要關注事實判斷;既要有應然標準，又要有實然標準;既要有形式標準，又要有實質標準;其評估內容既涉及法律文本的質量，還關乎法律本身的價值取向及法律實施后的實際效果” 〔1 〕。對于地方黨內法規(guī)而言，亦不例外。地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系即是指地方黨內法規(guī)實施后，由相關評估主體依照規(guī)定程序，對現(xiàn)行有效的地方黨內法規(guī)文本質量、立規(guī)價值、實施效果等進行評估時所依據(jù)的客觀評價指標。不同于其他評估指標體系的構建，地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系并非既定的價值標準，也非簡單的理論推導，而是要以地方黨內法規(guī)建設實踐為切入點，嚴格遵循地方黨內法規(guī)建設的理念及基本原則，是理論價值與實踐事實相互交融的動態(tài)過程。因此，其不僅是涉及事實與價值互動的重要議題，而且是提升地方黨內法規(guī)體系建設科學化水平的有力推手。

一、評估指標體系構建的必要性

當前我國已初步建構起黨內法規(guī)體系，黨內法治建設基本實現(xiàn)了“有規(guī)可依”，但是，我們必須正視，相較于中央黨內法規(guī)而言，目前學術界關于地方黨內法規(guī)實施后評估機制的理論研究還較為薄弱，難以為評估工作提供強有力的理論支撐。與此同時，關于地方黨內法規(guī)實施后評估機制的制度供給又不足，不僅無法為地方黨內法規(guī)建設實踐提供制度支撐，而且難以適應全面推進從嚴治黨、依規(guī)治黨的新時代要求。

（一）理論研究的必然需求

盡管目前國內學術界對黨內法規(guī)的性質和定位還未形成統(tǒng)一的標準，但無論黨內法規(guī)是屬于“軟法”還是“硬法”，都應追求良法善治的目標，良法善治是黨內法規(guī)的價值追求，且具備可操作性和實效性，而地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系正是科學考量地方黨內法規(guī)質量和實施效果的重要準則。目前國內學界對地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系進行了初步探討，具有代表性的有“七指標式”和“三指標式”。伊士國、郭康結合黨內法規(guī)自身特色和實際情況，構建包括必要性、合理性、合法性、協(xié)調性、可行性、規(guī)范性、實效性七項指標的黨內法規(guī)實施后評估指標體系 〔2 〕。李福林則運用立法后評估的基本理論與實踐經(jīng)驗，確立了包括合法性、合憲性、合理性、協(xié)調性、規(guī)范性、可操作性、實效性的體系化的黨內法規(guī)評估標準 〔3 〕?？梢?，學界關于地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系的研究基礎還較為薄弱，不僅不利于地方黨內法規(guī)實施后評估制度的發(fā)展，而且無法為地方黨內法規(guī)實施后評估實踐奠定堅實的理論基礎。

有部分學者持有一種觀點，在他們看來，黨內法規(guī)的備案審查機制實質上已經(jīng)對黨內法規(guī)的政治性、合法性、合理性、規(guī)范性進行了考查，如若再對黨內法規(guī)進行實施后評估，難免有重復評估之嫌?！皞浒笇彶橹贫戎荚趯h內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件是否符合憲法、法律以及黨章等要求進行審查” 〔4 〕，屬于立規(guī)前預期，是黨內法規(guī)實施后所期望達到的目標，但是立規(guī)前預期并不等于立規(guī)實踐，實踐中黨內法規(guī)實施情況究竟如何，還需通過實施后評估來進行考量，二者之間并不存在重復評估。一方面，相較于立法后評估理論的成熟而言，地方黨內法規(guī)實施后評估起步較晚，制定較早的黨內法規(guī)并沒有經(jīng)過嚴格的黨內法規(guī)審查以及立規(guī)前評估的階段，與國家法律及其他黨內法規(guī)可能存在矛盾或者沖突之處，亦或是黨內法規(guī)在備案時并沒有問題，但經(jīng)過一段時期后可能存在問題，這就需要地方黨內法規(guī)實施后評估機制來進行檢測和辨別。另一方面，實踐中地方黨內法規(guī)的備案審查工作存在“重備輕審”的情形，“一些黨規(guī)未能依照《黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進行備案審查，使黨內法規(guī)存在違法違規(guī)的隱患” 〔5 〕98，這就更加需要通過實施后評估機制來消除隱患，凸顯了構建地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系的迫切性與必要性。

