□曲紹旭

一、城市居家養(yǎng)老政策關(guān)系：重要性、復(fù)雜性及深入分析的必要性

在開展城市居家養(yǎng)老服務(wù)過程中需要調(diào)解各種關(guān)系，以保證服務(wù)順利進(jìn)行。這些關(guān)系包括:上級部門與下級部門圍繞政策實施形成的管理關(guān)系、服務(wù)主體與服務(wù)對象圍繞項目運(yùn)作形成的服務(wù)關(guān)系、政府部門與服務(wù)部門圍繞管理監(jiān)督形成的政社關(guān)系。在以上各種關(guān)系中，政社關(guān)系尤為重要。首先，厘清政社關(guān)系是居家養(yǎng)老服務(wù)開展的前提。我國政府與社會組織間①本文從狹義的角度理解政社關(guān)系，即“政府與社會組織間的關(guān)系”(參見朱光喜.分化型政社關(guān)系、社會企業(yè)家行動策略與社會組織發(fā)展——以廣信P市Y協(xié)會及其孵化機(jī)構(gòu)為例[J]，公共管理學(xué)報，2019，16(2):67-77).探討的范圍集中于各類社會服務(wù)組織、社會團(tuán)體、服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金會、社會企業(yè)等。存在“控制性”(政府控制社會組織)或“依附性”(社會組織依附政府)的關(guān)系[1]。由是觀之，在開展城市居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府依然發(fā)揮著較為重要的作用，政府與社會組織間形成的合作、管理、監(jiān)督等關(guān)系是城市居家養(yǎng)老服務(wù)開展的重要前提。其次，政社關(guān)系的完善是居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的保證。城市居家養(yǎng)老服務(wù)在開展過程中依然需要政社的有效溝通，以保證服務(wù)效果的不斷優(yōu)化。再次，政社關(guān)系是居家養(yǎng)老服務(wù)評估的依據(jù)?；鶎诱c社會組織間關(guān)系融洽的程度對(社會組織承接的)城市居家養(yǎng)老服務(wù)項目的順利開展具有一定的影響。為此，基層政府與社會組織均把政社關(guān)系列為服務(wù)評估的依據(jù)。以筆者調(diào)研情況來看，部分地區(qū)將街道辦事處或社區(qū)的主觀評判作為城市居家養(yǎng)老服務(wù)評估體系中的重要指標(biāo)②筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，雖然部分地區(qū)制定了居家養(yǎng)老服務(wù)評估的指標(biāo)，但這些指標(biāo)并不一定符合基層工作的要求，因此，部分街道辦事處或社區(qū)在評估居家養(yǎng)老服務(wù)過程中經(jīng)常加入主觀評價的指標(biāo)(諸如與社區(qū)關(guān)系的親疏、服務(wù)對象的精神面貌等)，進(jìn)而影響了評估的公正性。。

城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系不僅重要，而且具有一定的復(fù)雜性，主要表現(xiàn)在:第一，政社關(guān)系建構(gòu)的主體更為多元。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系建構(gòu)主體具有多樣性的特點(diǎn)，在“政”這一層面，不僅包括街道辦事處、社區(qū)等縱向府際關(guān)系部門，而且還涉及民政局、衛(wèi)生和計劃生育委員會、殘疾人聯(lián)合會等橫向業(yè)務(wù)合作部門。在“社”這一層面，與城市居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的社會組織就包括社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、企業(yè)部門等。如若將以上“政”與“社”所涉及部門的關(guān)系進(jìn)行組合與建構(gòu)，則會形成許多不同類型的復(fù)雜的政社關(guān)系，也會超出法團(tuán)主義對政社關(guān)系探討的范圍。第二，政社關(guān)系的傳遞機(jī)制更為特殊。政社關(guān)系在傳遞過程中會進(jìn)一步促進(jìn)主體-客體關(guān)系的彌合以及對關(guān)系反思形成的調(diào)整機(jī)制。城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的傳遞也符合這一過程性邏輯，但更為復(fù)雜:一方面，政府既是服務(wù)政策的頒布者與監(jiān)管者，又是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者，對開展居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織具有深遠(yuǎn)的影響力，政社關(guān)系也更加注重“自上而下”的傳遞路徑；另一方面，政社關(guān)系的復(fù)雜性也更容易出現(xiàn)“分化型政社關(guān)系”[2]“嵌入型政社關(guān)系”[3]等類型，這種通過“自下而上”博弈形成的政社關(guān)系也容易與“自上而下”的政社關(guān)系產(chǎn)生沖突，增加了城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系傳遞機(jī)制的復(fù)雜程度。第三，政社關(guān)系的處理更為困難。受特殊傳遞機(jī)制的影響，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系有可能衍生出更為復(fù)雜的管理問題，如過多強(qiáng)調(diào)基層政府的作用而使得服務(wù)資源安排出現(xiàn)行政化、集中化的趨勢，可能導(dǎo)致服務(wù)供需的失衡；再如不同社會組織與政府建立的政社關(guān)系不盡相同，如若按照單一、固化的行政思維方式處理以上關(guān)系，勢必影響社會組織開展服務(wù)的主動性與積極性。

服務(wù)主體建構(gòu)多元性、服務(wù)傳遞機(jī)制特殊性、服務(wù)關(guān)系處理復(fù)雜性等既有現(xiàn)實，使得城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系更為復(fù)雜，呈現(xiàn)方式也更為多樣，這為有效把握城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系形成以及運(yùn)行等方面的問題設(shè)置了障礙。因此，學(xué)者對包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)政社關(guān)系的研究也呈現(xiàn)出多視角、多領(lǐng)域、綜合性的特點(diǎn)。國外學(xué)者認(rèn)為國家權(quán)利的延伸應(yīng)該無限擴(kuò)大，公共服務(wù)(包括養(yǎng)老服務(wù))的權(quán)責(zé)應(yīng)規(guī)制于政府的范圍之內(nèi)，政社關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)出更為行政化的傾向[4]；有學(xué)者從“權(quán)力絕對主義抑或有限國家模式”的角度出發(fā)，認(rèn)為分立的、合作的公共服務(wù)政社關(guān)系是社會發(fā)展的長久之路[5]；有學(xué)者從“市民社會”角度探求在公共領(lǐng)域內(nèi)政社關(guān)系的運(yùn)行以及發(fā)展的規(guī)律，認(rèn)為共同治理、伙伴關(guān)系應(yīng)是公共服務(wù)政社關(guān)系的發(fā)展方向[6]。國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)政社關(guān)系的研究包括:第一，依據(jù)我國社會結(jié)構(gòu)變遷的特點(diǎn)，認(rèn)為我國政社關(guān)系經(jīng)歷以士紳社會階段到單位制階段再到政社分離階段的發(fā)展歷程，公共服務(wù)政社關(guān)系也會隨之經(jīng)歷以包容到依附再到合作的變化過程[7]；第二，結(jié)合我國既有的社會現(xiàn)實，輔之以國外相關(guān)研究理論，認(rèn)為在“能促型國家”理念的基礎(chǔ)上，我國政社關(guān)系應(yīng)注重合作主義的構(gòu)建思路，而公共服務(wù)政社關(guān)系應(yīng)趨向于多元主體合作、協(xié)同任務(wù)分工的發(fā)展趨勢[8]。

