凌佳亨 喻修遠 梁麗芝

（1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 楊浦 200433；2.湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

如果不理解經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，就無法全面理解改革開放政策，更不能進一步領會我國現(xiàn)代化的內(nèi)生動力與深層邏輯。國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家級經(jīng)開區(qū)）作為我國改革開放系列決策中的一項重要制度嘗試，對我國區(qū)域經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟的高速增長起到了重要作用，是現(xiàn)代化進程中的關鍵能指。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1984年第一個國家級經(jīng)開區(qū)即大連經(jīng)開區(qū)設立以來，到2020年，我國共批準設立了219個國家級經(jīng)開區(qū)，其中東部107家、中部63家、西部49家，[1]東部部分國家級經(jīng)開區(qū)所創(chuàng)造的經(jīng)濟總量占所在城市GDP的13%，已成為我國推動開放型經(jīng)濟發(fā)展，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的關鍵紐帶，同時承載著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐和區(qū)域間聯(lián)系橋梁的使命。作為改革開放系列制度變遷中的重要一環(huán)，國家級經(jīng)開區(qū)的設立與發(fā)展是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的一項關鍵嘗試，但當前學界對于國家級經(jīng)開區(qū)的研究大多指向經(jīng)開區(qū)發(fā)展中的具體問題，例如土地規(guī)劃、管理體制、可持續(xù)發(fā)展等方面的問題，尚且缺乏一個有力、頂層的解釋框架。筆者認為，僅僅將國家級經(jīng)開區(qū)當作我國經(jīng)濟發(fā)展中的制度與工具支撐，會在歷史發(fā)展的道路上慢慢消解其中深刻蘊含的中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的價值理念。借此，本文重新梳理了國家級經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)生原由與發(fā)展歷程，并提出一個基于國家現(xiàn)代化的闡釋框架，旨在通過對國家級經(jīng)開區(qū)的細察以深入剖析中國特色社會主義現(xiàn)代化道路，兼以喚起學界對該問題的關注。

一、現(xiàn)代化指向：國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)生原由

我國改革開放的推進伴隨著現(xiàn)代化的深層邏輯，在邁向現(xiàn)代國家的進程中，國家能力化約為發(fā)展能力，集中體現(xiàn)在改革開放開啟的系列制度變遷的進程中，并落地于以經(jīng)濟特區(qū)、沿海港口城市、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為代表的對外開放體系之中。

一般國家的現(xiàn)代化道路有兩種：其一是以歐美發(fā)達國家為代表的通過依靠自身資本原始積累實現(xiàn)經(jīng)濟增長、技術(shù)迭代，從而邁向現(xiàn)代化的方式，是一種內(nèi)生型的現(xiàn)代化道路；其二是通過技術(shù)引進、資本引進，依托他國實現(xiàn)本國的現(xiàn)代化，屬于外向型的現(xiàn)代化道路。對于欠發(fā)達國家而言，第二條道路無疑是低成本、高效益的較優(yōu)選擇，這也是我國實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要方式，而國家級經(jīng)開區(qū)的設立正是這一現(xiàn)代化路徑中的關鍵一步。早在1984年的沿海部分城市座談會上，相關部門負責人就曾提到：“發(fā)展對外經(jīng)濟，是解決我們資金不足和技術(shù)落后的一條重要途徑。”[2]20世紀80年代，我國與世界主要發(fā)達國家差距巨大，經(jīng)濟總量遠遠落后，技術(shù)上也存在代際差距，如何快速發(fā)展經(jīng)濟并實現(xiàn)技術(shù)趕超是當時發(fā)展的中心任務，而改革開放便是這一現(xiàn)實背景下的政治決策。國家級經(jīng)開區(qū)作為我國改革開放的一項制度嘗試，在現(xiàn)代化視野下，其產(chǎn)生主要有四大背景：第一，力圖運用欠發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢實行外來技術(shù)的本土化，初衷主要是吸引外資、引進先進的制造業(yè)、擴大出口創(chuàng)匯、替代先進材料和零部件的進口。第二，對地方經(jīng)濟適應型行政體制進行探索，找尋一種適合外向型經(jīng)濟發(fā)展的新型體制。第三，對特區(qū)成功經(jīng)驗的放大和推廣，在沿海港口城市設立經(jīng)開區(qū)是特區(qū)開放試驗成功后我國對外開放戰(zhàn)略的前進與深化，是改革開放系列決策的重要組成部分。第四，全球化與國際分工下的產(chǎn)業(yè)承接與市場需要，一方面旨在通過接納國際資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也回應了別國對開放中國市場的要求。