（二）制度建設的具體需要

縱觀整個黨內法規(guī)體系，目前并未有專門的實施后評估方面的中央黨內法規(guī)，地方中也僅有四川省委制定了《省委黨內法規(guī)實施評估辦法（試行）》。關于黨內法規(guī)實施評估的相關條文規(guī)定散見于《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）、新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）及《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）中，但這些規(guī)定偏于原則性、抽象性，缺乏可操作性，實踐中難以運用。具體而言：

首先，《規(guī)劃》與《條例》對黨內法規(guī)實施后評估指標的立法欠缺?！兑?guī)劃》中明確規(guī)定：“制定完善黨內法規(guī)備案審查、實施評估等方面的法規(guī)制度?！薄稐l例》第三十六條也規(guī)定：“對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估?！薄兑?guī)劃》與《條例》中均僅有一項條文提到黨內法規(guī)實施評估，對于如何評估、評估主體、評估方式、評估指標、評估程序、評估結果等均未提及，表明黨內法規(guī)實施后評估的制度供給還不夠完善，影響了地方黨內法規(guī)對評估問題的制度化規(guī)范，使得地方黨委因缺乏相應法規(guī)而無法開展評估工作。

其次，《規(guī)定》對黨內法規(guī)實施后評估指標的立法不足?！兑?guī)定》第十五條規(guī)定：“黨內法規(guī)制定機關可以視情對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”，并明確規(guī)定了評估工作要制定年度計劃，確定了實施評估的黨內法規(guī)范圍，專項評估和一攬子評估的評估方式，評估程序上還規(guī)定了評估結束后應當形成評估報告，然而對具體的評估指標卻未提及，導致地方黨內法規(guī)評估工作缺乏統(tǒng)一的標準，使得評估往往流于形式，背離了評估機制的設立初衷，無法發(fā)揮其功能價值。因此，亟需構建科學的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系，以保障評估工作的有序進行。

（三）實踐層面的現(xiàn)實要求

目前，我國已初步建立上下貫通、統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)科學的黨內法規(guī)體系，但與中央相比，地方黨內法規(guī)囿于立規(guī)空間受限，建設規(guī)劃又相對滯后，所以其無論是在建設體制還是運行機制方面均存在明顯短板，主要體現(xiàn)為以下兩方面：

第一，地方黨內法規(guī)的制定工作存在不足。主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是地方黨內法規(guī)體系結構不平衡。地方黨內法規(guī)的制定缺乏科學、全面的規(guī)劃與統(tǒng)籌，造成其體系結構不完整，黨的組織、監(jiān)督保障法規(guī)相對較多，而領導、自身法規(guī)建設相對不足。雖然這與黨內法規(guī)的性質有關，但也從側面反映出地方黨內法規(guī)建設實際情況與貫徹落實黨的十九大精神要求之間還存有一定的差距。二是程序性黨內法規(guī)尚欠缺。長期以來在“重實體輕程序”的發(fā)展模式下，實體性黨規(guī)與程序性黨規(guī)發(fā)展失衡，這種路徑依賴不斷地消解黨內法規(guī)的執(zhí)行成效。程序性黨規(guī)的欠缺，導致實體性黨規(guī)難以有序運行，與此同時，實體性黨規(guī)出臺后，相應的程序性黨規(guī)沒有及時頒布，亦嚴重影響地方黨內法規(guī)的實施效果。三是配套銜接不完善。一些基礎性中央黨內法規(guī)尚未制定，配套性地方黨內法規(guī)也就無所依從。如黨領導群團的工作還沒有制定相應的基礎性黨內法規(guī);此外，部分地方黨內法規(guī)的規(guī)定較籠統(tǒng)，定位模糊、對先行先試的探索不夠明確，少數(shù)法規(guī)還停留在倡導性層面，可操作性較低，更有一些法規(guī)之間“存在不銜接、不配套、不協(xié)調等碎片化和離心力問題” 〔6 〕，這都增加了黨內法規(guī)的實施難度，導致地方黨內法規(guī)實施出現(xiàn)偏差。

