非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)的法律規(guī)制研究

賀若云

摘要：當(dāng)前，非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但是在實(shí)踐中出現(xiàn)部分非營(yíng)利法人從事違法營(yíng)利活動(dòng)，違背其設(shè)立宗旨的現(xiàn)象。這些問題對(duì)非營(yíng)利法人的信譽(yù)和社會(huì)形象造成了負(fù)面影響，也有礙于其服務(wù)公眾目的的達(dá)成。對(duì)此，我國(guó)非營(yíng)利法人的營(yíng)利行為需要進(jìn)行必要的法律規(guī)制，建立以非營(yíng)利法人基本法為中心的法律體系，同時(shí)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利法人法律責(zé)任的追究，以促進(jìn)其規(guī)范有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利法人 ?營(yíng)利活動(dòng) ?非營(yíng)利性

改革開放前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療教育和社會(huì)福利等公共服務(wù)大都由國(guó)家負(fù)責(zé)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域發(fā)生了深刻變革，政府逐漸意識(shí)到職能轉(zhuǎn)變的重要性，將本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的部分交還給市場(chǎng)，而非營(yíng)利法人等社會(huì)中間組織開始承擔(dān)參與社會(huì)管理、執(zhí)行公共事務(wù)等職責(zé)。近年來，各類非營(yíng)利法人的數(shù)量不斷增加，在社區(qū)建設(shè)、政府決策和公共服務(wù)等方面得到了迅速的發(fā)展，在政治、文化和醫(yī)療等領(lǐng)域尤其引人注目。但是非營(yíng)利法人在發(fā)展過程中存在法律體系不健全、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善和外部監(jiān)管不到位等問題，而內(nèi)部工作人員容易利用這些漏洞在從事營(yíng)利活動(dòng)時(shí)謀取私人利益，長(zhǎng)此以往不利于組織的健康發(fā)展。

一、非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)的合理性與特殊性

非營(yíng)利法人作為政府職能轉(zhuǎn)換的促進(jìn)者和公共服務(wù)的提供者，在成立和運(yùn)行過程中不可避免地受到一些限制，特別在開展?fàn)I利活動(dòng)方面。任何社會(huì)組織的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開資金的支持，無論是營(yíng)利法人亦或非營(yíng)利法人。非營(yíng)利法人的籌資渠道相較于營(yíng)利法人較為單一，長(zhǎng)期以來主要依靠會(huì)費(fèi)收入、政府財(cái)政支持和社會(huì)捐助維持日常運(yùn)營(yíng)。隨著非營(yíng)利法人數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，以往的資金來源并不能滿足其生存與發(fā)展的需要。我國(guó)非營(yíng)利法人自成立之初過度依賴國(guó)家權(quán)力，社會(huì)公信力不足，社會(huì)捐助呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢(shì)。因此，越來越多的非營(yíng)利法人開始從事營(yíng)利活動(dòng)以緩解籌集資金困難的局面。非營(yíng)利法人從事營(yíng)利收益活動(dòng)的普遍性和不可避免性決定了其存在的合理性，由于非營(yíng)利法人具有公益性，國(guó)家對(duì)其從事營(yíng)利行為需要進(jìn)行一定的法律規(guī)制。

非營(yíng)利法人的營(yíng)利行為具有合理性和必要性，但是在營(yíng)利活動(dòng)開展過程中，需要受到特殊規(guī)則的限制，避免出現(xiàn)過度商業(yè)化和異化組織宗旨的現(xiàn)象。非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)時(shí)需要做到“目的非營(yíng)利”和“收入非營(yíng)利”，以避免模糊營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)時(shí)的界限，進(jìn)而保障非營(yíng)利法人功能的正常發(fā)揮。目的非營(yíng)利和收入非營(yíng)利分屬于兩個(gè)不同的層面，目的非營(yíng)利是非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)的初衷，收入非營(yíng)利是營(yíng)利活動(dòng)結(jié)束后達(dá)到的結(jié)果，目的非營(yíng)利具有抽象性和模糊性，在實(shí)踐中常常將收入非營(yíng)利作為目的非營(yíng)利的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，兩者相互獨(dú)立，又相輔相成。目的非營(yíng)利體現(xiàn)在非營(yíng)利法人的設(shè)立、管理和運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。非營(yíng)利法人在設(shè)立之初需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)，而“非營(yíng)利性”是衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一;在開展?fàn)I利活動(dòng)時(shí)也必須遵循法律和章程規(guī)定，獲取的利潤(rùn)應(yīng)用于非營(yíng)利性目的，不能將組織財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)或用于謀取私利。收入非營(yíng)利并不否認(rèn)非營(yíng)利法人的營(yíng)利行為，而是禁止將獲取的利潤(rùn)用于成員間的分配，同時(shí)將收入非營(yíng)利作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)更具客觀合理性和可操作性[1]。