由上述可知，學(xué)者按照影響因素到類別分析再到模式建構(gòu)的時序路徑，對包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)政社關(guān)系的形成機(jī)理以及該機(jī)理下的關(guān)系類別進(jìn)行了分析，普遍認(rèn)為公共服務(wù)政社關(guān)系包括管制、依附與合作等幾種類型。雖然諸多學(xué)者為城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的發(fā)展理清了思路，提供了分析框架，但細(xì)加分析則會發(fā)現(xiàn)，較少有學(xué)者對類型劃分的規(guī)律以及各類型間的相互影響(甚至轉(zhuǎn)化)進(jìn)行過深入的分析。對城市居家養(yǎng)老服務(wù)，明確其政社關(guān)系的類型及其影響具有重要的現(xiàn)實意義:第一，明確城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型劃分的依據(jù)能有效把握政社關(guān)系的相關(guān)主體以及服務(wù)的運(yùn)作方式，這對及時調(diào)整城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的實施路徑、提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量具有一定的促進(jìn)作用；第二，厘清城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系轉(zhuǎn)化的規(guī)律，能進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)影響要素及其相互間的關(guān)系，并據(jù)此采用“適時”與“適勢”的服務(wù)模式，這對提高服務(wù)的精準(zhǔn)性具有一定的幫扶作用；第三，政社關(guān)系的類型處于不斷轉(zhuǎn)化的過程中[9]，只有明確各個類型的轉(zhuǎn)化方式及其影響，才能使政社關(guān)系的調(diào)試有的放矢。基于此，本文在對城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型進(jìn)行歸納分析的基礎(chǔ)上，探析各種類型轉(zhuǎn)換的方式及其影響，并以之為基礎(chǔ)，提出政社關(guān)系調(diào)試的策略。

本文的目的在于提出解決城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型轉(zhuǎn)換帶來的影響及對策。鑒于目前學(xué)者對居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型轉(zhuǎn)換關(guān)注度較低這一現(xiàn)實，因此本文將城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的類型劃分及轉(zhuǎn)化效應(yīng)作為研究的前提。分析框架如圖1所示，首先，從影響因素到類型劃分的基礎(chǔ)性研究；其次，從類型劃分到轉(zhuǎn)變效應(yīng)的過渡性研究；再次，轉(zhuǎn)換效應(yīng)到效應(yīng)應(yīng)對的政策性研究。

圖1 研究框架

二、城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的類型分析

理論的預(yù)設(shè)及出發(fā)點(diǎn)不同，政社關(guān)系類型劃分亦有所差別。在公民社會理論的視角下，政社關(guān)系類型的劃分是以公民社會獨(dú)立性為前提的，持有近代公民社會理念的后馬克思主義者將“重建公民社會”作為其研究的重要任務(wù)，而這一任務(wù)的前提在于將公民社會與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域區(qū)分開來[10]。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)者主張將社會組織作為公民社會的主體，并在分析社會組織與政府互動的基礎(chǔ)上提出政治社會、經(jīng)濟(jì)社會、公民社會等政社關(guān)系類型[11]。這一類型劃分強(qiáng)調(diào)的是社會組織的獨(dú)立性以及政府與社會組織的平等關(guān)系[12]。在這一理念的影響下，西方公民社團(tuán)的發(fā)展較為迅速，且逐漸成為重要的政治力量，如美國的綠色和平組織、英國的救助兒童會等。在法團(tuán)主義理論的視角下，政社關(guān)系類型的劃分是以社會組織利益與國家決策模式為前提的[13]。該理論將政社關(guān)系劃分為準(zhǔn)同型(政府與社會組織的目標(biāo)具有異質(zhì)性)、權(quán)威型(允許社會組織存在，但需要政府的控制)、合約型(政府通過談判與社會組織建立合約關(guān)系，并確立雙方各自的權(quán)力和地位)[14]等類型。這一類型劃分強(qiáng)調(diào)政府在政社關(guān)系中的主體地位，并要求社會組織在管理上隸屬于政府的范疇，在目標(biāo)上要與公共利益保持一致。在這種類型下社會服務(wù)的開展因政社目標(biāo)的一致而較為順利，但社會組織獨(dú)立性的降低也會影響服務(wù)質(zhì)量。例如，我國社區(qū)社會組織對基層政府的依賴性較高，其工作內(nèi)容多集中于政府的輔助性事務(wù)，專業(yè)能力提升方面也會受到一定影響[15]。在相互賦權(quán)理論的視角下，政社關(guān)系類型的劃分是以權(quán)力總量增加為前提的，該理論認(rèn)為權(quán)力可能會通過政社的合作而增加[16]，社會組織力量的增加并不能削弱政府的權(quán)力，反而能通過與政府的合作達(dá)到社會目標(biāo)的制度能力[17]。相互賦權(quán)理論將政社關(guān)系劃分為合約型這一種類型。例如，在政府購買服務(wù)過程中，政社雙方通過簽訂合同來規(guī)定雙方的義務(wù)，并對服務(wù)完成的目標(biāo)進(jìn)行量化規(guī)定。這種契約關(guān)系不僅能規(guī)范政社的管理關(guān)系，而且能使雙方的服務(wù)目標(biāo)愈加趨向一致。