第二，地方黨內法規(guī)的實施效果還不盡如人意。根據(jù)中國人民大學的一項調查顯示，2017年人們對黨內法規(guī)完善性的好評率為70.4%，而對黨內法規(guī)執(zhí)行力的好評率只有57.7% 〔7 〕。相較于黨內法規(guī)完善性而言，黨內法規(guī)的執(zhí)行力還有待提高，而地方黨委在推進黨內法規(guī)執(zhí)行工作中，仍然存在“上熱中溫下冷”“先緊后松、上緊下松、外緊內松”等現(xiàn)象，出現(xiàn)虛置執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、機械性執(zhí)行 〔8 〕等執(zhí)行不力現(xiàn)象。鑒于此，建立科學的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系，可以及時評估地方黨內法規(guī)的實際成效，掌握具體實施情況，并據(jù)此提出相應的改進措施，切實增強地方黨內法規(guī)的執(zhí)行力。

二、評估指標體系的頂層設計

為滿足理論研究的需要，解決上述制度供給不足及實踐中出現(xiàn)的問題，就必須要構建以評估為內核的地方黨內法規(guī)監(jiān)督保障機制，對現(xiàn)有的黨內法規(guī)進行系統(tǒng)評估，在此現(xiàn)實要求下，需對地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系進行合理的頂層設計，建立多元化的評估標準。

（一）設計邏輯

地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系的設立必須遵循頂層設計的邏輯而展開，即圍繞《規(guī)劃》《條例》《規(guī)定》等來設計，與此同時，在設置過程中還需注意以下幾點：

1.凸顯黨內法規(guī)特質的指標體系設計

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)是我國特有的一類法律形態(tài)，從基本屬性上而言，它兼具黨性和法律性的雙重屬性，因此，對地方黨內法規(guī)實施后的評估勢必要體現(xiàn)這一雙重屬性。首先，黨規(guī)姓“黨”，具有鮮明的政治性，必然有著與生俱來的紅色基因。 因此，對地方黨內法規(guī)的政治性評估成為其實施后評估的首要任務，政治性是實施后評估的首要屬性也是正當屬性。其次，黨規(guī)姓“法”，它在價值理念和外在形式上均要滿足“法”的基本要件，體現(xiàn)鮮明的法律特征，因此，設置評估指標體系既要體現(xiàn)普遍、公開、可行等價值理念，又要體現(xiàn)法的技術性、邏輯性、體系性等外在特征。最后，黨內法規(guī)在調整范圍上具有“溢出性” 〔9 〕，黨內法規(guī)的實施不僅在黨內產(chǎn)生規(guī)范效應，亦會在黨外產(chǎn)生一定的社會效應。因此，建立地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系，還需對地方黨內法規(guī)產(chǎn)生的社會與經(jīng)濟效益予以考量。

2.融入地方元素的指標體系設計

首先，黨內法規(guī)已深深鑲嵌于既有的社會制度和社會文化之中，它們既建構了黨內法規(guī)，同時也受黨內法規(guī)的規(guī)范所建構，而在黨內法規(guī)中地方黨內法規(guī)所占比重較大，截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內法規(guī)約4200部，其中地方黨內法規(guī)約為3700部，占比90% 〔10 〕。從實質上來說，地方黨內法規(guī)建設的主要任務就在于貫徹落實中央基礎性黨內法規(guī)，并進行先行先試的制度創(chuàng)新，這本身就是針對地方問題的實踐活動，它需選擇一種地方可接受的方式，即通過黨內法規(guī)與地方文化的相互融合來實現(xiàn)。因此，評估指標體系的設計自然需體現(xiàn)地方特色。其次，區(qū)域發(fā)展的不平衡，可能導致各地黨內法規(guī)建設的內容、方式和進度等存在差異，因而實施后評估指標也應有所不同。最后，地方行政區(qū)域在黨內法規(guī)體系中的地位不同，立規(guī)權限大小不一，是否被中央授權試點，在設計指標體系時也應當有所不同。因此，設計指標體系時應當融入地方元素，既能有效落實與執(zhí)行中央黨內法規(guī)，推進基層治理法治化，又能科學衡量黨內法規(guī)與地方文化的融合水平。