（一）外來技術(shù)本土化：來自“后發(fā)優(yōu)勢”的解釋

技術(shù)是提高生產(chǎn)力的重要因素，也是經(jīng)濟發(fā)展的重要依托，通過技術(shù)引進實現(xiàn)經(jīng)濟增長是早期設立國家級經(jīng)開區(qū)的主要目標之一。在1984年沿海部分城市座談會上，國務院就已明確國家級經(jīng)開區(qū)的定位，對經(jīng)開區(qū)在技術(shù)引進方面提出要求，“經(jīng)開區(qū)要大力引進我國急需的先進技術(shù)，集中舉辦中外合資合作、外商獨資企業(yè)和中外合作的科研機構(gòu)，發(fā)展生產(chǎn)合作、研究設計，開發(fā)新技術(shù)，研制高檔產(chǎn)品，增加出口外匯，向內(nèi)地提供新型材料和關鍵零部件，傳播新工藝、新技術(shù)和科學的管理經(jīng)驗”。[2]著名經(jīng)濟學家林毅夫曾指出：“一國經(jīng)濟發(fā)展的潛力，最重要的還是其技術(shù)變遷的可能性?！盵3]而對于一國來說，實現(xiàn)技術(shù)升級的方式主要有兩種，即自主研發(fā)與技術(shù)引進。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，引進所需的專利費大致不會超過當初研發(fā)這項技術(shù)所花成本的30%，依靠引進國際上先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，發(fā)展中國家可以在較短時間內(nèi)實現(xiàn)自身的技術(shù)進步，提高經(jīng)濟發(fā)展績效，增加資本回報率，快速實現(xiàn)資本積累，促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長。[3]改革開放前，我國人均國民總收入（GNI）僅為200美元，遠遠落后于世界主要發(fā)達國家，工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)也與主要發(fā)達國家存在代際差距，而彼時全國所實行的計劃經(jīng)濟體制與外來技術(shù)本土化的外生型經(jīng)濟發(fā)展方式之間存在強烈的矛盾，急需一種新型的區(qū)域經(jīng)濟體制以引進外資及先進技術(shù)，國家級經(jīng)開區(qū)因此得以產(chǎn)生。設立國家級經(jīng)開區(qū)是我國現(xiàn)代化進程中的一個必然選擇，是外來技術(shù)本土化需求的體制產(chǎn)物，國家通過在經(jīng)開區(qū)實施稅收政策優(yōu)惠、國內(nèi)市場讓步等措施吸引外資以促進國內(nèi)技術(shù)進步，實現(xiàn)“以市場、稅收換技術(shù)”，從而通過技術(shù)進步實現(xiàn)經(jīng)濟增長。[4]以國內(nèi)市場、稅收減免等方式促進技術(shù)迭代，這也是欠發(fā)達國家實現(xiàn)技術(shù)躍遷從而促進經(jīng)濟高速增長，快速實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的一種主要方式。因此，作為對外開放的窗口，經(jīng)開區(qū)自成立以來便肩負著利用欠發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢使外來技術(shù)快速本土化以實現(xiàn)技術(shù)變遷、經(jīng)濟增長的使命。

（二）地方經(jīng)濟適應型行政體制的局部探索

從政府經(jīng)濟職能的演變歷史來看，政府職能的界定是一個動態(tài)范疇。無論是自由主義還是國家干預主義，計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，對于政府經(jīng)濟職能爭論的焦點并不是單純采用某一固定模式，而是根據(jù)現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展的需要進行調(diào)整。我國經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)生是為適應現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展的需要而對政府經(jīng)濟職能進行的局部調(diào)整，是為了外向型經(jīng)濟的發(fā)展而對計劃經(jīng)濟體制進行的部分突破。從國家級經(jīng)開區(qū)產(chǎn)生之初的經(jīng)濟發(fā)展本質(zhì)來看，這是一種行政依附型經(jīng)濟，經(jīng)開區(qū)通過憑借國家給予的合法性優(yōu)惠政策進行經(jīng)濟建設，實現(xiàn)經(jīng)濟高速發(fā)展、資本快速積累、技術(shù)快速進步。在1978年以前，我國的政府體制強調(diào)中央在各個領域的集中統(tǒng)一管控，地方政府治理權(quán)限小、能力弱，不利于國外資本和技術(shù)的引進，限制了外向型經(jīng)濟在國內(nèi)的發(fā)展。在這樣的背景下，經(jīng)開區(qū)恰恰是對過去集中統(tǒng)一行政體制的突破，是地方經(jīng)濟適應型行政體制的局部探索。在改革開放初期，鄧小平同志就明確指出：“我們建立特區(qū)，實行開放政策，有個指導思想要明確，就是不是收，而是放。”在沿海港口城市，“通過放寬某些政策，改革現(xiàn)行的某些管理制度，增強這些城市及其企業(yè)開展對外經(jīng)濟活動的活力”，[2]并且要求這14個港口城市在經(jīng)濟管理體制改革方面走在前頭。雖然國家級經(jīng)開區(qū)的設立直接著眼于經(jīng)濟發(fā)展，但如果我們僅以經(jīng)濟成就來看待和評估經(jīng)開區(qū)卻是片面的，其在體制創(chuàng)新方面的大膽求索和積極貢獻也同樣值得關注。在小范圍最先建立具有國際能力的投資環(huán)境，需要一個科學、精簡、高效、充滿活力的體制加以保證，國家級經(jīng)開區(qū)區(qū)別于一般地方政府的特色運行體制就是地方經(jīng)濟適應型行政體制的局部探索和最好詮釋。