二、非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)的原則

非營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)行為與設(shè)立宗旨之間并不沖突，但是需要受到一定限制，不能像營(yíng)利組織一般擁有從事商業(yè)活動(dòng)的自由，具體包括獨(dú)立原則和限制分配原則。

獨(dú)立性是非營(yíng)利法人發(fā)揮職能的前提，是指非營(yíng)利法人能夠進(jìn)行獨(dú)立地籌措資金，獨(dú)立地管理內(nèi)部事務(wù)，獨(dú)立地開展活動(dòng)，不受政府和其他組織的干涉。2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出對(duì)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度。這意味著我國(guó)社會(huì)組織將步入后雙重管理時(shí)代，非營(yíng)利法人在政府減少庇護(hù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情形下其獨(dú)立性將獲得新的發(fā)展。2017年《民法總則》的出臺(tái)在法律層面確立了非營(yíng)利法人的概念，但是我國(guó)并沒有形成完善的下位法體系確保非營(yíng)利法人的獨(dú)立性。只有真正具備獨(dú)立性，非營(yíng)利法人從事營(yíng)利活動(dòng)時(shí)才能平等地與政府和其他組織進(jìn)行溝通和交流，更好地維護(hù)成員的集體利益，實(shí)現(xiàn)其成立的宗旨。但是，獨(dú)立性并不意味著非營(yíng)利法人完全脫離政府的監(jiān)管，雙方應(yīng)當(dāng)在互相平等的基礎(chǔ)上建立溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)維護(hù)成員集體利益和社會(huì)公眾利益的目的。

非營(yíng)利法人開展?fàn)I利活動(dòng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)不能在成員間進(jìn)行分配，也就是說非營(yíng)利法人開展?fàn)I利活動(dòng)要受到“禁止分配原則”的限制。目前，我國(guó)對(duì)“非營(yíng)利”內(nèi)涵的界定具有一定的模糊性，《民法總則》中對(duì)“非營(yíng)利”的涵義采取一要件說，即禁止分配利潤(rùn)。由于非營(yíng)利法人肩負(fù)著維護(hù)成員利益和服務(wù)公眾的使命，其提供的成員服務(wù)和公共產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制，具有一定的壟斷性，基于不分配原則的限制可以避免少數(shù)人員受到利益驅(qū)使，將營(yíng)利活動(dòng)產(chǎn)生的利潤(rùn)用于謀取私利。法律并不禁止利潤(rùn)的產(chǎn)生和分配，由于非營(yíng)利組織的特殊性質(zhì)，成員并不能在利潤(rùn)產(chǎn)生之后進(jìn)行分配。如果沒有禁止分配原則的限制，非營(yíng)利法人成員和社會(huì)公眾的利益無法得到保障。

三、對(duì)非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)的法律規(guī)制

（一）建立以非營(yíng)利法人基本法為中心的法律體系

建立完善的法律體系是保障非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)順利實(shí)施的前提條件，也是維護(hù)成員合法權(quán)益的基礎(chǔ)要件。當(dāng)前，《民法總則》之下并沒有一套完整的非營(yíng)利法人法規(guī)范其營(yíng)利行為，相關(guān)法律規(guī)范分散于《慈善法》《境外NGO法》等單行法之中，實(shí)踐中主要依靠行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，存在立法層級(jí)較低、立法內(nèi)容不一致和地域局限性等問題。雖然我國(guó)非營(yíng)利法人的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，理論發(fā)展并未進(jìn)入成熟期，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展急需非營(yíng)利法人功能的發(fā)揮，加之實(shí)踐中營(yíng)利活動(dòng)的不規(guī)范開展，建立以非營(yíng)利法人基本法為中心，輔之以相關(guān)單行法的法律體系成為現(xiàn)實(shí)需要。