綜上所述，政社關(guān)系類型劃分關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府與社會組織間的從屬關(guān)系以及利益關(guān)切。在現(xiàn)實中，政府與社會組織的從屬關(guān)系并非固定，例如，街道辦事處在工作上與社會組織的聯(lián)系較為緊密，是社會組織最為直接的利益關(guān)切者，因此兩者容易建立從屬關(guān)系，而市級或省級政府部門多為政策制定者，對社會組織具體服務(wù)工作指導(dǎo)得較少，因此兩者也較難建立起緊密的從屬關(guān)系。此外，政府與社會組織的利益關(guān)切也并非一致，例如，有的社會組織在開展服務(wù)的過程中較難衡量好公益性與非公益性之間的關(guān)系，進(jìn)而會與政府公益性利益目標(biāo)發(fā)生一定的偏離。由于以上現(xiàn)實問題存在，政社關(guān)系的表現(xiàn)更為復(fù)雜，類別也更為多樣。為了有效厘清城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的類別，本文從以下兩個前提來劃分:第一個前提為管理從屬性。管理從屬性指社會組織在管理上依附政府的程度。一般來說，在由政府主導(dǎo)的城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，社會組織處于從屬地位。在由政府支持①政府主導(dǎo)和政府支持有一定區(qū)別，政府主導(dǎo)視角下的城市居家養(yǎng)老服務(wù)一般是在政府主持下完成的，如指標(biāo)性、任務(wù)性的(老年人)民生服務(wù)，社會組織的參與具有一定的從屬性；政府支持視角下的城市居家養(yǎng)老服務(wù)一般是在社會組織的主導(dǎo)下完成的，政府與社會組織是一種合作關(guān)系。(以購買服務(wù)或資助的方式)的城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，社會組織處于平等地位。第二個前提為服務(wù)目標(biāo)一致性。服務(wù)目標(biāo)一致性指政府與社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)目的上的契合程度，涉及營利性目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行目標(biāo)等內(nèi)容。在以上兩個前提的指引下，本文將城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系劃分為以下四種類型(圖2)。

第Ⅰ種類型：政府主管、組織參與

圖2 城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型劃分

該類型城市居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行主要由政府來完成，社會組織起輔助作用。其政社關(guān)系表現(xiàn)為:一方面，社會組織在管理上從屬于政府。這種類型強(qiáng)調(diào)政府主管，并將管理權(quán)限延伸至政府各管理層級，因此社會組織介入的空間較低。雖然部分基層政府從豐富服務(wù)內(nèi)容、拓展服務(wù)領(lǐng)域、完善服務(wù)方式等方面出發(fā)，引進(jìn)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，但社會組織在服務(wù)過程中多扮演“陪襯”的角色，不能有效發(fā)揮其專業(yè)水平。另一方面，政府與社會組織在服務(wù)目標(biāo)上具有一致性。該類型的政社關(guān)系由政府來主導(dǎo)，社會組織需要圍繞政府制定的目標(biāo)來開展相關(guān)服務(wù)，如將組織內(nèi)的社工安置于政府負(fù)責(zé)管理的服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)，并完成政府分配的工作任務(wù)。

該類型下政社關(guān)系的優(yōu)勢在于管理上的便利性。政府能通過政策實施、人員安排、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式將管理效力遞送至社會組織中，社會組織也會有效反饋這一效力的影響，并與政府建立常態(tài)、穩(wěn)固、模式化的管理關(guān)系。因此，在這種“垂直式”的管理方式下，政府的權(quán)力輸送更為有效，并能有效減少因平行關(guān)系、合作關(guān)系而導(dǎo)致的管理權(quán)力“耗散”所造成的負(fù)面影響，節(jié)約管理成本。

該類型下政社關(guān)系的劣勢在于:第一，政府失靈。“政府的超然地位是政府失靈的先天因素”[18]，社會組織的“依從”地位加之其與政府不對稱的管理關(guān)系，使得政府的地位更突出，更容易步入失靈的境遇。例如，政府沒有認(rèn)識到服務(wù)區(qū)域、服務(wù)項目、服務(wù)對象的特殊性而盲目分配居家養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致社會組織付出較多成本但收效甚微。第二，組織被動。政府的“強(qiáng)勢”地位使得社會組織經(jīng)常處于被動局面，久而久之社會組織會出現(xiàn)缺少獨(dú)立性、缺乏能動性、服務(wù)行政化等弊端。第三，服務(wù)失效。在被動管理的影響下，社會組織所開展的服務(wù)極有可能會出現(xiàn)服務(wù)失效的問題。例如，為迎合政府評估而開展脫離實際的“數(shù)字化”或“指標(biāo)化”服務(wù)，雖然完成了任務(wù)，但沒有真正體現(xiàn)出服務(wù)效果，只是為了服務(wù)而服務(wù)，難以建立完善的服務(wù)關(guān)系。

第Ⅱ種類型：政府主導(dǎo)、組織運(yùn)作

該類型城市居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行主要由社會組織來完成，政府的作用集中于引導(dǎo)、管理、監(jiān)督等。其政社關(guān)系表現(xiàn)為:一方面，政府與社會組織在管理上的契約性(從屬性)。雖然該類型下社會組織對政府具有一定的從屬性，但兩者更多的是以契約方式開展合作，如政府通過購買服務(wù)或委托的方式引入社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)。以目前觀之，“政府購買服務(wù)政策下的政社關(guān)系……處于一種非對等性的互動狀態(tài)”[19]，因此如何建立、維護(hù)、保持政社關(guān)系契約則成為該類型下居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行成功與否的重要前提。另一方面，政府與社會組織服務(wù)目標(biāo)的非一致性。這主要是由政社關(guān)系的可變性所引起的，因為契約關(guān)系的彈性較高，通過契約來維護(hù)的政社關(guān)系也具有可變性的特點(diǎn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)中表現(xiàn)為由“政府管理，組織服務(wù)”型契約關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢芾?，政府和組織雙重服務(wù)”型服務(wù)關(guān)系，或由“任務(wù)分工”型契約關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芊磺濉毙头?wù)關(guān)系，服務(wù)的目標(biāo)較難統(tǒng)一。