（三）經(jīng)濟特區(qū)成功經(jīng)驗影響下的制度推動

經(jīng)濟特區(qū)作為中國改革開放的突破口，同時開啟了中國社會制度變遷的探索征程。經(jīng)濟特區(qū)作為一種強制性制度安排，打破了傳統(tǒng)體制下的一般均衡狀態(tài)，使非均衡發(fā)展成為中國社會制度變遷的最佳路徑選擇。[5]對外開放與經(jīng)濟體制改革緊密相連，封閉的經(jīng)濟一旦開放，其必然會成為經(jīng)濟體制改革的壓力和動力，使經(jīng)濟體制改革進程變得不可逆轉(zhuǎn)、深入向前，在此意義上，國家級經(jīng)開區(qū)正是在由經(jīng)濟特區(qū)開啟的中國系列社會制度變遷道路上的縱向深化與發(fā)展。

廣義的改革具有工具理性的特點，本質(zhì)是調(diào)整同現(xiàn)實生產(chǎn)力不相適應的生產(chǎn)關系，我國的改革開放系列決策也不外如是。黨在改革實踐中堅持以馬克思主義科學理論為指導，堅持在改革中貫徹馬克思主義哲學普遍性與特殊性相統(tǒng)一的規(guī)律，在設立國家級經(jīng)開區(qū)的決策中也同樣遵循了這一執(zhí)政理念，貫徹了漸進主義的決策方式。鄧小平同志曾說：“經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展和經(jīng)驗，在國內(nèi)外都引起了注意，實踐證明我們建立經(jīng)濟特區(qū)的政策是正確的?！盵2]設立經(jīng)濟特區(qū)作為改革開放的政策起點，其獲得的巨大成就作為制度推力促進了經(jīng)開區(qū)在沿海港口城市的設立，探索出了一種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新模式、新體制。與此同時，在經(jīng)開區(qū)建設初期，學界便存在這樣的聲音：經(jīng)開區(qū)要結(jié)合自身實際，將經(jīng)濟特區(qū)當成發(fā)展標桿，學習和參照經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)驗、模式，按照與國際慣例接軌和社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的總體要求，積極推進體制創(chuàng)新，努力構(gòu)筑一整套更加有利于開放和開發(fā)、更加充滿生機和活力的行政管理體制、企業(yè)運作機制和社會服務機制，以機制活力求得發(fā)展動力。①1999年5月21-23日，青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、中共中央黨?！敖?jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展研究”課題組與山東社會科學院共同主辦了“國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展定位和方向”理論研討會，這是當時研討會上的一種主要觀點。特區(qū)的成功經(jīng)驗，探索出了一種適應我國20世紀80年代外向型經(jīng)濟發(fā)展的體制，并且在地方政府體制與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的耦合中減少了不確定性，降低了制度選擇的成本，從而直接推動了國家級經(jīng)開區(qū)的設立。

（四）國際分工下的產(chǎn)業(yè)承接與市場需要

國際分工理論強調(diào)不同國家間的生產(chǎn)要素優(yōu)勢，強調(diào)一國的生產(chǎn)要素通過全球化流動到其他國家，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，為我國對外開放宏觀布局提供了可靠的理論支撐。20世紀80年代，全球化生產(chǎn)在廣度和深度上不斷推進，作為國際分工產(chǎn)業(yè)鏈的下游，我國在勞動力成本、土地成本、環(huán)境治理成本等方面具有要素稟賦。國家級經(jīng)開區(qū)是我國憑借這些要素稟賦參與“國際大循環(huán)”，吸引外來資本、進行產(chǎn)業(yè)承接而設立的地方特殊行政區(qū)劃。正如帕拉格·康納（P.Khanna）所說，“現(xiàn)在遍及幾十個國家的經(jīng)濟特區(qū)也是自現(xiàn)代國家誕生以來對國家治理方式最重大的創(chuàng)新，這些經(jīng)濟特區(qū)不僅是本地發(fā)展之錨，也是融入全球體系的節(jié)點”。[6]全球化的不斷深化與國際分工的不斷細化是中國經(jīng)開區(qū)形成和發(fā)展的重要外在驅(qū)動力。

與此同時，我國改革開放之初，又正是獨立封閉的國別經(jīng)濟走向合作共生的區(qū)域經(jīng)濟乃至全球經(jīng)濟的關鍵轉(zhuǎn)折時期，我國擁有世界上最多的人口，還擁有世界上最廣闊的市場之一，潛在消費需求巨大，是發(fā)達國家工業(yè)制成品的理想輸出地。自19世紀鴉片戰(zhàn)爭以來，資本主義國家就迫切渴望打開龐大的中國市場，直到中國加入WTO后，這一要求才獲得了合法性的途徑，國際對中國經(jīng)濟的開放程度也提出了更高要求，這也在另一方面推動了經(jīng)開區(qū)在的誕生。因此，可以說經(jīng)開區(qū)的設立、擴張及發(fā)展也更是國際對中國國內(nèi)市場需要的一種外在顯現(xiàn)。