3.側重效果評價的指標體系設計

實踐中，一些地方采用黨內法規(guī)文本質量和實施效果相結合的方式，并側重于文本質量來進行實施后評估，評估的主要指標有“政治性、合法性、合理性、協(xié)調性、操作性、實效性、規(guī)范性和必要性” 〔11 〕等。從指標內容上來看，八指標式評估對于黨內法規(guī)自身的完善與發(fā)展是必須的，但是從指標數(shù)量上來看，上述標準均偏向于地方黨內法規(guī)的文本質量，而對地方黨內法規(guī)本身的實施效果關注較少，這可能導致地方黨內法規(guī)實施的實際情況不能得到有效反饋，從而難以實現(xiàn)提高地方黨內法規(guī)實施效果的評估目標。地方黨內法規(guī)的制定與修改始終是以加強黨的建設、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革作為首要目標，以經(jīng)過實踐檢驗，與社會環(huán)境發(fā)展變化相契合為基礎，最終實現(xiàn)黨內法規(guī)朝著“良規(guī)善治”的方向發(fā)展，這種以文本質量為主的評估標準不僅容易重復立規(guī)前的評估工作，還可能造成地方黨內法規(guī)的實施效果受到一定程度的忽視。因此，地方黨內法規(guī)實施后評估應當從側重文本質量評估向效果評價為主，同時兼顧文本質量的評估轉變，因為地方黨內法規(guī)實施后評估的最終目的在于不斷完善地方黨內法規(guī)體系，而地方黨內法規(guī)的質量正是不斷完善的根源性問題，所以在設置評估指標體系時不應完全舍棄對文本質量進行評估的指標。

（二）基本框架

為了達到全面、客觀、科學地評估立法及其實施效果的目的，必須要依據(jù)多元化的立法評估標準思想來進行，任何一種單一的評估標準均無法真實地反映評估對象的全貌和狀況 〔12 〕58，鑒于此，地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系可圍繞“文本—行動—觀念”三層面進行具體設計，不僅可以推動地方黨內法規(guī)評估從形式考量轉向實效考量，還可實現(xiàn)地方黨內法規(guī)實施效果的“帕累托最優(yōu)”。

1.地方黨內法規(guī)文本剖釋

“新制度主義政治學認為制度本身的特質是否有力是影響制度有效性的重要因素?！?〔13 〕地方黨內法規(guī)的實施以“有規(guī)可依”為基本前提。當?shù)胤近h內法規(guī)無法達到預期的實施效果時，首先考量的因素就是地方黨內法規(guī)自身的不足，實施后評估就是查找地方黨內法規(guī)文本問題的反芻，即評估地方黨內法規(guī)文本的合法性、協(xié)調性、合理性等。作為立規(guī)主體，省、自治區(qū)、直轄市（包括被授權試點的副省級和省會城市）黨委需在遵循中央統(tǒng)一領導、堅持黨內法規(guī)體系的統(tǒng)一性、一體性要求下，配套準則、條例，制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，也即進行配套立規(guī)和自主立規(guī)，但要謹防地方保護主義。然而作為一個抽象概念，地方黨內法規(guī)的文本質量、制定價值、制定時機等亦可能成為其自身的問題，除了文本質量是內部檢驗要素外，其他要素均是通過與外部因素之間相互交流溝通所產(chǎn)生的問題，對這些問題的評判必須引入地方黨內法規(guī)之外的其他信息進行考察。因此，評估地方黨內法規(guī)自身，既要基于文本質量的考察，又要注意對地方黨內法規(guī)產(chǎn)生影響的其他要素進行評估。

2.地方黨內法規(guī)行動剖釋

“任何制度分析的核心都是一個問題，即制度如何影響個人行為。畢竟，制度是通過個人行動才對結果產(chǎn)生影響的?！?〔14 〕49依規(guī)治黨秩序最重要的表征體現(xiàn)在黨員及黨組織的行動之中，行動是否符合黨內法規(guī)是測量地方黨內法規(guī)實施效果的基本標準，行動是連接靜態(tài)的法規(guī)文本與動態(tài)的法規(guī)執(zhí)行的中介橋梁。從字面上的黨內法規(guī)向行動中的黨內法規(guī)轉變的探究路徑可從有無執(zhí)行、執(zhí)行投入狀況、執(zhí)行程度三個層面予以考慮：第一，地方黨內法規(guī)是否有相應的執(zhí)行程序，執(zhí)規(guī)程序是否簡便、易行，具有可操作性，是否設置有糾紛解決機制以及違反程序的處罰機制。第二，地方黨內法規(guī)執(zhí)行機制是否構建完善，執(zhí)行機制的完善需不斷地與黨員、黨組織和國情黨情的實際情況相契合?？剂繄?zhí)行機制是否構建完善，具備一個更為直觀的評估標準，即廣大黨員群眾對黨內法規(guī)在實踐中的執(zhí)行和落實情況的滿意度，滿意度越高，表明執(zhí)行機制越完善。第三，地方黨內法規(guī)執(zhí)行程度如何，取決于它是否產(chǎn)生了良好的實際效益。地方黨內法規(guī)行動的基本邏輯就是先有執(zhí)行，后有效果，以效果評價執(zhí)行程度，執(zhí)行機制的優(yōu)劣程度直接決定了其執(zhí)行成效的好壞，而實際執(zhí)行效果則客觀反映出執(zhí)行機制存在的問題。一般而言，均以經(jīng)濟和社會效益作為主要考察對象。