該類型下政社關(guān)系的優(yōu)勢在于:第一，服務(wù)的權(quán)責(zé)較為明晰。圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)，政府與社會組織的分工較為明晰，政府的職能集中于管理與監(jiān)督，而社會組織的職能集中于服務(wù)，如契約關(guān)系得當(dāng)，則能形成良好的合作關(guān)系，共同推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展。第二，社會組織提升空間更大。在該類型下，政府的管理權(quán)限對社會組織的影響程度不高，因此社會組織可以更好地發(fā)揮主觀能動性，這對推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的靈活化、多元化具有一定的促進(jìn)作用。

該類型下政社關(guān)系的劣勢在于關(guān)系處理成本高。一方面，該類型政社契約關(guān)系的擬定需要考慮雙方各自需求，而對于居家養(yǎng)老服務(wù)來說，其政社任務(wù)的配置難度更高。其表現(xiàn)為:政府的監(jiān)管功能在居家養(yǎng)老康復(fù)服務(wù)中發(fā)揮的余地較小，社工類社會組織難以開展康復(fù)服務(wù)的內(nèi)容等。在以上困境的影響下，政社之間較難達(dá)成一致的合作意向，溝通成本增加。另一方面，該類型在實踐上容易出現(xiàn)政社關(guān)系權(quán)責(zé)模糊的問題[20]，部分政社關(guān)系表面上屬于契約認(rèn)同，實則會連帶復(fù)雜的關(guān)系鏈接，這也增加政社關(guān)系的處理成本。

第Ⅲ種類型：政府允許、社會企業(yè)運(yùn)作

該類型城市居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行由社會企業(yè)來完成，政府的作用集中于引導(dǎo)與監(jiān)督。其政社關(guān)系表現(xiàn)為:一方面，政府與社會企業(yè)在管理上處于松散的狀態(tài)(非從屬性)。在這種政社關(guān)系中，社會企業(yè)的管制主體多為市場監(jiān)管部門，按照市場規(guī)范開展相關(guān)服務(wù)，而政府在監(jiān)管方面只扮演輔助者的角色。誠然，部分社會企業(yè)以了解相關(guān)政策、掌握服務(wù)規(guī)律為出發(fā)點(diǎn)，與政府部門開展相關(guān)合作，但由于缺乏共同利益的維護(hù)機(jī)制，這種合作關(guān)系只能處于初級階段。另一方面，政府與社會企業(yè)的服務(wù)目標(biāo)也不盡一致，政府的目標(biāo)在于公益性，而社會企業(yè)的目標(biāo)則要兼顧營利性與公益性。

該類型下政社關(guān)系的優(yōu)勢在于管理的精準(zhǔn)性。居家養(yǎng)老服務(wù)之所以引入社會企業(yè)，主要原因在于社會企業(yè)對市場機(jī)制的推崇。社會企業(yè)按照市場的方向發(fā)展，能更為全面地掌握老年人對服務(wù)的需求，并按照需求精準(zhǔn)地推出相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)品和項目。在此情況下，政府對社會企業(yè)的管理更加容易量化，管理具有一定的精準(zhǔn)性。

該類型下政社關(guān)系的劣勢在于政府的定位較難把握。此種類型下，政府與社會企業(yè)存在監(jiān)管(如頒布相關(guān)政策文件)、合作(一起開展居家養(yǎng)老服務(wù))、放任(任其獨(dú)立完成服務(wù)工作)等關(guān)系，不同關(guān)系背后政府的定位亦有所差別且有可能存在沖突，這為政社關(guān)系的運(yùn)行帶來一定困難。

第Ⅳ種類型：政府支持、康復(fù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作

該類型城市居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行由康復(fù)機(jī)構(gòu)來完成，政府的作用集中于資金的支持與政策幫扶。其政社關(guān)系表現(xiàn)為:一方面，康復(fù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府(非從屬性)。在該類型下，開展居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)多為康復(fù)醫(yī)院成立的社會組織，而部分康復(fù)醫(yī)院開展居家養(yǎng)老服務(wù)也只是出于對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”政策的考量①以目前來看，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的類型主要包括:第一種類型為在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部開展醫(yī)療服務(wù)，第二種類型為在醫(yī)療結(jié)構(gòu)內(nèi)開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)，第三種類型為養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作。從運(yùn)行的情況，采取第二種類型的較多，其原因在于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的專業(yè)性使得服務(wù)的開展更為有效、精準(zhǔn)。?？祻?fù)醫(yī)院有自己的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)人群與資源獲取方式，因此對政府的從屬程度較低。另一方面，政府與康復(fù)機(jī)構(gòu)服務(wù)目標(biāo)的一致性。該類型下，康復(fù)機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)具有一定的外部性，服務(wù)目標(biāo)具有公益性，這與政府開展居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)相一致。

該類型下政社關(guān)系的優(yōu)勢在于管理專業(yè)化。老年人對醫(yī)療服務(wù)需求較大，且年齡越大，失能程度越高，需求的程度越高[21]。該居家養(yǎng)老服務(wù)類型能通過專業(yè)化的醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)，有效滿足居家老年人的醫(yī)療服務(wù)需求，政社關(guān)系也是在此基礎(chǔ)上建立起來的，專業(yè)化的管理關(guān)系更加穩(wěn)固。

該類型下政社關(guān)系的劣勢在于從屬性容易發(fā)生偏離。誠然，康復(fù)機(jī)構(gòu)與政府間的關(guān)系是相互獨(dú)立的，但在共同公益性目標(biāo)的指引下，雙方很容易達(dá)成工作上的合作關(guān)系，如政府通過樹立典型、服務(wù)互助、考核評估等方式將服務(wù)機(jī)構(gòu)納入其管理的范疇。在此情況下，康復(fù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位逐漸轉(zhuǎn)變成對政府依附的地位。

三、城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的轉(zhuǎn)換及其效應(yīng)分析

作為城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型劃分依據(jù)——管理從屬性與服務(wù)目標(biāo)一致性等并非一成不變，而是隨著環(huán)境不斷發(fā)生變化，這些變化也會為政社關(guān)系類型的轉(zhuǎn)化提供動力。具體來說，主要包括以下幾方面。