二、現(xiàn)代化躍進：國家主導下的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展進程

后發(fā)外生型現(xiàn)代化道路大都得益于一個強大的有為政府，在后發(fā)國家的發(fā)展進程中，政府主體對于資源的有力汲取以及集中配置能力也直接決定了國家發(fā)展的基本態(tài)勢與格局。20世紀80年代，我國在黨和政府強大能力的主導下開啟了現(xiàn)代化的大門，國家級經(jīng)開區(qū)也伴隨著現(xiàn)代化進程演變出從西方化到本土化的生成邏輯，這是現(xiàn)代化國別擴散的一個體現(xiàn)，從借鑒摸索到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的發(fā)展邏輯，這是經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展的必由之路。

（一）從西方化到本土化：國家級經(jīng)開區(qū)生成的內(nèi)在邏輯

后發(fā)國家的現(xiàn)代化都必然需要經(jīng)歷一個本土化的過程，從現(xiàn)代化的縱向時序來看，西方國家在歷史的早期便完成了國家的工業(yè)化，開啟了現(xiàn)代化的道路。現(xiàn)代化是一個不斷擴散的過程，其擴散的向度由中心向邊緣延展，由現(xiàn)代化的早發(fā)國家向后發(fā)國家延展。[7]在后發(fā)國家選擇現(xiàn)代化道路的過程中，無法規(guī)避早發(fā)國家現(xiàn)代化道路的影響，無法開辟一條完全不同于舊有現(xiàn)代化形式的新道路，而早期西方世界研究現(xiàn)代化的學者將現(xiàn)代化等同于西方化，將現(xiàn)代化模式機械地歸結(jié)為西方道路又沒有將一國實際加以考慮，缺乏解釋力。誠然，后發(fā)國家的現(xiàn)代化一方面無法脫嵌于西方國家現(xiàn)代化模式的國別擴散之中，另一方面也同樣無法回避本國語境，現(xiàn)代化的本質(zhì)與關鍵在于對西方化與本土化的合理平衡，而國家級經(jīng)開區(qū)作為新生事物在我國的生成同樣既離不開對西方實踐的考察與援引，也離不開本土化的探索與發(fā)展。

回溯經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)生歷程，在本質(zhì)意義上來說，經(jīng)開區(qū)是全球貿(mào)易的產(chǎn)物，最早的雛形是自由貿(mào)易港，就世界范圍來看，經(jīng)開區(qū)的出現(xiàn)同全球整體的跨越式發(fā)展與時代大轉(zhuǎn)折緊密相連。1547年，正值西方大變革的文藝復興時期，世界上第一個自由貿(mào)易港誕生于亞平寧半島的意大利熱那亞共和國，其產(chǎn)生促進了區(qū)域間自由貿(mào)易的快速發(fā)展，為意大利地區(qū)的外向型經(jīng)濟提供了有力支撐并進而拉開了世界意義上經(jīng)開區(qū)發(fā)展的序幕。16世紀以來的近五百年間，世界經(jīng)開區(qū)的發(fā)展演變出三個時期：工業(yè)化前期、工業(yè)革命時期、后工業(yè)化時期，這三個時期分別對應三個時代：商業(yè)化時代、工業(yè)化時代、知識化時代。

在工業(yè)化前期，全球交流的大門逐漸打開，商業(yè)化時代到來。為促進貿(mào)易自由化以推動本國經(jīng)濟發(fā)展，許多國家逐漸開始在水路等交通發(fā)達地區(qū)設立自由貿(mào)易港，并在港區(qū)內(nèi)實施稅費優(yōu)惠政策，極大地促進了地區(qū)間貿(mào)易的發(fā)展，而這樣一個個享有優(yōu)惠政策的自由貿(mào)易港便是經(jīng)開區(qū)的早期雛形。[8]自1547年世界上第一個自由貿(mào)易港誕生后，意大利的、威尼斯、法國馬賽也相繼開辟了自由貿(mào)易港。德國漢堡、布萊梅、丹麥哥本哈根、葡萄牙波爾因等地，也先后宣布成為自由港或劃出部分地區(qū)作為本國的自由貿(mào)易區(qū)。自由貿(mào)易港所帶來的貿(mào)易紅利迅速席卷了整個歐洲，歐洲各主要資本主義國家陸續(xù)設立自由貿(mào)易港或自由貿(mào)易區(qū)，并隨著資本主義經(jīng)濟的擴張而擴散至其他地區(qū)。期間，許多被殖民主義征服或強行租占的國際重要港口，如吉布提、直布羅陀、新加坡、亞丁、中國香港等地，都相繼成為自由貿(mào)易區(qū)或自由港，成為殖民帝國發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易的重要場所。[9]