3.地方黨內法規(guī)觀念剖釋

地方黨內法規(guī)評估對象還應當包括黨內法規(guī)觀念?！爸贫刃袆诱哂^念的變化也會影響到制度有效性的發(fā)揮?！?〔15 〕當前地方黨內法規(guī)實施中面臨的攔路虎是黨內法規(guī)觀念意識的欠缺。長期以來，因我國傳統(tǒng)法律文化中“人治”色彩濃厚，法治文化積淀相對不足，這不僅影響黨員及群眾對黨內法規(guī)的認知、態(tài)度、評價，還形成了一定的長期“鎖定”效應。全面從嚴治黨、依規(guī)治黨要求改變的不僅僅是黨內秩序，更亟需改變黨員、群眾對原有觀念的路徑依賴，這種改變帶來的往往是不適和不安，因此，一個新秩序的合理性和正當性必須得到嚴格考量，它不僅僅是立法機關通過頒布一部法律就能成功的事情，它還必須在現(xiàn)有社會有立足的力量，才能生根成長。換言之，即實現(xiàn)黨內法規(guī)的理念轉換為黨內法規(guī)的觀念，在全黨范圍內真正樹立起黨內法規(guī)權威和信仰。黨內法規(guī)實施既可以表現(xiàn)為因外部強力而形成，亦可能由各主體的內心擁護和信仰支持而形塑，黨內法規(guī)實施最終取得良好的實際效果，取決于能否在全黨乃至全社會范圍內形成主動學規(guī)守規(guī)護規(guī)的氛圍，形成對黨內法規(guī)的內心認同和信仰?；诖?，黨內法規(guī)觀念也應作為實施后評估指標予以考量，可從地方黨內法規(guī)的知曉度和適用度兩個層面展開。

三、評估指標體系的具體建構

綜上所述，本文擬構建以法理標準為基本前提、價值標準為落腳點、規(guī)范標準為著力點、實踐標準為側重點的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系。需要特別說明的是，因每部地方黨內法規(guī)的內容均不相同，不可能為每一部法規(guī)設置一套評估指標體系，因此，該評估指標體系是一般性的指標體系，是在總結地方黨內法規(guī)制定與實施共有屬性的基礎上，設計的一套普遍適用的指標體系。

地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系由一級指標、二級指標、三級指標及指標權重等要素構成。一級指標是在某一評估維度下能夠準確反映評估對象性質的基本指標要素，具備較強的抽象性和概括性。因此，一般而言，一級指標數(shù)量較少，二級指標則是反映評估對象性質的具體指標要素，對一級指標進行具體描繪和矯正，以此類推，三級指標是對二級指標的詳細化。指標權重是以定量化的數(shù)值反映指標內容的要素，用其對地方黨內法規(guī)實施后評估各指標的相對重要程度進行描述，具有直觀性、精準性和客觀性等優(yōu)勢。

（一）評估指標的設計

本文將法理標準、價值標準、規(guī)范標準與實踐標準四維度作為一級指標，設置相應的二級和三級指標，構建一個三層級的評估指標體系。四維度具體分析如下：

1.法理標準指標

法理標準指標是指用法的一般原理來評價某一項地方黨內法規(guī)文本質量高低的指標，主要考察地方黨內法規(guī)的政治性與合法性。

第一，政治性。政治性是黨內法規(guī)之“魂”。把握正確的政治方向是地方黨內法規(guī)建設的第一要求，也是衡量其質量的首要標準。毋庸諱言，地方黨內法規(guī)制定主體的權限來自于中央授權，其沒有獨立性，因此，地方黨內法規(guī)建設應當堅持和貫徹黨的全面領導，以黨的政治建設為統(tǒng)領，認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，與黨的基本理論、路線、方針、政策等保持一致，與黨中央的重大決策、部署相符合，與此同時，還要嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，符合黨中央對黨內法規(guī)建設的要求和期許，全面推進黨的各項建設事業(yè)順利開展。