其一，目標(biāo)導(dǎo)向?qū)φ珀P(guān)系類型轉(zhuǎn)化的影響。在購買社會服務(wù)的過程中，政府與社會組織都是目標(biāo)導(dǎo)向的[22]。在城市居家養(yǎng)老服務(wù)開展的過程中，政府與社會組織的服務(wù)目標(biāo)會經(jīng)常發(fā)生變化，例如，社會組織在開展服務(wù)過程中會圍繞服務(wù)目標(biāo)不斷優(yōu)化服務(wù)方式，自主意識不斷增強(qiáng)，這會促使社會組織進(jìn)一步思考自己與政府間的關(guān)系，進(jìn)而使得政府與社會組織出現(xiàn)目標(biāo)一致或者不一致的情況。當(dāng)政府與社會組織目標(biāo)相一致時，兩者形成的政社關(guān)系相對穩(wěn)定，政社關(guān)系的類型較為固定；當(dāng)政府與社會組織目標(biāo)不相一致時，政府有可能會通過“正式合同”與“隱性契約”的雙重作用[23]來引導(dǎo)社會組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)，而社會組織也會通過調(diào)整自身的行為來迎合“外力”的介入。在這一博弈過程中，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系變化的動力逐漸加強(qiáng)，最終推動政社關(guān)系類型的轉(zhuǎn)化。

其二，管理方式對政社關(guān)系類型轉(zhuǎn)化的影響。在政府主導(dǎo)城市居家養(yǎng)老服務(wù)的背景下，政府管理方式的變化對政社關(guān)系的變化有較大的影響。首先，在城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的建構(gòu)中，政府雖然放權(quán)了，但社會組織參與的前提、方式、方法卻千差萬別、各有不同，這會使政府不斷轉(zhuǎn)變管理方式以迎合社會組織的變化，客觀上推動了政社關(guān)系的變化；其次，圍繞城市居家養(yǎng)老服務(wù)，“政府橫向的部門權(quán)威與利益矛盾和縱向的多層級政府結(jié)構(gòu)交錯形成碎片化的治理結(jié)構(gòu)”[24]是不斷變化的，據(jù)此“建立起由多種多樣的社會組織等社會主體構(gòu)成的供給體系”[25]所形成的政社關(guān)系亦是多元且變化的，即，當(dāng)政府內(nèi)部的層級結(jié)構(gòu)或管理關(guān)系發(fā)生變化時，政府對社會組織的要求也會發(fā)生變化，其對應(yīng)的政社關(guān)系類型也會發(fā)生變化。

其三，內(nèi)外環(huán)境對政社關(guān)系類型轉(zhuǎn)化的影響。從系統(tǒng)論的角度來看，政府與社會組織雖然都隸屬各自的內(nèi)部管理系統(tǒng)，但都與外部環(huán)境發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系[26]，當(dāng)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化時，政府或社會組織必然會通過改變自身的狀態(tài)以迎合這種變化[27]。例如，部分社會組織在開展服務(wù)時會把更多精力放置于對內(nèi)部服務(wù)成本的管控與外部競爭環(huán)境的適應(yīng)上，這也會減弱其與政府間關(guān)系的緊密程度，促使政社關(guān)系的類型逐漸發(fā)生變化。

由以上分析可知，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的類型是可以轉(zhuǎn)化的。筆者認(rèn)為，諸多類型在轉(zhuǎn)化過程中會對原有政社關(guān)系的安排造成一定的沖擊，進(jìn)而有可能產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。具體來說，類型轉(zhuǎn)化的方式及影響主要包括以下幾方面。

方式一:“政府主管、組織參與”型與“政府主導(dǎo)、組織運(yùn)作”型的相互轉(zhuǎn)化。在由政府主導(dǎo)所形成的城市居家養(yǎng)老服務(wù)制度中，社會組織雖然處于從屬地位，但受組織自主意識和管理目標(biāo)轉(zhuǎn)變的影響，政社關(guān)系的類型會相互轉(zhuǎn)化。第一，組織自主意識的影響。在“政府主管、組織參與”的政社關(guān)系中，社會組織的目標(biāo)是從屬于政府服務(wù)目標(biāo)的，缺乏自主意識，但在開展服務(wù)過程中，府際關(guān)系的差異性所導(dǎo)致行動的滯后性使得社會組織的自主意識不斷提升，其工具性的價值逐步突顯[28]。在此影響下，社會組織在服務(wù)方式的創(chuàng)新、服務(wù)方法的選取、服務(wù)項目的開展等方面愈加優(yōu)化，服務(wù)目標(biāo)也隨之發(fā)生偏移。如在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分社會組織剛接觸居家養(yǎng)老服務(wù)項目時，對服務(wù)內(nèi)容不甚了解，只能完全按照政府設(shè)計的目標(biāo)開展服務(wù)，但在掌握一定的經(jīng)驗后，社會組織會主動地開展技能與方法的提升性服務(wù)，漸漸背離政府預(yù)期設(shè)定的目標(biāo)。第二，管理目標(biāo)的推動。雖然政府主管下的政社關(guān)系能減少政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的監(jiān)管成本，但是也會增加政府的決策風(fēng)險，對此，政府往往會將決策帶來的顯性、隱性風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給社會組織，對后者實行“嵌入式的監(jiān)管”[3]。在這種情況下，政府的權(quán)力會進(jìn)一步下放，社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的獨(dú)立性、自主性也會進(jìn)一步增強(qiáng)，共同目標(biāo)的意識愈加模糊，政社關(guān)系也逐漸轉(zhuǎn)向“政府主導(dǎo)、組織運(yùn)作”的政社關(guān)系類型。以上過程如圖2中的步驟①。誠然，在當(dāng)前的語境下，我國社會組織的發(fā)展是嵌入到行政制度中的[29]，當(dāng)政府意識到權(quán)力下放所造成的弊端時，會進(jìn)一步收縮權(quán)力范圍，重新將社會組織納入其管理的權(quán)限內(nèi)，社會組織與政府的居家養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)又將趨于一致性，這一過程如圖2中的步驟③。