經(jīng)開區(qū)在20世紀60、70年代進入了以出口加工區(qū)為主要形式的時期，1959年，愛爾蘭香農(nóng)自由區(qū)建立，標志著這一時期的開始。第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國生產(chǎn)力迅速增長，有力促進了國際分工的發(fā)展。各國的經(jīng)濟日益相互依存、相互聯(lián)系，頻繁的國際商品交易、勞務交流、資本流動和技術(shù)轉(zhuǎn)讓使得各國的生產(chǎn)和生活密切相關，所有國家都不可能閉關鎖國，開放已成為世界發(fā)展的潮流。20世紀60、70年代是出口加工區(qū)發(fā)展的黃金時期，在此期間許多國家和地區(qū)的出口加工區(qū)紛紛涌現(xiàn)。20世紀70年代末，世界出口加工區(qū)總數(shù)達到240多個。許多發(fā)展中國家以“出口加工區(qū)”為基礎，大量引進外國投資發(fā)展出口產(chǎn)業(yè)，促進本國經(jīng)濟的快速發(fā)展。通過設立出口加工區(qū)，發(fā)展對外貿(mào)易，一些國家或地區(qū)成功地縮小了與發(fā)達國家的差距，進入了新興工業(yè)化國家或地區(qū)的行列。這個時期，經(jīng)開區(qū)在數(shù)量上由少到多，在規(guī)模上由小到大，在經(jīng)營上由流通貿(mào)易型為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型為主。所有這些都標志著經(jīng)開區(qū)的發(fā)展進入一個嶄新的時期。[9]

從全球意義上的自由貿(mào)易港到出口加工區(qū)，經(jīng)開區(qū)的前生是西方國家為發(fā)展對外貿(mào)易而設置的新生事物及制度安排。我國經(jīng)開區(qū)的建設一定程度上接受了西方社會對外經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，并賦予我國特有的社會主義現(xiàn)代化優(yōu)勢，形成獨具特色的社會主義市場經(jīng)濟。

（二）從借鑒摸索到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新：國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展的時期劃分

國家級經(jīng)開區(qū)的設立由國務院統(tǒng)一規(guī)劃批準，因此行政審批許可下的國家級經(jīng)開區(qū)設立具有典型的批次性，存在鮮明的發(fā)展階段。自1984年我國開始設立國家級經(jīng)開區(qū)以來，經(jīng)開區(qū)數(shù)量總體呈上漲態(tài)勢，不同的發(fā)展時期有不同的國內(nèi)外環(huán)境，因此國家級經(jīng)開區(qū)的發(fā)展中心和建設重點也在不同時期存在不同特點，本文將經(jīng)開區(qū)35年來的發(fā)展縱向劃分為四個時期：摸索發(fā)展時期、規(guī)范發(fā)展時期、高速發(fā)展時期、轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，并總體呈現(xiàn)出了從借鑒摸索到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的發(fā)展邏輯。

圖1 國家級經(jīng)開區(qū)總數(shù)（1984—2015年） ①因近年（2015年至今）國家級經(jīng)開區(qū)總量無變化，故不予統(tǒng)計。

1.第一階段（1984—1993年）：摸索發(fā)展時期1978年底，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的決策，隨后我國逐步設立經(jīng)濟特區(qū)、沿海港口城市。在1984年至1988年間，國務院相繼批準在沿海12個城市建立14個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，其中1984年設立10個，1985年1個，1986年2個，1988年1個。國家級經(jīng)開區(qū)作為我國的新生事物，創(chuàng)設之初的各類規(guī)范均尚未建立健全，處于建設的摸索發(fā)展時期。這一時期的經(jīng)開區(qū)建設總體呈現(xiàn)出了三大特征：其一，以借鑒、模仿經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗為主；其二，經(jīng)開區(qū)內(nèi)部處于增量開發(fā)為主的發(fā)展模式；其三，這一時期的經(jīng)開區(qū)（尤其是自1992年起）由于缺乏配套的管理制度，其設立開始失控，一哄而上，開始大搞規(guī)模擴張，其中1992年新設國家級經(jīng)開區(qū)6個，1993年12個。

經(jīng)濟特區(qū)與國家級經(jīng)開區(qū)定位相似、職能相近，在許多方面的發(fā)展經(jīng)驗都可以共享。在設立國家級經(jīng)開區(qū)之初，國務院就指出：“國家級經(jīng)開區(qū)可以參照特區(qū)的某些成功經(jīng)驗，逐步推行基建工程制改革、勞動用工合同制、干部招聘制、浮動工資制、各種管理責任制等?！盵2]經(jīng)濟特區(qū)作為改革開放制度探索的先行者，為制度尚未健全的國家級經(jīng)開區(qū)提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗。因此，這一時期的經(jīng)開區(qū)發(fā)展總體上以學習、借鑒、模仿特區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗為主，兼以結(jié)合地方實際，探索適應國家級經(jīng)開區(qū)的特色發(fā)展模式。

經(jīng)開區(qū)初創(chuàng)的現(xiàn)實情況決定了其發(fā)展的第一步是引進外來資本和先進技術(shù)，因此這一階段的經(jīng)開區(qū)職能重心以增量開發(fā)為主，著重引進外資、新型先進技術(shù)，著力實現(xiàn)經(jīng)開區(qū)內(nèi)部建設項目從無到有、從少到多的突破，對于外資質(zhì)量、技術(shù)水平?jīng)]有過高要求，是一種粗放型的引資引技發(fā)展模式。此外，從無到有的制度探索也決定了這一階段國家級經(jīng)開區(qū)的建設必然會存在混亂與低效的現(xiàn)象。實踐表明，自1992年開始，國家級經(jīng)開區(qū)低價競爭、濫占耕地、土地閑置等一系列頑癥相繼出現(xiàn)，被稱為“圈地運動”的國家級經(jīng)開區(qū)擴張也形成一股強大的勢力在城郊結(jié)合處“肆虐”。與此同時，在大面積平整土地、招商引資的過程中，城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化跟進，一些地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村似乎在一夜之間蕩然無存，大量失地農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。[10]部分地區(qū)還出現(xiàn)私自設立經(jīng)開區(qū)，違規(guī)給予稅收優(yōu)惠政策等亂象，極大損害了國家利益，經(jīng)開區(qū)建設逐漸開始失控。