第二，合法性。該指標解決的是地方黨內法規(guī)的制定主體、制定權限、制定程序以及其內容是否合法的問題。這里的“法”指的是國法和黨規(guī)的二元規(guī)范。地方黨內法規(guī)制定主體應嚴格遵循《條例》中的相關規(guī)定，在自身的權限范圍內，依據(jù)法定的程序制定黨內法規(guī)，不可越權制定，否則無效。同時，為維護法律的權威性與統(tǒng)一性，地方黨內法規(guī)的內容必須要與憲法法律、上位黨內法規(guī)相一致，不能與之相抵觸。考慮到地方黨內法規(guī)在起草、審核草案階段已經(jīng)過嚴格審查，存在明顯不合政治性、不合法的情形一般較少，因此，法理標準指標的比例設置不宜過多，它在整個評估指標體系中所占比重應當較小。

2.價值標準指標

價值標準指標主要考察地方黨內法規(guī)“所追求和體現(xiàn)的價值是否合理，是評估主體在評估過程中所堅持、依據(jù)的傾向性準則和原則，反映評估主體的信念、理想和價值追求” 。它主要從合規(guī)律性、適當性兩項二級指標進行考查。

第一，規(guī)律性?！傲⒎ㄕ邞敯炎约嚎醋魇且粋€自然科學家，他不是在制造法律，也不是在發(fā)明法律，而僅僅是表述法律。” 地方黨內法規(guī)的制定活動不是制定者的創(chuàng)造發(fā)明，而是其對客觀規(guī)律的認識和把握，對地方現(xiàn)實情況的經(jīng)驗總結與歸納。鑒于此，開展地方黨內法規(guī)實施后評估工作，應當符合黨的建設的實踐需要。另外，由于地方黨內法規(guī)具有滯后性，加上規(guī)范對象的復雜多變，因此，它必須能夠契合社會發(fā)展的步伐，有效回應黨的治理在社會環(huán)境轉變的訴求，這樣才能不斷減少實施中的執(zhí)行阻力，最終取得預期成效。

第二，適當性。黨內法規(guī)具備普遍性、事后性、明確性等外在價值，關涉黨員的合法權益，因此，地方黨內法規(guī)中規(guī)定的舉措、方式、手段都應該適當，既要有實體性規(guī)范，又要有程序性規(guī)范，既要有原則性規(guī)范，也要有具體性規(guī)范。實體性規(guī)范要求地方黨內法規(guī)要貫徹落實權責相一致的原則，程序性規(guī)范則要求地方黨內法規(guī)中關于執(zhí)行程序要健全、公正，不能因執(zhí)規(guī)程序不公而損害黨員權利，原則性規(guī)范則要注意采取對黨員權利損害最小的執(zhí)規(guī)方式，而具體性規(guī)范則要準確規(guī)定黨員權利的救濟性措施，以此維護黨員的合法權益。

3.規(guī)范標準指標

規(guī)范標準指標主要是從立規(guī)技術角度考察地方黨內法規(guī)的協(xié)調性，評價地方黨內法規(guī)的名稱、結構、邏輯關系及文字表述是否科學、合理、規(guī)范、準確，也即是考查協(xié)調性和技術性。

第一，協(xié)調性。它是維護黨內法規(guī)整體統(tǒng)一的必備指標，考查的是地方黨內法規(guī)的縱向、橫向以及自身內部的協(xié)調性。具體而言：一是要與上位法協(xié)調銜接，主要包含兩個層面：其一，不能與憲法法律、地方性法規(guī)及行政規(guī)章的精神和規(guī)定相抵觸，也即不能與國家法律相抵觸;其二，不能與黨章、上位黨內法規(guī)的精神和規(guī)定相抵觸，以維護黨內法制統(tǒng)一。二是要與同位階的黨內法規(guī)的規(guī)定協(xié)調一致，這是因為地方黨內法規(guī)體系本身就應該是一個內部和諧、邏輯自洽、有機統(tǒng)一的整體，因而其不能與同位階的黨內法規(guī)相沖突，否則就會破壞地方黨內法規(guī)的整體統(tǒng)一性。三是作為一個規(guī)范體系，地方黨內法規(guī)自身內部也應當協(xié)調一致，地方黨內法規(guī)實施后與現(xiàn)行執(zhí)行機制、實施慣例都應當適應、協(xié)調，避免出現(xiàn)自相矛盾和相互沖突的問題，以便更好地發(fā)揮其規(guī)范作用。

