王振振

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

一、引 言

為增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性，2014年中國政府將“新農保”與“城居?！焙喜椤俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”。經過多年實踐，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在發(fā)展中取得諸多成就，但也出現不少問題，特別是待遇水平低已成為影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素。事實上，對于已開始領取養(yǎng)老金的老年人而言，其繳費積累形成的個人賬戶養(yǎng)老金規(guī)模是確定的、可預期的，因此要提高養(yǎng)老金待遇水平，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金則成為重要突破口。2020年，李克強總理在政府工作報告中也明確提出，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準是今年發(fā)展的主要目標和下一階段工作。在這樣的大背景下，探究滿足老年人基本需要的基礎養(yǎng)老金待遇水平具有緊迫性和現實意義。

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平低已經在學界得到豐富探討和印證。新農保制度建立初期，部分學者通過構建精算模型發(fā)現新農保基礎養(yǎng)老金替代率很低，之后部分學者從不同年份、地區(qū)分析指出城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平實際購買力在下降，難以實現“?；尽钡哪繕薣1-3]。在此基礎上，學界又圍繞城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平確定展開系列研究[4-6]，但是關于基礎養(yǎng)老金待遇水平應該達到“什么樣的水平”尚未形成共識且存在顯著差異。究其原因，主要有以下兩點：一是，對“保基本”是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的目標定位還是基礎養(yǎng)老金部分的目標定位，存在不同的認知；二是，對“?；尽钡膬群?、內容的認識有差異[7]。

基于此，本文在理論分析的前提下，明確城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金“?；尽钡哪繕硕ㄎ慌c內涵，運用“標準消費人”法和“擴展線性支出法(ELES)”計算2018年中央“最低”基礎養(yǎng)老金待遇水平和東中西部地區(qū)六省“?；尽钡幕A養(yǎng)老金待遇水平，并比較分析和論證其合理性；之后，簡要預測2019—2023年中央“最低”基礎養(yǎng)老金待遇水平和“?；尽被A養(yǎng)老金待遇水平；最后，提出中央和地方在調整基礎養(yǎng)老金待遇水平的政策建議。本文的創(chuàng)新點包括：第一，首次從理論上厘清城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的目標定位應該是“?；尽?，在對“保基本”內涵辨析的基礎上，明確提出“?；尽本褪潜Ｕ侠夏耆恕耙隆⑹?、住”三個項目的生活需要；第二，在闡明現有測算城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平方法的局限性基礎上，引入“標準消費人”構建了適合測算城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平的數理模型。

二、文獻與理論基礎

(一)目標定位

從中國的制度安排來看，“?；尽币恢笔屈h和政府相關文件中對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度保障目標定位的常見表述(表1)，然而，部分學者卻認為“?；尽睉撌腔A養(yǎng)老金的目標定位[8]。面對“?；尽钡哪繕硕ㄎ粻幾h，本文從國際經驗和中國現實狀況出發(fā)，分析認為中國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的目標定位應該是“保基本”。

表1 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度

從國際經驗來看，非繳費型養(yǎng)老金制度目標是保障基本生活，防止貧困。具體而言：第一，從國際組織現有研究來看，如從世界銀行所提出的“五支柱”老年收入保障體系來看，中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度本質上是非繳費型“零支柱”與“第三支柱”個人養(yǎng)老金制度組合的混合型制度。其中，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金屬于非繳費型“零支柱”，旨在為終身貧困者以及不適用任何社會養(yǎng)老保險制度的非正式部門和正式部門的老年或者喪失勞動能力的人提供社會養(yǎng)老保險，以達到社會養(yǎng)老保險制度的“兜底”作用[9]。雖然其他國際組織對非繳費型養(yǎng)老金制度的稱謂可能有所不同，但其目標定位基本一致，如經濟合作與發(fā)展組織多層次養(yǎng)老金體系中的第一層次是基于家計調查的基礎養(yǎng)老金制度；國際貨幣基金組織三級養(yǎng)老金體系中的第一級是防范老年貧困的公共養(yǎng)老金制度，強調通過再分配保障老年人最基本的生活。第二，從國際實踐來看，在非繳費型養(yǎng)老金制度最為普及的拉美地區(qū)，非繳費型養(yǎng)老金待遇水平超過了貧困線[10]。在加拿大、美國等發(fā)達國家，非繳費型的老年保障金制度是兜底性制度安排，旨在實現社會再分配、減少老年貧困。整體來看，非繳費型養(yǎng)老金制度在低收入國家被當作一種解決貧困的政策制度，而在發(fā)達國家則作為社會養(yǎng)老保險體系的補充，為老年人生活提供更基礎的保障[11]。