這一政社關(guān)系類型的轉(zhuǎn)變對城市居家養(yǎng)老服務(wù)的影響主要表現(xiàn)在:第一，政府權(quán)力的下沉或集中會影響居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的效果。當(dāng)政社關(guān)系由政府主管型轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)型時，城市居家養(yǎng)老服務(wù)的資源配置主體亦會發(fā)生變化，社會力量(包括社會組織、市場部門、康復(fù)機(jī)構(gòu)等)能進(jìn)一步發(fā)揮其供給服務(wù)資源的能動性，進(jìn)而提高居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效果；反之，當(dāng)政社關(guān)系由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)化為政府主管型時，隨著管理權(quán)力的集中，居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置亦會出現(xiàn)單一性、集中性、片面性等弊端。第二，社會組織的自主性影響居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效果。在政社關(guān)系的影響下，由組織參與居家養(yǎng)老服轉(zhuǎn)換為組織運(yùn)作居家養(yǎng)老服時，社會組織的積極性會進(jìn)一步提高，進(jìn)而會增加養(yǎng)老服務(wù)供給的整體質(zhì)量。當(dāng)由組織運(yùn)作居家養(yǎng)老服轉(zhuǎn)換為組織參與居家養(yǎng)老服時，居家養(yǎng)老服務(wù)的供給就要由政府來完成，社會組織的靈活性得不到有效發(fā)揮，供給效果會受到一定負(fù)面影響。

方式二:“政府主導(dǎo)、組織運(yùn)作”型到“政府允許、社會企業(yè)運(yùn)作”型的轉(zhuǎn)變。隨著政府權(quán)力的下放以及社會組織自主性的提升，城市居家養(yǎng)老服務(wù)供給的效果會進(jìn)一步得到提高，當(dāng)政府意識到這一優(yōu)勢時，有可能通過放權(quán)來發(fā)揮社會組織的能動性。此時，受服務(wù)成本、競爭機(jī)制等方面的影響，政社關(guān)系會逐漸轉(zhuǎn)換成政府與市場部門(社會企業(yè))之間的關(guān)系。第一，服務(wù)成本。社會組織(以民辦非企業(yè)為主)在開展居家養(yǎng)老服務(wù)過程中要兼顧營利性與非營利性，這會造成服務(wù)成本的浪費(fèi)。如為體現(xiàn)公益性，社會組織經(jīng)常開展普遍性的服務(wù)，結(jié)果因追求公平而增加了成本。社會企業(yè)以追求效率為目的，它會在充分衡量成本-收益的基礎(chǔ)上開展針對性的居家養(yǎng)老服務(wù)，能最大化的節(jié)約成本。因此，部分政府會逐步與社會企業(yè)開展合作，在此基礎(chǔ)上的政社關(guān)系也會隨之變化。第二，競爭機(jī)制。城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源具有一定的稀缺性[30]，圍繞其資源配置，社會組織間處于競爭的狀態(tài)。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分地方政府對社會組織間的競爭持支持態(tài)度，其原因在于該競爭機(jī)制能引入服務(wù)品質(zhì)更高、服務(wù)人員更專業(yè)、服務(wù)項目更完善的社會組織。由此看來，政府為提高服務(wù)質(zhì)量而采取市場化運(yùn)作的方式來開展城市居家養(yǎng)老服務(wù)，對具有天然競爭優(yōu)勢的社會企業(yè)也愈加青睞。在以上因素的推動下，城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系會發(fā)生轉(zhuǎn)變，過程如圖2中的步驟②。

以上政社關(guān)系轉(zhuǎn)變會導(dǎo)致城市居家養(yǎng)老服務(wù)公益性的偏離。以理論視角觀之，“養(yǎng)老服務(wù)具有不完全的非競爭性和非排他性，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有私人和社會力量共同承擔(dān)成本的特征”[31]。以政策視角來看，考慮老年人收入水平低、應(yīng)對風(fēng)險能力弱等問題，我國相關(guān)政策法規(guī)也把養(yǎng)老服務(wù)公益性置于重要的位置①如《老年人權(quán)益保障法》第38條規(guī)定“鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務(wù)”；第43條規(guī)定“設(shè)立公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)的登記”。，如在2008年1月29日，由全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部等十部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》提出“貫徹落實支持居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策”的意見，由此可見，公益性是城市居家養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)置的重要前提。社會企業(yè)的介入雖然提高了城市居家養(yǎng)老服務(wù)的效率，但其發(fā)展的目標(biāo)是營利性的，部分社會企業(yè)會選擇那些具有一定儲蓄水平、對服務(wù)需求較高的老年人群體，排斥收入水平低、身體條件差的老年人，這會減少部分老年人群體的服務(wù)獲得權(quán)，違背了底線公平的原則，長期如此會導(dǎo)致城市居家養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡。

方式三:“政府主管、組織參與”型到“政府支持、康復(fù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作”型的轉(zhuǎn)變。政府主管居家養(yǎng)老服務(wù)需要付出較多的管理成本，因此放權(quán)是多數(shù)基層政府面對居家養(yǎng)老服務(wù)時的選擇。與“組織運(yùn)作-市場參與”的選擇機(jī)理不同，政府主管型居家養(yǎng)老服務(wù)會更多地考慮專業(yè)化服務(wù)與管辦分離因素的影響，這些影響因素在推動工作機(jī)制轉(zhuǎn)變的過程中會使政社關(guān)系發(fā)生變化。第一，專業(yè)化提升的要求。專業(yè)化是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要方向[32]，在這一目標(biāo)的指引下，政府會愈加傾向于讓專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到居家養(yǎng)老服務(wù)過程中。隨著“醫(yī)養(yǎng)融合”政策的不斷推進(jìn)，醫(yī)療和康復(fù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)效果在城市居家養(yǎng)老服務(wù)中體現(xiàn)得愈加明顯，因此政府更愿意讓康復(fù)機(jī)構(gòu)來運(yùn)行城市居家養(yǎng)老服務(wù)。第二，管辦分離的要求。管辦分離是我國機(jī)構(gòu)改革的重要路徑[33]，城市居家養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展過程中更應(yīng)注重管辦分離，防止因政府過多參與服務(wù)進(jìn)程而出現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)偏移、服務(wù)方式行政化、服務(wù)內(nèi)容單一等問題。在管辦分離的境況下，政府也會更加愿意將居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作主體由自身轉(zhuǎn)移給康復(fù)機(jī)構(gòu)，政社關(guān)系也會轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢С帧C(jī)構(gòu)運(yùn)作”。以上因素也會進(jìn)一步推動城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系的轉(zhuǎn)化，過程如圖2中的步驟④。