我國(guó)目前缺乏一部非營(yíng)利法人基本法以解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題，對(duì)非營(yíng)利法人的法律性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、外部監(jiān)管等內(nèi)容做出具體規(guī)定，并將相關(guān)的法律、規(guī)章和條例等規(guī)范性文件進(jìn)行整合，使非營(yíng)利法人的發(fā)展有法可依。其中，非營(yíng)利法人的獨(dú)立地位需要在法律層面進(jìn)行明確。只有明確政府與非營(yíng)利法人間相互獨(dú)立的關(guān)系，減少政府的干預(yù)，非營(yíng)利法人自我服務(wù)、自我管理和自我監(jiān)督的功能才能得到充分發(fā)揮。其次，單純依靠非營(yíng)利法人基本法并不能完全解決非營(yíng)利法人面臨的資金困局，需要完善相應(yīng)的稅法規(guī)范才能建立科學(xué)的法律體系，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利法人的可持續(xù)發(fā)展和存在價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)非營(yíng)利法人營(yíng)利行為的稅法規(guī)定并不具有體系性，規(guī)范性文件之間相互沖突，法律明文規(guī)定的稅收減免項(xiàng)目的范圍相對(duì)較小。在完善相關(guān)稅制規(guī)范方面，立法者可以根據(jù)營(yíng)利活動(dòng)與非營(yíng)利目的的關(guān)聯(lián)程度確定征稅標(biāo)準(zhǔn)和征稅范圍，增加稅收減免項(xiàng)目，防止過度征稅和逃稅漏稅行為[2]。

（二）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成組織自律機(jī)制

非營(yíng)利法人具有獨(dú)立性，要求其能夠自我管理從事的營(yíng)利活動(dòng)，按照法律和章程的要求規(guī)范自身的行為和活動(dòng)，前提是組織本身具有高效平衡的治理結(jié)構(gòu)。由于禁止分配原則的限制，非營(yíng)利法人成員對(duì)組織財(cái)產(chǎn)并不具備剩余索取權(quán)，運(yùn)行管理缺乏利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，非營(yíng)利法人成立之后容易被強(qiáng)勢(shì)成員或高級(jí)管理人員等少數(shù)人控制。通過構(gòu)筑高效科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，非營(yíng)利法人才能從根源上規(guī)范營(yíng)利活動(dòng)的開展。我國(guó)一般要求非營(yíng)利法人必須設(shè)立社員總會(huì)和理事會(huì)，對(duì)監(jiān)事會(huì)的設(shè)立不作硬性要求，而理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)組織的日常事務(wù)管理和規(guī)范運(yùn)作起到重要作用[3]。

理事會(huì)是非營(yíng)利法人不可或缺的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，組織內(nèi)部的營(yíng)利行為離不開理事會(huì)決議的通過和秘書機(jī)構(gòu)的執(zhí)行。目前，我國(guó)非營(yíng)利法人理事會(huì)在人員構(gòu)成和職能運(yùn)轉(zhuǎn)方面存在一些問題，影響到非營(yíng)利法人的日常管理。由于受到限制分配原則的影響，理事會(huì)成員的報(bào)酬往往很少，部分理事容易利用營(yíng)利活動(dòng)謀取私人利益，不能根據(jù)組織的發(fā)展需要開展?fàn)I利活動(dòng)。我國(guó)部分非營(yíng)利法人理事會(huì)的成員選舉會(huì)受到政府的干預(yù)和影響，加之缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，在后續(xù)的營(yíng)利活動(dòng)開展過程中難免會(huì)產(chǎn)生違背法律而謀取私利的行為。對(duì)此，非營(yíng)利法人的理事產(chǎn)生可以由政府在一定比例內(nèi)提名，但必須嚴(yán)格審核理事候選人的資質(zhì)，并經(jīng)全體成員大會(huì)選舉通過方可具備正式的理事身份，同時(shí)理事的工資待遇也應(yīng)適當(dāng)提高。