從中國實踐來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度“保基本”的目標定位將使部分老年人權益受損。根據中國相關文件的規(guī)定，“新農?！被颉俺蔷颖！敝贫葘嵤r，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。在制度建立之時，對于已滿60周歲參保居民來說，由于個人沒有繳費導致個人賬戶養(yǎng)老金基金沒有積累，制度保障基本生活的功能完全依靠基礎養(yǎng)老金部分。若按照城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度“?；尽钡倪壿?，那么，在制度建立之初就已滿60歲的老年人領取養(yǎng)老金待遇水平將不能實現?；镜墓δ堋４丝?，若城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金定位強調“保基本”，就可以消除剛參加制度時已滿60周歲老年人與未滿60周歲老年人之間的“保基本”的不公平性，充分體現基礎養(yǎng)老金待遇水平的基礎性、一致性。

(二)目標內涵

“保基本”，即保障參保人在未來領取的養(yǎng)老金能夠滿足其基本生活需要[12]。城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平的確定，取決于老年人的“基本生活需要”(簡稱“基本需要”)。目前，對“基本需要”的理解可歸納為三種主流觀點：一是基本需要僅包含生理需要一個層次[13]。Maslow從需要的本能和動機出發(fā)提出“需要層次理論”，該理論將人的需要由低到高分為生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要和自我實現需要五個層次。生理需要在最底層，只有在低層次需要滿足之后才會出現更高層次需要的滿足問題，生理需要的滿足是其他四種需要層次的基礎。二是基本需要包含生理需要和安全需要兩個層次。張時飛等根據Maslow的需求模型來界定基本需要，認為生理需要和安全需要是最基本的，并將人的基本需要定義為生理需要和安全需要[14]。三是基本需要包含生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要和自我實現需要五個層次。Allardt提出了“基本需要理論”，更加全面地考慮了人類發(fā)展的必要條件，并由此區(qū)分了人類的三種基本需要：擁有、愛與存在。其中，“擁有”指的是在生存和避免不幸所需的物質條件；“愛”指的是與他人交往并形成社會身份和地位的需要；“存在”則是融入社會并與自然和諧相處的需要[15]。由上可知，Allardt所提出“基本需要理論”一定程度上和Maslow的需要層次理論中的五個層次相吻合。

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平測算差異產生源于對“?；尽闭J知未能形成共識。落腳到城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的“保基本”，以上三種觀點，哪一種觀點更合適、科學？具體來看：

從各種觀點包含內容來看，第二、三種觀點都是在第一種觀點的基礎上拓展而來，意味著生理需要均被包含在各種觀點之內，也就是說保障“生理需要”是不可或缺的。

從制度功能來看，中國社會保障體系是由社會福利、社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和安置等相關制度構成。社會保障制度體系整體目標是滿足人的基本需要，即“?；尽保渖婕梆B(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)等方方面面，社會保障體系的?；緫摵蜕鲜觥氨；尽眱群械诙?、三種觀點更加切合。若僅從養(yǎng)老保險出發(fā)，作為社會保障體系的重要組成部分之一，其“?；尽惫δ芊懂牳ｐB(yǎng)老保險并不主要承擔醫(yī)療、照護等方面的職責，也不應該承擔老人對于晚輩的支持責任，其最應該落腳到老年人的生理需要，保障老年人具有購買基本生活資料的能力。如果養(yǎng)老保險既用于老年人購買生活資料，又要購買照護和健康服務，就會出現社會保障制度分工的錯位[16]。