以上政社關(guān)系轉(zhuǎn)變會增加城市居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險。在“政府支持、機(jī)構(gòu)運(yùn)作”型的政社關(guān)系下，政府的權(quán)力空間較為狹窄，進(jìn)而會弱化服務(wù)的監(jiān)管力度，而在政府權(quán)力弱化的同時，康復(fù)機(jī)構(gòu)的主動權(quán)就會有所提升，它們會從滿足服務(wù)對象需求、提高服務(wù)質(zhì)量等目的出發(fā)，推出適合機(jī)構(gòu)的服務(wù)項目而消極對待指標(biāo)性服務(wù)內(nèi)容。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分康復(fù)機(jī)構(gòu)在開展居家養(yǎng)老服務(wù)時，對康復(fù)護(hù)理等專業(yè)化的服務(wù)較為積極，但對心理慰藉、助餐助浴等方面的服務(wù)要求卻往往采取消極的態(tài)度。服務(wù)機(jī)構(gòu)對服務(wù)內(nèi)容的“區(qū)別對待”增加了政府監(jiān)督與評估的難度。

四、城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系轉(zhuǎn)換的應(yīng)對之策

城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系類型在轉(zhuǎn)化過程中會產(chǎn)生諸如服務(wù)資源配置失衡、服務(wù)供給效果降低、公益性目標(biāo)偏離、監(jiān)管成本提高等負(fù)面影響，這些影響會降低政社關(guān)系構(gòu)建的效果以及居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，亟須解決。以上問題出現(xiàn)的原因在于:其一，管理從屬性的弱化模糊了政府與社會組織的職責(zé)關(guān)系，在降低社會組織自主性的同時，也對服務(wù)資源的配置效果產(chǎn)生了負(fù)面影響；其二，服務(wù)目標(biāo)的偏離改變了社會組織的服務(wù)動機(jī)，進(jìn)而使其更加關(guān)注于服務(wù)成本與競爭機(jī)制的影響；其三，管理權(quán)力的下放增加了政府對社會組織專業(yè)性的要求，進(jìn)而提升了監(jiān)管的風(fēng)險。由是觀之，當(dāng)前我們還需從合理配置服務(wù)資源、鞏固服務(wù)目標(biāo)、提高社會組織自主性、加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管等方面解決城市居家養(yǎng)老服務(wù)政社關(guān)系轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)的問題，具體來說，主要包括以下幾方面。

第一，通過政府主導(dǎo)來優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的方式。為防止圖2中步驟①政社關(guān)系轉(zhuǎn)化過程中政府權(quán)力下放對服務(wù)資源配置的負(fù)面影響，需要進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)資源配置的方式。筆者建議采取以政府主導(dǎo)、市場輔助的方式來優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源的配置，這一方面是因為政府仍然在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)的作用，另一方面是因為城市居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象多為弱勢群體，如若在短時間內(nèi)推行市場化的服務(wù)資源配置則會造成居家養(yǎng)老服務(wù)的“貧富差距”，因此當(dāng)前還需按政府主導(dǎo)為主的方式來安排城市居家養(yǎng)老服務(wù)資源。從提高服務(wù)效率和精準(zhǔn)性的角度來看，市場可以在服務(wù)資源配置方面發(fā)揮一定的作用，但要根據(jù)客觀情況酌情考慮，如部分地區(qū)老年人對收費(fèi)性服務(wù)項目(修腳、按摩等)的需求較高，可以引入相關(guān)市場部門來開展相關(guān)服務(wù)，但政府仍需在價格制定、項目規(guī)范、運(yùn)行規(guī)則等方面加強(qiáng)管理。

第二，通過加強(qiáng)引導(dǎo)來鞏固社會企業(yè)公益性的目標(biāo)。為防止圖2中步驟②政社關(guān)系轉(zhuǎn)化過程中公益性偏離帶來的負(fù)面影響，政府需要加強(qiáng)對社會企業(yè)的引導(dǎo)。公益性是社會企業(yè)介入居家養(yǎng)老服務(wù)的重要前提，但社會企業(yè)很難把握公益性與營利性之間的關(guān)系，需要加以引導(dǎo)。在居家養(yǎng)老服務(wù)開展的過程中，社會企業(yè)的主管部門應(yīng)對社會企業(yè)在公益服務(wù)方面的服務(wù)介入、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)過程、服務(wù)內(nèi)容等作出明確要求，并圍繞此要求制定明確、細(xì)化的評估標(biāo)準(zhǔn)，如在制定標(biāo)準(zhǔn)的過程中考慮社會企業(yè)在營利性與公益性之間的權(quán)衡，再如對社會企業(yè)利潤結(jié)余的適當(dāng)范圍、社會企業(yè)公益項目運(yùn)作程序、社會企業(yè)公益性支出的比例等作出規(guī)定，以此加強(qiáng)社會企業(yè)與政府在公益性目標(biāo)上的一致性。

第三，通過強(qiáng)化平等關(guān)系或提高服務(wù)能力來提高社會組織的自主性。為防止圖2中步驟③政社關(guān)系轉(zhuǎn)化過程中社會組織自主性的減弱對服務(wù)效果的影響，需要進(jìn)一步提高社會組織自身的能力，以“以不變應(yīng)萬變”的方式來應(yīng)對政社關(guān)系的變化。首先，進(jìn)一步強(qiáng)化政社平等關(guān)系。在政社從屬性以及目標(biāo)一致性確定的前提下，可以發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，讓社會組織平等、有效地參與到城市居家養(yǎng)老服務(wù)過程中。秉持“平等協(xié)商溝通、建立合作關(guān)系”的原則，政府可通過改善服務(wù)環(huán)境、處理工作關(guān)系、提供優(yōu)惠政策、鏈接服務(wù)資源等方式為社會組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)提供諸多便利，提高社會組織參與服務(wù)的積極性與主動性。其次，提高組織的專業(yè)能力。政府要將專業(yè)性的居家養(yǎng)老內(nèi)容即時地介入到社會組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，開展諸如信息檔案建立、資源鏈接方法、生活照料注意事項、家政服務(wù)、法律咨詢等方面的培訓(xùn)，補(bǔ)齊社會組織在服務(wù)中的短板和不足，提高其專業(yè)自主性。