2.第二階段（1994—1999年）：規(guī)范發(fā)展時期在經(jīng)歷了摸索發(fā)展時期后，通過借鑒與反思，國家級經(jīng)開區(qū)的建設開始逐步找到經(jīng)驗。這一階段，我國多層次、全方位的對外開放格局已基本形成，國家級經(jīng)開區(qū)設立速度較上一時期明顯放緩，1994—1999年的六年間，僅新增國家級經(jīng)開區(qū)3個，且新設經(jīng)開區(qū)著重體現(xiàn)在地理范圍上的突破，開始由最初的單一位于東部沿海向中西部內(nèi)陸延伸。此外，這一時期，第一階段設立的14個國家級經(jīng)開區(qū)各項制度建設已初顯成效，對地方經(jīng)濟的拉動作用顯著體現(xiàn)。另一方面，針對以經(jīng)開區(qū)為代表的開發(fā)區(qū)一哄而上、無序擴張的情況，1993年出臺的《國務院關于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》明確規(guī)定：“設立各類開發(fā)區(qū)，實行國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級審批制度。省、自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府不得審批設立各類開發(fā)區(qū)”，[11]進一步規(guī)范了經(jīng)開區(qū)的設立與管理，抑制了一些地方出現(xiàn)的“開發(fā)區(qū)熱”，也一定程度上解釋了這一時期國家級經(jīng)開區(qū)數(shù)量增長較少的現(xiàn)象。自此，我國經(jīng)開區(qū)開始邁向規(guī)范發(fā)展時期，各項制度規(guī)范開始逐步建立健全，一套科學有效的經(jīng)開區(qū)發(fā)展模式開始形成。

3.第三階段（2000—2012年）：高速發(fā)展時期2000年以來，國家級經(jīng)開區(qū)總量呈現(xiàn)井噴式上漲。一方面是由于2003年以后，國務院同意發(fā)展較快、績效較好的省級經(jīng)開區(qū)升級為國家級經(jīng)開區(qū)；另一方面，2001年我國成功加入世界貿(mào)易組織（WTO），外向型經(jīng)濟開始在國內(nèi)蓬勃發(fā)展，給經(jīng)開區(qū)帶來了一次寶貴的穩(wěn)定發(fā)展機遇，一批國家級經(jīng)開區(qū)借此得以設立。在加入世貿(mào)組織后，外部環(huán)境對我國外向型經(jīng)濟的發(fā)展提出了更高的要求，對我國地方政府傳統(tǒng)的行政方式和經(jīng)濟職能提出了挑戰(zhàn)。世貿(mào)組織要求成員國的非歧視性原則、國民待遇原則以及透明度原則也都對我國經(jīng)開區(qū)這一時期數(shù)量的增加、規(guī)模的擴大產(chǎn)生了助推作用。[12]與此同時，為貫徹落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，1999年國務院批準中西部省份可在省會城市選擇一個符合條件并已建成的省級開發(fā)區(qū)升級為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。在內(nèi)外部環(huán)境的共同作用下，這一時期我國經(jīng)開區(qū)數(shù)量迅速增長，13年間國家級經(jīng)開區(qū)數(shù)量由1999年的36個增長到2012年的171個，年均新增10個。同時，經(jīng)開區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟帶動作用也得以顯著增強，引進外資的質(zhì)量和數(shù)量都有了質(zhì)的飛躍。這13年是國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展的黃金階段，也是我國經(jīng)濟騰飛的關鍵時期。

4.第四階段（2013年至今）：轉(zhuǎn)型發(fā)展時期2013年以來，國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻變化，資本主義國家發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟危機，全球經(jīng)濟進入嚴冬期，我國經(jīng)濟也面臨著巨大的下行壓力。在這樣的世界經(jīng)濟新形勢下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新階段，迎來了重要發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，以外向型經(jīng)濟為主導并同全球經(jīng)濟環(huán)境緊密相連的國家級經(jīng)開區(qū)也開始步入轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。