從支付方式來看，城鄉(xiāng)基礎養(yǎng)老金制度支付是一種現金支出而非服務支出，按月計發(fā)。一般說來，人類賴以生存的“衣、食、住、行”等是作為第一位的基本需要，即生理需要，生理需要大同小異，易通過現金支付手段得以滿足。對于其精神需要的滿足，不同的人需求千差萬別，更多體現在個體主觀能動性，不全是現金支付可以實現的。其中，第二、三種的觀點涉及到的部分需要更多的是一種精神需要的滿足，反映的是個人的主觀偏好和心理感受，主觀偏好和心理感受無法用現金支付衡量，而第一種觀點則更加實用、可操作。

本文認為，在養(yǎng)老保險領域的“保基本”就是保障老年人的“生理需要”。目前，已有部分學者將人的基本生理需要定義為食品、衣服、住房等維持健康與營養(yǎng)的基本生活必需品的總和[17]；也有學者指出生理需要涵蓋衣服、食品、居住三個項目[18]，李珍等也認同這三項是保障老年人基本需要必備項目[3，7]。對于“行”的項目而言，當前中國各地政府針對老年人群體的《老年人優(yōu)待證》服務一定程度上已經解決了“行”項目的需要。經粗略的統(tǒng)計，中國絕大部分地區(qū)已建立老年人優(yōu)待制度，并規(guī)定年滿60周歲的老年人持有該證件可免費享受乘坐市內公共汽車等服務。綜上，本文認為，“?；尽本褪潜Ｕ侠夏耆说摹耙隆⑹?、住”。此外，根據現行政策可知，待遇水平主要是由中央政府和地方政府共同決定，本文借鑒邊恕等的研究，認為中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平應該保障老年人的“食品”消費的基本支出[4]。

三、模型推導與構建

(一)模型選擇

確定老年人“基本需要”是測算基礎養(yǎng)老金待遇水平的關鍵。目前，部分學者通過不同的方法，如恩格爾系數法[19]、收入比例法[20]、擴展線性支出法[3，18]、基本生活費用支出法[4]等來測算城鄉(xiāng)居民基本需要水平，得出“?；尽钡某青l(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平。事實上，不同的測算方法在理論基礎、測算依據和可操作性等方面各有優(yōu)點和局限。經比較，多數認為擴展線性支出法更具有優(yōu)勢，其從定量分析的角度，以統(tǒng)計資料為基礎，以數學模型為工具，排除了人為因素的干擾，結果更加客觀、真實[21]。

ELES方法雖科學，但是中國現有的統(tǒng)計體系缺乏和老年人相關的數據，如收入水平、消費行為、消費傾向及家庭中老年人消費比重等，這在一定程度上會影響測算結果的科學性。目前宏觀關于消費支出的相關指標僅統(tǒng)計人均消費支出，缺乏對現有人口指標中圍繞少年兒童、勞動年齡人口、老年人口三大年齡組消費支出數據的分別統(tǒng)計，故當前仍無法直接獲取老年人口的消費支出數據。實際上，不同年齡組的人有不同的需求[22]。個體在生理因素、社會角色以及收入水平等方面的差異，會導致老年時期的消費能力和消費需求與勞動年齡時期存在差距。那么，基于現有數據運用ELES所測算城鄉(xiāng)居民的基本生活需要水平來代表老年群體的基本生活需要水平是不科學的[23]。

為了解決由于年齡結構而導致基本需要水平的差異化問題，本文認為可利用“標準消費人”方法對“ELES”測算城鄉(xiāng)居民基本生活需要水平進行調整。“標準消費人”的基本假設是：老年人和兒童的消費水平要低于勞動年齡人口，將處于勞動年齡的人作為標準消費人，然后按一定的比例把兒童和老年人折算成標準消費人[24]。在此基礎上，本研究結合“擴展線性支出法”和“標準消費人”方法測算城鄉(xiāng)老年人的基本需要水平，以確定城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平。建模思路如下：第一步，利用“擴展線性支出”方法測算農村居民基本需要水平；第二步，利用“標準消費人”方法，調整由“擴展線性支出”方法測算的農村居民基本需要水平，最終確定農村老年人基本需要水平，即基礎養(yǎng)老金待遇水平。