第二，技術性。立法技術是在立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱。立規(guī)技術的高低直接決定了地方黨內法規(guī)質量的優(yōu)劣，它對地方黨內法規(guī)的制定提出了以下要求：一是名稱適用應科學、適當。地方黨內法規(guī)的名稱一般有規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則四種，每一種名稱都應完整、簡潔，準確表述該項黨內法規(guī)的調整對象和基本內容。二是內容安排要完整、規(guī)范。任何一項地方黨內法規(guī)要能系統(tǒng)完整地表述制定者的意思內容，就必須具有制定目的、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機關等內容。三是邏輯結構需規(guī)范、合理。地方黨內法規(guī)均是由眾多條文組合形成的一個具備邏輯關系的有機整體，它在邏輯結構上應當具備適用假定、行為模式、法規(guī)后果等三個部分。四是語言表述應當準確、嚴謹。文字是制定黨內法規(guī)的媒介，只有文字表述清晰、嚴謹、易懂，才能將地方黨內法規(guī)這種抽象思維通過書面規(guī)則傳遞給廣大黨員，以便他們能夠更好地執(zhí)行和遵守。

4.實踐標準指標

實踐標準指標是從事實角度考察地方黨內法規(guī)在黨員及黨組織的實際工作與生活中被執(zhí)行、適用、遵守的狀況，它是檢驗地方黨內法規(guī)是否有效可行的試金石，主要考查的是可操作性、實效性和特色性。

第一，可操作性。為增強地方黨內法規(guī)的可操作性，我們須對中央黨內法規(guī)的原則性規(guī)定進行細化，將書面規(guī)則的應然效力轉化為實際實施過程中的實際效果，保證黨內法規(guī)權利與義務性規(guī)則的主體范圍明確，責任性規(guī)則具體、可行、無歧義，法定的時序和時限規(guī)定準確、具體，讓地方黨內法規(guī)建設朝著精準化方向發(fā)展，確保每一項黨內法規(guī)在實踐中都能切實可行，打破“景觀性立規(guī)”的桎梏，也防止因執(zhí)規(guī)條文的自由裁量范圍過大，缺乏配套程序規(guī)定或是執(zhí)規(guī)程序過于繁瑣或過于簡略，而導致地方黨內法規(guī)在實踐中難以操作，無法得到有效執(zhí)行。

第二，實效性?！胺傻纳谟诮?jīng)驗，而不在于邏輯。” 實效性的優(yōu)劣是評價地方黨內法規(guī)是否“良規(guī)”的主旨所在，具體可從黨內法規(guī)的知曉度、違規(guī)案件發(fā)生率、黨員群眾對黨內法規(guī)實施后實際效果的滿意度、黨內法規(guī)產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益等方面進行評估?！敖?jīng)濟分析對法律的實質影響，在于它使效益觀導入于法律——導入于法律意識、法學理論和法律制度。”如何衡量制定的地方黨內法規(guī)是否實現(xiàn)了既定目標，是否有效、必要，還需運用成本收益分析進行考查。但在評估實踐中，有些地方黨內法規(guī)成本和收益可以量化，有些則不可以，或者可以量化的，收益需要很長一段時間才能反映出來，數(shù)據(jù)較少，評估難度較大，易流于形式，但如果我們現(xiàn)在不嘗試收集、累積數(shù)據(jù)，那么永遠都不會有成本與收益方面的相關數(shù)據(jù)。

第三，特色性。這是由地方黨內法規(guī)的特殊性所決定的。地方黨內法規(guī)除了要落實中央和部委黨內法規(guī)之外，還應在堅持黨內法規(guī)體系的統(tǒng)一性前提下，立足地方黨建實際，進行先行先試的積極探索，這就要求地方黨內法規(guī)不僅應貼近本地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際情況，針對地方黨委工作重點及廣大黨員與群眾關心的突出問題，而且除非必要情況，其與現(xiàn)行上位法、同類法律法規(guī)已明確規(guī)定的內容不應存在重復性規(guī)定，以避免地方黨內法規(guī)制定資源的浪費，防止地方黨內法規(guī)與上位法、同位黨內法規(guī)之間出現(xiàn)不必要的沖突。