2012年黨的十八大召開，黨的十八大報告指出：“科學發(fā)展觀是馬克思主義同當代中國實際和時代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，是馬克思主義關于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，對新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展等重大問題作出了新的科學回答?！盵13]作為發(fā)展理念上的新指導思想，科學發(fā)展觀對我國經(jīng)開區(qū)的建設提出了新的要求，著重體現(xiàn)在綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展上。在經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變上要求從單純追求經(jīng)濟增長速度轉(zhuǎn)變?yōu)樗俣扰c質(zhì)量并重，從單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，從原來的過分依賴國家給予的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向提高自身競爭優(yōu)勢，依靠自身特有競爭優(yōu)勢謀求發(fā)展。科學發(fā)展觀的提出成為了指導我國經(jīng)濟建設的重要思想，也成為我國經(jīng)開區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期的重要理論支撐。2014年國務院辦公廳發(fā)布《關于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，這是科學發(fā)展觀指導下的國家級經(jīng)開區(qū)建設的綱領性文件。文件明確指出：“努力把國家級經(jīng)開區(qū)建設成為帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)?！盵14]并從體制機制創(chuàng)新、進一步推動開放型經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綠色集約發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等方面對經(jīng)開區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了指導意見。2017年，黨的十九大報告更是提出新發(fā)展理念，指出要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念。內(nèi)外部環(huán)境的變遷都為經(jīng)開區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的要求，注入了新的動力，呼喚著經(jīng)開區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展時代的到來。

三、國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展進程中的雙重現(xiàn)代化意蘊

黨和國家領導人在改革開放之初就曾強調(diào)：“我們一定要從自己國家的實際出發(fā)，走出一條在社會主義制度下實現(xiàn)現(xiàn)代化的中國式道路?！盵15]從經(jīng)開區(qū)的西方化到本土化，從借鑒摸索到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，自改革開放以來，在致力于探索中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的進程中隱喻著雙重意蘊，體現(xiàn)在國家級經(jīng)開區(qū)35年來的發(fā)展歷程之中。其一是物質(zhì)層面的現(xiàn)代化，體現(xiàn)在國家維度上即經(jīng)濟的高速、穩(wěn)定發(fā)展。其二是國家能力、制度體系、治理能力的現(xiàn)代化。這兩大意蘊構(gòu)成了我國現(xiàn)代化道路中的基本線索。[16]

（一）國家級經(jīng)開區(qū)推動物質(zhì)現(xiàn)代化的四大指標

經(jīng)濟現(xiàn)代化是物質(zhì)現(xiàn)代化的核心要素，本文選取了國家級經(jīng)開區(qū)1984年產(chǎn)生以來至2018年的四大主要經(jīng)濟指標：生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、GDP增長率、進出口總額，旨在說明國家級經(jīng)開區(qū)對我國實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化、物質(zhì)現(xiàn)代化的強大拉動力。

表1 國家級經(jīng)開區(qū)主要經(jīng)濟指標（1984—2018年）

續(xù)表

1.生產(chǎn)總值1994年，首輪統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示當年國家級經(jīng)開區(qū)生產(chǎn)總值為320.8億元。2004年，國家級經(jīng)開區(qū)生產(chǎn)總值達6601.44億元，為1994年的20.6倍。到2014年，該數(shù)據(jù)達76,545億元，為2004年的11.6倍。2018年，全國219家國家級經(jīng)開區(qū)全年生產(chǎn)總值突破10萬億元大關，達102,000億元，已是1994年總值的318倍。從生產(chǎn)總值來看，25年間實現(xiàn)了318倍的增長，創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的中國奇跡。

2.工業(yè)總產(chǎn)值工業(yè)總產(chǎn)值是衡量地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平的重要指標，1985年，首批國家級經(jīng)開區(qū)全年工業(yè)總產(chǎn)值僅為0.91億元。2 013年，最后一輪國家級經(jīng)開區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年工業(yè)總產(chǎn)值達178,694億元，表明35年間生產(chǎn)力水平實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

圖2 國家級經(jīng)開區(qū)生產(chǎn)總值（1984—2018年）

圖3 國家級經(jīng)開區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值（1984—2018年）

圖4 國家級經(jīng)開區(qū)生產(chǎn)總值年均增長率（1984—2018年）

圖5 國家級經(jīng)開區(qū)進出口總額（1984-2018年）

3.生產(chǎn)總值增長率1985年到2018年的24年中，國家級經(jīng)開區(qū)GDP年均增長20%以上，遠高于9.4%的全國GDP年均增長率。此外，除2015年因國家級經(jīng)開區(qū)內(nèi)外部不利發(fā)展因素的制約，導致GDP增速低于全國同期水平外，1995年以來國家級經(jīng)開區(qū)GDP年均增長率均高于全國同期水平，已成為拉動國家實現(xiàn)經(jīng)濟高速發(fā)展、物質(zhì)現(xiàn)代化的重要動力。

4.進出口總額引進外資、出口商品以及集中進行對外貿(mào)易是國家級經(jīng)開區(qū)建設、發(fā)展的重要任務。1985年，第一批設立的國家級經(jīng)開區(qū)進出口總額僅為0.39億美元，占當年全國進出口總額的0.06%，經(jīng)過三十多年間的發(fā)展，2018年全國219家國家級經(jīng)開區(qū)全年進出口總額9359.7億美元，占全國的20.3%，實現(xiàn)了338.3倍的增長。

（二）治理現(xiàn)代化：有為政府與系列制度變遷

比較政治學家亨廷頓（Samuel P.Huntington）指出，“各國間的政治差距不在于政府的形式，而在于政府的有效程度，在于合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性”。[17]得益于一個強大的有為政府，在邁向現(xiàn)代化的道路上，國家級經(jīng)開區(qū)的建設與發(fā)展留下了豐富的治理現(xiàn)代化經(jīng)驗，著重體現(xiàn)在現(xiàn)代化建設的推動主體及時序選擇兩個方面。