(二)模型推導

擴展線性支出系統(tǒng)模型(ELES)是經濟學家Liuch于1973年在Stone(1954)所提出的線性支出系統(tǒng)(LES)模型的基礎上推出的一種需求函數系統(tǒng)，具體如下：

(1)

在式(1)中，pi表示第i種基本生活需要項目的市場價格；qi表示城鄉(xiāng)居民對第i種基本生活需要項目的需要總量；ri表示城鄉(xiāng)居民對第i種基本生活需要項目的基本需要量；bi表示城鄉(xiāng)居民對第i種基本生活需要項目的邊際消費傾向；I表示城鄉(xiāng)居民的人均純收入；k表示基本生活需要項目的分類數。

(2)

Vi=piqi

(3)

則式(1)變形為：

Vi=ai+bi×I+εi

(4)

其中，εi代表隨機項。

(5)

考慮到ELES需要和研究定位，ELES所涉及的商品項目為：“食(Food)、衣(Clothing)、住(Residence)”三項，即k=3。由于這三項所對應的pi、qi均不易獲取，可分別把“食、衣、住”消費支出作為自變量，農村居民人均可支配收入作為因變量，測量貨幣形式的農村居民基本需要水平。

在確定農村居民基本需要水平的前提下，運用“標準消費人”法對其進行修正。在參數選取方面，回顧相關文獻可知，老年人消費水平相當于勞動年齡人口消費水平的70%或80%左右[24-25]；王金營等分兩種情況確定該系數，將老年人折算成標準消費人的消費系數定為0.7和0.8，將少年兒童折算成標準消費人的消費系數定為0.7和0.6。面對不同的消費權重系數，王金營等將換算得到的各個年齡段的消費水平放之于中國居民消費函數中檢驗，發(fā)現兩組消費系數的檢驗結果非常接近，但是，后者(0.7、0.7)的模型擬合優(yōu)度略優(yōu)于前者(0.6、0.8)[22]；李紹泰通過對四組少年兒童和老年人消費權重系數進行比較擬合，具體為：0.7、0.7，0.8、0.7，0.7、0.6以及0.8、0.6，研究發(fā)現少年兒童人口和老年人口的消費水平系數都為0.7時，擬合效果最好[26]?？梢钥闯觯斨袊倌陜和丝诤屠夏耆丝诘南M水平系數均為0.7時，模型的擬合優(yōu)度和檢驗效果更好，這說明少年兒童人口和老年人口的消費水平系數均為0.7，更加符合中國的消費規(guī)律。因此，本研究將少年兒童人口和老年人口的消費權重系數均設定為0.7。

Echild=Eold=0.7×Elaborer

(6)

其中，Echild表示兒童期基本生活消費需要水平，Eold表示老年人口基本生活消費需要水平，Elaborer表示勞動人口基本生活消費需要水平。

E0=

(7)

其中，popchild、popold、poplaborer分別表示少年兒童的人口規(guī)模、老年人口規(guī)模以及勞動年齡人口規(guī)模，并將式(7)進一步整理得出：

(8)

其中，令：

(9)

表示少年兒童在總人口的占比；

(10)

表示老年人口在總人口的占比；

(11)

表示勞動人口在總人口的占比。

可以看出，a、b和c三者之間的關系為：

1=a+b+c

(12)

將式(6)、式(8)、式(12)聯立方程組，如下：

整理得出：

(13)

在此基礎上，結合式(5)、式(11)，將式(13)進一步整合為：

(14)