第四，通過明確權(quán)責(zé)關(guān)系及完善評估來加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管。為防止圖2中步驟④政社關(guān)系轉(zhuǎn)化過程中康復(fù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)所導(dǎo)致的政府缺位、服務(wù)不均衡等問題，需要在明確權(quán)責(zé)關(guān)系、完善監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，變政府支持為政府主導(dǎo)，提高康復(fù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。首先，在目標(biāo)性方面，通過明確權(quán)責(zé)來改變政府與康復(fù)機(jī)構(gòu)間的管理關(guān)系。雖然政府與康復(fù)機(jī)構(gòu)具有一致性的公益服務(wù)目標(biāo)，但該目標(biāo)難以穩(wěn)固政府與康復(fù)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，為此，應(yīng)加強(qiáng)政府對康復(fù)機(jī)構(gòu)的管理力度，并通過加強(qiáng)管理來規(guī)范康復(fù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，提高其服務(wù)意識。目前，康復(fù)機(jī)構(gòu)的管理主體集中于衛(wèi)生部門，而城市居家養(yǎng)老服務(wù)的管理主體則集中于民政部門，康復(fù)機(jī)構(gòu)在開展居家養(yǎng)老服務(wù)時可能會因管理部門繁多而出現(xiàn)業(yè)務(wù)沖突，筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，落地到社區(qū)的康復(fù)機(jī)構(gòu)在開展護(hù)理、康復(fù)等專業(yè)化服務(wù)時，卻被要求按照民政部門的考核要求開展諸如輔具器具發(fā)放、心里慰藉等服務(wù)，而且還要在服務(wù)人次、質(zhì)量等方面達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。這些要求嚴(yán)重削弱了康復(fù)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)的積極性。因此，當(dāng)前要在明晰權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清康復(fù)機(jī)構(gòu)管理主體，以便能更為有效地開展服務(wù)。民政部門管理范圍集中于管理服務(wù)對象、安排服務(wù)資金、完善服務(wù)內(nèi)容等方面，衛(wèi)生部門的管理范圍集中于提升專業(yè)能力、安排服務(wù)人員、對接服務(wù)資源等，對雙方重合的管理內(nèi)容(如業(yè)務(wù)監(jiān)督)，要在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定完善的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，使得服務(wù)機(jī)構(gòu)有規(guī)可查、有章可循、有策可依。其次，在從屬性方面，通過完善評估機(jī)制來加強(qiáng)康復(fù)機(jī)構(gòu)對政府的從屬程度。管理關(guān)系的穩(wěn)固只是加深了康復(fù)機(jī)構(gòu)對政府的依附程度，但并未改變康復(fù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)獨(dú)立性的影響。為改變政府與康復(fù)機(jī)構(gòu)的從屬關(guān)系，需要進(jìn)一步明確政府在康復(fù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展過程中的主導(dǎo)地位?！耙罁?jù)有效的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考察……是政府持續(xù)進(jìn)行公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控的重要手段”[34]，基于此，應(yīng)進(jìn)一步完善評估機(jī)制，以此來加強(qiáng)康復(fù)機(jī)構(gòu)對政府的從屬關(guān)系?？紤]康復(fù)機(jī)構(gòu)開展的居家養(yǎng)老服務(wù)具有專業(yè)性強(qiáng)、覆蓋面廣、內(nèi)容繁雜等特點(diǎn)，評估機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注評估的主體與內(nèi)容:其一，明確評估的主體。評估的主體要以民政部門為主、衛(wèi)生部門為輔的方式，民政部門作為評估主體應(yīng)在制定評估計劃、出臺評估政策、完善醫(yī)與養(yǎng)的評估權(quán)重、細(xì)化評估指標(biāo)等方面發(fā)揮作用，衛(wèi)生部門應(yīng)在提供專業(yè)服務(wù)細(xì)則、組建評估團(tuán)隊等方面發(fā)揮作用。其二，框定評估的內(nèi)容。其內(nèi)容應(yīng)包括基本醫(yī)療服務(wù)、就醫(yī)幫扶、康復(fù)護(hù)理服務(wù)、康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)、緊急醫(yī)療救助與管理、基本生活照料、輔具器具服務(wù)、心理支持與社會工作、臨終關(guān)懷等。

在以上工作基礎(chǔ)上，政府還需推動服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的全面發(fā)展，以此推動城市居家養(yǎng)老服務(wù)由“政府引導(dǎo)、關(guān)系建立”型到“政府參與、全面服務(wù)”型的轉(zhuǎn)化。在全面政社關(guān)系建立的基礎(chǔ)上，通過政府、社會組織、社會企業(yè)、康復(fù)機(jī)構(gòu)的共同作用，形成網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)關(guān)系，提升城市居家養(yǎng)老服務(wù)整體的服務(wù)能力。其一，構(gòu)建線上-線下的政社關(guān)系平臺。在大數(shù)據(jù)的背景下，利用APP、網(wǎng)站、微信、QQ等工具在服務(wù)主體間建立穩(wěn)定的線上關(guān)系，同時，通過政府引導(dǎo)、項目合作、經(jīng)驗交流等方式建立線下關(guān)系。在線上和線下合作的基礎(chǔ)上，形成網(wǎng)絡(luò)化的溝通平臺。其二，形成完善的服務(wù)轉(zhuǎn)介模式。通過網(wǎng)絡(luò)化的政社關(guān)系平臺，各服務(wù)主體可形成完善的服務(wù)轉(zhuǎn)介方式，如社會組織可將需要康復(fù)的老年人轉(zhuǎn)介給臨近的康復(fù)機(jī)構(gòu)，社會組織可將較高服務(wù)需求(以收費(fèi)為主)的老年人轉(zhuǎn)介給社會企業(yè)，社會企業(yè)可與康復(fù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開發(fā)創(chuàng)新性的服務(wù)項目，并實現(xiàn)服務(wù)對象在兩個服務(wù)機(jī)構(gòu)間自由轉(zhuǎn)介，等等。通過以上方法，城市居家養(yǎng)老服務(wù)的能力整體上得以提升。