1.有為政府與現(xiàn)代化建設作為國家現(xiàn)代化主要推進主體的政府通過強大的動員力將后發(fā)與外生兩大因素進行了有力的糅合，通過外生性的有利因素以促進自身后發(fā)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。在國家級經(jīng)開區(qū)建設早期，政府的核心任務是對制度土壤與市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的培植，當國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展較為成熟后，政府主體再通過自身的淡出行為（displacement）使得市場主體在國家級經(jīng)開區(qū)的發(fā)展中能夠起到主導作用，實現(xiàn)政府和市場兩個主體的合作治理。從早期經(jīng)開區(qū)以單一政府主導的管委會作為管理模式到管委會與開發(fā)總公司協(xié)同再到現(xiàn)如今部分東部地區(qū)發(fā)展程度較高的經(jīng)開區(qū)實行的開發(fā)總公司管理模式，國家級經(jīng)開區(qū)管理模式的歷史變遷充分體現(xiàn)了國家與社會、國家與市場兩對主體關系的治理變遷，為國家治理現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗基石。[18]

在國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展過程中體現(xiàn)的漸進式改革帶來了較低的試錯成本，并形成了高效、有力的制度調(diào)適過程。[19]從設立經(jīng)濟特區(qū)、沿海港口城市再到國家級經(jīng)開區(qū)，我國對外開放體系的建立體現(xiàn)了鮮明的漸進式改革特點，而在國家級經(jīng)開區(qū)的建設過程中所出現(xiàn)的規(guī)模擴張、一哄而上問題也通過強有力的有為政府出臺剛性政策予以及時糾正，形成了一種高效、有力的制度調(diào)適過程，使其能夠不斷與現(xiàn)代化的目標同頻共振。

2.經(jīng)濟先行與制度先行：現(xiàn)代化的時序選擇在經(jīng)濟與制度的耦合之中，現(xiàn)代化路徑上的時序選擇到底是經(jīng)濟發(fā)展先行，還是率先實行制度創(chuàng)新以促進經(jīng)濟發(fā)展？西方式現(xiàn)代化道路的實踐是從早期資本原始積累開始現(xiàn)代化進程，隨后通過自下而上形成制度壓力使政府被動進行制度創(chuàng)新賦予合法性，是一種經(jīng)濟先行、制度隨后的現(xiàn)代化時序。而我國國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展的實踐證明了后發(fā)型現(xiàn)代化道路適用于制度先行的現(xiàn)代化時序，國家首先通過制度層面的創(chuàng)新，設立特殊的行政區(qū)劃，給予特殊的權(quán)力（下放審批權(quán)等），以制度創(chuàng)新培植經(jīng)濟發(fā)展的土壤，由經(jīng)濟發(fā)展助力可持續(xù)的制度創(chuàng)新及治理創(chuàng)新。誠然，不僅是國家級經(jīng)開區(qū)，像農(nóng)村土地承包責任制、國企改革、社會主義市場經(jīng)濟體制確立等，1978年以來的系列制度創(chuàng)新由農(nóng)村到城市，由特定地區(qū)試點再到國家整體布局，本質(zhì)上是一種制度先行的現(xiàn)代化方式。也正是得益于對后發(fā)國家現(xiàn)代化時序的正確選擇，我國作為世界現(xiàn)代化舞臺上的后來者，通過建設經(jīng)濟特區(qū)、沿海港口城市、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，推行改革開放，開展系列制度改革，有力實現(xiàn)了多個維度的現(xiàn)代化目標，并積累了寶貴的現(xiàn)代化經(jīng)驗，形成了獨具特色的社會主義現(xiàn)代化道路。

四、結(jié)語

我國在現(xiàn)代化進程中的偉大成就離不開改革開放決策，離不開一系列的制度創(chuàng)新。國家級經(jīng)開區(qū)作為系列制度創(chuàng)新中的重要組成部分，在我國現(xiàn)代化進程中起到了至關重要的作用。如果不理解我國的經(jīng)開區(qū)，就無法理解改革開放，更遑論總結(jié)現(xiàn)代化的中國道路、中國話語和中國經(jīng)驗。35年來的歷史已經(jīng)表明，國家級經(jīng)開區(qū)走出了一條具有中國特色的現(xiàn)代化道路，并取得了舉世矚目的發(fā)展成就。細察國家級經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)生、發(fā)展及其經(jīng)驗，其為了國家的現(xiàn)代化而產(chǎn)生，推動著國家的現(xiàn)代化進程，伴隨著國家的騰飛式發(fā)展。改革開放40年來，我國社會主義的道路優(yōu)勢、制度優(yōu)勢在現(xiàn)代化的進程中不斷彰顯，也正逐漸從世界現(xiàn)代化舞臺中的一個后來者、追趕者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€趕超者乃至領頭者，而要深入理解我國的現(xiàn)代化之路，國家級經(jīng)開區(qū)又是若隱若現(xiàn)、不可或缺的一把“鑰匙”。