當k=1時，Eold表示僅保障老年人的“食”一項生理需要，即中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平的目標定位；當k=3時，Eold則表示要保障老年人“衣、食、住”三項生理需要(“?；尽?，即“中央+地方”共同提供的基礎養(yǎng)老金待遇水平的目標定位。

(三)數據來源

第一，測算農村居民基本需要水平。在變量確定的前提下，需要獲取農村居民可支配收入、食消費支出、衣消費支出、住消費支出。為了兼顧東中西地區(qū)的樣本數量，本文分別選取中國東部的江蘇省和海南省，中部的山西省和河南省，西部的新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)作為研究對象，選取這六個省份2019年統(tǒng)計年鑒中農村各組人均純收入和對食品、衣著、居住三大項目的消費支出數據。同時，為了確定中央基礎養(yǎng)老金最低標準，本研究還選取了中國31個省份《中國統(tǒng)計年鑒》(2017—2019)中關于農村居民可支配收入、食品消費支出等統(tǒng)計數據。

第二，利用“標準消費人”方法調整農村居民基本需要水平，進而確定老年人的基本需要。由于現有的統(tǒng)計體系中缺少對農村青少年、勞動人口以及老年人口相關統(tǒng)計，因而無法準確獲得農村勞動人口的占比數據。對于勞動人口而言(15～59歲)，若參考城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度繳費人口來測算則誤差相對比較大。誤差來源于：其一，該制度的繳費人口為年滿16周歲(不含在校學生)，將導致勞動人口的學生群體缺失；其二，15周歲的勞動人口統(tǒng)計的缺失；其三，部分年輕的勞動人口存在不繳費的現象，因此本文主要通過老年人口占比、少年人口占比估算農村地區(qū)勞動人口占比。考慮到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度主要面向群體是農村居民，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金本質是一種由政府資助的社會福利[27]，故本文認為年滿60周歲的農村居民已經全部開始領取城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金。本研究借鑒國家統(tǒng)計局的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實際領取待遇人數”作為農村老年人(60歲及以上)的數量。另外，運用全國青少年占比來估算農村青少年占比。通過人口普查數據(2010年)可知，農村青少年占比遠比城鎮(zhèn)青少年占比高，略高于全國青少年占比。因此，本文適當借鑒了2018年全國青少年占比作為農村青少年占比。此外，考慮到在計算農村老年人占比時，農村老年人的占比應該比真實值偏高，農村青少年占比偏小，最終得到的全國勞動人口數量的誤差應該在2%以內。綜上，本文相關數據主要來源于國家統(tǒng)計局官方網站，涉及到城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實際領取待遇人數、鄉(xiāng)村人口、人口數(人口抽樣調查)以及0～14歲人口數(人口抽樣調查)相關數據，并通過計算得到最終需要的數據結果，如表2所示。

表2 基于“標準消費人”方法測算下的農村三類人群占比數據(%)

四、結果分析與討論

(一)待遇水平確定

第一，中央確定基礎養(yǎng)老金最低標準。根據2017—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》獲取中國31省農村平均家庭人均收入、食品消費支出，運用Stata16軟件，采用面板回歸效應模型進行估計，得到各年份回歸方程參數ai、bi的估值并測算出2018年保障農村居民最低生活需要(食)水平為134元/月。在此基礎上，根據“標準消費人”方法，測算出老年人最低生活需要水平為109元/月(表3)。以上分析表明，在考慮各個地區(qū)、不同時間效應的作用下老年人僅滿足“食品”基本消費支出的水平，即2018年中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平。

表3 2018年全國農村居民最低生活需要水平、中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平測算結果

第二，“?；尽背青l(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平。運用Stata16軟件，以東中西部六省中各收入層次的平均家庭人均收入為解釋變量，以對應的衣、食、住家庭人均支出均值為被解釋變量，采用最小二乘估計，得到各年份回歸方程參數ai、bi的估值和判定系數R2(表4)。判定系數R2多數均在0.9以上，說明回歸方程對數據樣本擬合度較高，且各回歸系數和常數項均通過5%水平以上的顯著性檢驗。之后，將數據代入式(5)可測算出東中西部地區(qū)六省2018年農村居民最低生活需要水平、基本需要水平。其中，東中西部地區(qū)六省2018年全國農村居民基本需要(衣、食、住)標準分別為428元/月、312元/月、334元/年、452元/、293元/月、378元/月；最低生活需要(食)標準分別為254元/月、161元/月、149元/月、211元/月、150元/月、184元/月。