（二）評估方法與指標權重的確定

如前所述，地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系是由4項一級指標、9項二級指標、44項三級指標組成，為反映各項指標的重要程度，就必須對其進行賦權。因此，本文采用層次分析法（AHP）①來確定地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系的權重，主要過程是組織專家采用9個重要性等級比例標度將各級指標的重要性進行排序，由此構建判斷矩陣，并對每一個判斷矩陣求解其最大特征值，再對其進行一致性檢驗，若檢驗通過，那么就能夠保證測量結果的可信度。

首先，運用德爾菲法征求20位專家意見（其中高校法學教授和政治學教授各10名），采用9個重要性等級比例標度將同級指標兩兩比較，按照比較結果構建一級、二級、三級指標的判斷矩陣。其次，對判斷矩陣求解其最大特征值與相對應的特征向量，隨后進行一致性檢驗發(fā)現(xiàn)CR=0.0116<0.1，具有滿意的一致性，表明該一級指標權重判斷沒有邏輯錯誤。用同樣的方法對其他判斷矩陣進行檢驗，結果顯示其余判斷矩陣的CR值均小于0.1，因篇幅有限，本文僅列出一級指標的權重及一致性檢驗表（如表1所示）。由此可知，本文構建的各判斷矩陣均具有滿意的一致性。最后，運用Saaty的連續(xù)乘積法②計算出三級指標的組合權重系數(shù)，最終形成各項指標的權重值表（如表2所示）。

四、結語

黨的十九大報告指出：“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系” 〔16 〕68，這需要黨內法規(guī)建設重心下移，以加強地方黨內法規(guī)建設助推黨內法規(guī)體系的不斷完善。加強地方黨內法規(guī)建設的核心要義在于提高地方黨內法規(guī)質量，增強地方黨內法規(guī)的實效性。而地方黨內法規(guī)實施后評估工作正是檢驗地方黨內法規(guī)實施效果的“安全閥”，提高地方黨內法規(guī)質量的“助推器”。構建科學合理的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系，準確反映地方黨內法規(guī)的質量及實施效果，也成為地方黨內法規(guī)實施后評估工作的核心內容。誠然，相較于立法后評估而言，地方黨內法規(guī)實施后評估的理論與實踐均還不成熟，如何進行實施后評估，如何構建科學的實施后評估標準體系，尚有大量的問題值得研究。例如有關思想道德建設方面的地方黨內法規(guī)，它們的特殊屬性應該如何設計指標進行實施后評估。當然，我們所設計的地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系還存在不足的地方，它的科學性還有待實踐檢驗，而且由于其具備嵌入性的特質，會伴隨外在環(huán)境的變動而產(chǎn)生動態(tài)連續(xù)變化，因此，地方黨內法規(guī)實施后評估指標體系必然是一個開放多元的系統(tǒng)，對它的研究和探索會一直處于進行時，需要從理論研究和評估實踐中不斷積累和完善，以此保障地方黨內法規(guī)實施后評估工作的順利有序進行。

注 釋：

①層次分析法是在對復雜決策問題的本質、影響因素及內在關系等進行深入分析之后，構建一個層次結構模型，然后利用較少的定量信息，把決策的思維過程數(shù)學化，從而為解決多目標、多準則或無結構性特征的復雜問題提供一種定性與定量分析相結合的決策方法。參見杜棟、龐慶華：《現(xiàn)代綜合評價方法與案例精選》，北京：清華大學出版社，2005年，第9頁。

②Saaty的連續(xù)乘積法是指各個層次指標權重的連續(xù)乘積，如C1指標權重=A1層指標權重×B1層指標權重×C1層指標權重=0.0954×0.5×0.2=0.0095。根據(jù)專家判斷和一致性檢驗，C1、C2、C3、C4、C5屬于同一層級，具有同等的重要性，因而這里C1層指標權重為0.2。參見彭國甫、李樹呈、盛明科：《應用層次分析法確定政府績效評估指標權重研究》，《中國軟科學》2004年第6期。

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責任編輯 陳 鵑