在確定農村居民最低、基本需要水平的基礎上，運用“標準消費人”方法測算老年人最低、基本需要水平，即本省最低基礎養(yǎng)老金待遇水平、“?；尽钡幕A養(yǎng)老金待遇水平。將表2中的數據代入式(13)可測算出東中西部地區(qū)六省2018年全國農村老年人基本需要水平(表5)，即?；镜幕A養(yǎng)老金的待遇水平依次為340元/月、264元/月、276元/月、363元/月、222元/月、293元/月；最低基礎養(yǎng)老金待遇水平分別為201元/月、136元/月、123元/月、170元/月、113元/月、142元/月。

表4 2018年東中西部地區(qū)六省農村居民基本需要測算結果

表5 2018年東中西部地區(qū)六省城鄉(xiāng)居民最低、保基本基礎養(yǎng)老金待遇水平

(二)待遇水平分析

1.待遇水平可行性分析

從“?；尽钡幕A養(yǎng)老金標準來看，本文測算的“保基本”的基礎養(yǎng)老金待遇水平具有合理性。第一，從與人均GDP比重來看，東部(海南、江蘇)、中部(河南、山西)和西部(西藏、新疆)六個省份基礎養(yǎng)老金標準占人均GDP比重(%)大部分介于5%～11%之間，僅有江蘇省的占比不足3%(表6)。對比國際實踐，由表7可知，各國的非繳費型養(yǎng)老金待遇水平與人均GDP的比值在5%～27%之間，本文所測算的“?；尽被A養(yǎng)老金待遇水平與人均GDP的比值也在該范圍之內。第二，從替代率來看，本文東中西部地區(qū)六個省份所測算的基礎養(yǎng)老金替代率大部分介于20%～40%之間，和加拿大、澳大利亞、瑞典三國零支柱非繳費型養(yǎng)老金替代率水平20%～40%的結果基本保持一致[28]。

表6 2018年東中西部地區(qū)六省基礎養(yǎng)老金待遇水平相對水平

建立非繳費型養(yǎng)老金制度意味著政府要投入財政，只有在政府財政能力允許的條件下，實施一定規(guī)模的非繳費型養(yǎng)老金制度才有可能[29]。有證據表明，大部分非繳費型養(yǎng)老金支出額度控制在該國GDP的1%左右，一般不超過2%[30]，如在納米比亞不超過2%，而在莫桑比克僅占政府開支的1.4%[31]。結合國際一般規(guī)律(表7)和本研究的測算結論，中國2018年國內生產總值(GDP)為919 281.1億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度待遇領取人數為15 898.1萬人，按照中央負擔最低基礎養(yǎng)老金待遇水平為109元，基礎養(yǎng)老金財政支出占GDP比重為0.02%；若按照測算山西省“?；尽被A養(yǎng)老金待遇水平為最高標準(363元/月)，普及到全部領取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的人群，基礎養(yǎng)老金財政支出占GDP比重為0.06%，遠低于2%。從支出成本來看，無論是中央最低基礎養(yǎng)老金還是“保基本”的基礎養(yǎng)老金，本研究的測算結果在財政負擔上是可行的。

表7 拉丁美洲地區(qū)非繳費型養(yǎng)老金的基本構成情況

2.和中國現行待遇水平的對比分析

整體來看，2018年中央制定的最低城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平為88元/月，遠低于本文根據“食品支出”所測算的農村老年人最低基礎養(yǎng)老金待遇水平(109元/月)，反映出2018年全國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準還不能保障農村老年人最基本的生存需要。通過對比2018年中國31個省份的基礎養(yǎng)老金待遇水平可知，其中，有15個省的省級基礎養(yǎng)老金待遇標準低于本文測算的中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平(109元/月)，16個省份高于109元/月。進一步分析可知，第一，無論中央負擔最低基礎養(yǎng)老金比率是100%還是50%，各地區(qū)基礎養(yǎng)老金待遇水平主要取決于地方財政實力(表8)；第二，在“低財政收入檔”的省份，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平是否高于109元/月和農村老年人人口規(guī)模存在緊密聯系，如2018年高于109元/月的省份中青海、寧夏、新疆、西藏等領取城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的人數僅為46.5萬人、40.9萬人、109.3萬人、3.6萬人，低于109元/月的省份中四川、貴州、云南、陜西、甘肅的領取城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的人數，分別為1 129.1萬人、452.8萬人、533.8萬人、500萬人、311.9萬人。

表8 2018年省級基礎養(yǎng)老金的待遇水平與測算最低基礎養(yǎng)老金待遇比較結果

在東中西部地區(qū)六省份中，部分城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平已實現本省“最低”保障水平，卻未能實現“?；尽钡哪繕?。從最低基礎養(yǎng)老金標準來看，2018年西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平為170元/月，比測算結果(113元/月)高出57元；2018年江蘇、新疆基礎養(yǎng)老金待遇水平分別為135元/月、140元/月，和測算結果分別相差1元、2元，已基本實現保障農村老年人食品為主的生存需要。從基礎養(yǎng)老金“?；尽钡哪繕藖砜?，海南2018年基礎養(yǎng)老金待遇水平和?；灸繕怂较嗖?62元/月、江蘇相差129元/月、河南相差178元/月、山西相差260元/月、西藏相差152元/月、新疆相差153元/月，可以看出，東中西部地區(qū)六省基礎養(yǎng)老金待遇水平均沒有實現“?；尽钡哪繕?，詳見表9。

表9 2018年基礎養(yǎng)老金現實水平與測算水平的比較結果

(三)未來水平確定

為了維持養(yǎng)老金的購買力不變，保證城鄉(xiāng)老年人口生活水平不降低，讓城鄉(xiāng)老年人口適當分享經濟發(fā)展的成果，要適當調整養(yǎng)老金水平，特別是在經濟增速放緩、物價上漲的背景下。目前城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平保障能力相對較弱，有必要對現有基礎養(yǎng)老金待遇水平進行調整。相關學者在歸納總結各國對零支柱養(yǎng)老金調整機制時，發(fā)現物價指數是調整非繳費零支柱養(yǎng)老金待遇水平的主要依據，如加拿大、澳大利亞、瑞典等。同時，結合中國《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基本養(yǎng)老金正常調整的指導意見》，本研究將選擇“物價消費指數”作為粗略預測基礎養(yǎng)老金待遇水平的依據。

測算結果如表10所示：(1)考慮到中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平就是保障老年人的食品支出，本文選擇2010—2018年中國食品價格的年平均上漲率4.62%作為其調整參數，并假設以這一增長率作為未來短期內基礎養(yǎng)老金最低標準進行調整。未來5年內，由中央確定最低基礎養(yǎng)老金待遇水平平均每年提高5元或6元，即2019年應該是114元/月、2020年為119元/月、2021年為125元/月、2022年為131元/月、2023年為137元/月。(2)“?；尽被A養(yǎng)老金待遇水平定位就是保障老年人“衣、食、住”三項支出，因此將選擇2010—2018年中國“衣、食、住”三項物價消費指數平均上漲率的加權平均值作為“保基本”基礎養(yǎng)老金待遇預測的依據。中國2010—2018年“衣、食、住”物價消費指數平均上漲率分別為1.71%、4.62%、2.54%，其加權平均后的取值為2.96%，并假設以這一增長率作為未來短期內“?；尽被A養(yǎng)老金待遇確定的依據。2020年海南、江蘇、河南、山西、西藏、新疆六個省份中應該調整到 360元/月、280元/月、293元/月、385元/月、235元/月、311元/月；2023年中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平應至少達到137元/月，海南、江蘇、河南、山西、西藏、新疆六省份應該調整到393元/月、305元/月、319元/月、420元/月、257元/月、339元/月。

表10 2019—2023年中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平和六省份?；净A養(yǎng)老金待遇水平預測結果

五、結論與啟示

在明確城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的“?；尽蹦繕硕ㄎ缓透拍顑群A上，利用2016—2018年中國31個省份的農村居民消費支出數據和東中西部地區(qū)六省農村居民消費支出數據，采用“擴展線性支出法—標準消費人”組合方法測算2018年中央最低基礎養(yǎng)老金待遇水平，東中西部地區(qū)六省的農村老年人“?；尽被A養(yǎng)老金待遇水平。分析可知：(1)從中央層面來看，2018年中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平88元/月相對偏低，尚不能保障農村老年人“食品”的基本消費支出。(2)從“中央+地方”的層面來看，盡管2018年東中西部地區(qū)六省基礎養(yǎng)老金待遇水平稍有偏低，與實現“?；尽敝贫饶繕诉€有一定空間，但部分地區(qū)基礎養(yǎng)老金實現對本地老年人的最低“食品”消費支出基本保障，如江蘇、西藏、新疆。(3)在待遇水平低的前提下，提升基礎養(yǎng)老金待遇水平成為必然，本文以“物價消費指數”為依據粗略估算，預計2020年中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平應至少達到119元/月，海南、江蘇、河南、山西、西藏、新疆六省份應調整到360元/月、280元/月、293元/月、385元/月、235元/月、311元/月，到2023年中央確定的最低基礎養(yǎng)老金待遇水平應至少達到137元/月，海南、江蘇、河南、山西、西藏、新疆六省份應該調整到393元/月、305元/月、319元/月、420元/月、257元/月、339元/月。

本文認為當前中央確定最低基礎養(yǎng)老金待遇水平、?；镜幕A養(yǎng)老金待遇水平均偏低，距離真正實現其預期制度目標還有一定差距，探索提高基礎養(yǎng)老金待遇水平尤為重要。目前，中國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金呈現出“頂層設計+地方彈性”的典型特征，中央政府“普惠型”的最低標準和地方特色均得到體現。那么，在調整基礎養(yǎng)老金待遇水平時，應該從中央和地方政府兩方面入手。具體而言：第一，明確中央確定基礎養(yǎng)老金最低標準和地方基礎養(yǎng)老金待遇標準。待遇水平的確定應考慮橫向地區(qū)層面各個省份實際，省級地方政府應該要統(tǒng)籌考慮下轄的市縣實際情況，同時兼顧縱向時間層面。在明確“?；尽眱群恼J識基礎上，選擇適當的方法、綜合考慮各種約束條件確定基礎養(yǎng)老金標準，既要避免基礎養(yǎng)老金待遇懸殊，又要避免不能體現地區(qū)經濟發(fā)展水平差距的絕對統(tǒng)一的養(yǎng)老金待遇；第二，中央和地方應該依據基礎養(yǎng)老金待遇的目標水平和當下實際情況，明確基礎養(yǎng)老金待遇調整的具體機制細則，如待遇調整依據、調整時間窗口、調整頻次等，使得城鄉(xiāng)居民公平地享受經濟社會發(fā)展成果和維護社會和諧[32]。第三，規(guī)范地方政府的調整力度，將基礎養(yǎng)老金待遇水平的差異控制在合理的范圍之內。地方財政能力、領取城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平的人口規(guī)模各異、地方政府在調整基礎養(yǎng)老金時的“彈性”，可能導致地區(qū)性基礎養(yǎng)老金待遇水平存在差異，甚至可能影響省際間和地域間的公平性，不利于社會成員公平地享受經濟社會發(fā)展成果和維護社會和諧。因此，有必要從中央層面設計調整范圍，避免基礎養(yǎng)老金存在“一尺距離，萬丈差距”的局面。