我國(guó)目前的法律很少對(duì)非營(yíng)利法人的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門規(guī)定，更沒有監(jiān)事會(huì)的組成及其責(zé)任機(jī)制的相關(guān)要求。非營(yíng)利法人的所有權(quán)與控制權(quán)處于分離狀態(tài)，并不像營(yíng)利法人那樣擁有參與分配的成員對(duì)理事會(huì)和秘書機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督。而我國(guó)非營(yíng)利法人很少設(shè)立監(jiān)事會(huì)，已經(jīng)設(shè)立的監(jiān)事會(huì)往往陷入職能無法發(fā)揮、監(jiān)督動(dòng)力不足的困境。因此，內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督不足和審計(jì)制度的缺失是很多非營(yíng)利法人的通病，而一些工作人員常常利用這些漏洞將本該用于組織運(yùn)行的營(yíng)利收入劃入私人賬戶，造成財(cái)務(wù)上的混亂。為了更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的，非營(yíng)利法人的章程有必要對(duì)監(jiān)事會(huì)進(jìn)行規(guī)定，明確監(jiān)督的范圍、建立內(nèi)部審計(jì)和財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范營(yíng)利活動(dòng)的資金使用和利潤(rùn)入賬。

（三）健全外部監(jiān)管機(jī)制，與政府建立新型合作關(guān)系

在我國(guó)，政府與非營(yíng)利法人長(zhǎng)期處于不對(duì)等的關(guān)系之中，但是非營(yíng)利法人的獨(dú)立性要求其與政府之間應(yīng)當(dāng)相互合作，并不是上下級(jí)的附屬關(guān)系。非營(yíng)利法人與政府分屬私權(quán)和公權(quán)兩種范疇，但在行政化的監(jiān)管體制下，政府的監(jiān)督管理職能并不能得到有效落實(shí)。在管理方面，存在登記程序繁瑣、部門職責(zé)模糊和信息交流阻隔等問題;在監(jiān)督方面，由于缺乏完善的信息公開制度，政府將非營(yíng)利法人視作自己的從屬部門，往往通過行政管理的方式全面介入非營(yíng)利法人的管理。

建立科學(xué)高效的監(jiān)管體制既能對(duì)非營(yíng)利法人的營(yíng)利活動(dòng)實(shí)施有效的監(jiān)管，也能促進(jìn)非營(yíng)利法人的健康規(guī)范發(fā)展。首先，簡(jiǎn)化設(shè)立登記程序。我國(guó)非營(yíng)利法人的登記審查制度過于繁瑣，政府相關(guān)部門往往注重成立前的批準(zhǔn)登記程序而忽視了后續(xù)的監(jiān)管工作，不利于非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)的規(guī)范開展。其次，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利法人的年檢和臨檢工作，監(jiān)督利潤(rùn)分配情況。在組織年檢和臨檢工作中，業(yè)務(wù)主管部門和民政部門要明晰職責(zé)，準(zhǔn)確對(duì)接，加強(qiáng)溝通，避免因信息不對(duì)稱損害非營(yíng)利法人的合法權(quán)益。最后，政府應(yīng)遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，避免過度干預(yù)非營(yíng)利法人的營(yíng)利活動(dòng)。非營(yíng)利法人是獨(dú)立于政府的第三部門，政府應(yīng)尊重非營(yíng)利法人營(yíng)利行為的現(xiàn)實(shí)需求，適當(dāng)降低從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的門檻，滿足其獨(dú)立持續(xù)發(fā)展的需要。

對(duì)非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制性信息披露可以形成政府監(jiān)管和社會(huì)參與的外部約束機(jī)制，有效避免非必要性的營(yíng)利活動(dòng)。我國(guó)的信息公開工作并不到位，只是將組織名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行簡(jiǎn)要描述，公眾無法知曉非營(yíng)利法人營(yíng)利活動(dòng)的具體情況，只能依靠政府單方面的監(jiān)督。這種單一的監(jiān)督方式并不能對(duì)非營(yíng)利法人的營(yíng)利行為進(jìn)行有效規(guī)制，也會(huì)增加政府的行政成本，為行政權(quán)力介入組織內(nèi)部管理提供便利，不利于非營(yíng)利法人的規(guī)范運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展和自媒體技術(shù)的普及，行政管理機(jī)關(guān)有必要依法將非營(yíng)利法人的活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)信息等內(nèi)容進(jìn)行公開，保障公眾的參與知情權(quán)，同時(shí)利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)構(gòu)建管理平臺(tái)，形成多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系。

（四）強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利法人法律責(zé)任的追究

資金短缺是非營(yíng)利法人面臨的普遍問題，這種情況下越來越多的非營(yíng)利法人選擇從事營(yíng)利活動(dòng)以此為組織運(yùn)行提供資金。由于組織的非營(yíng)利性，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)往往是無償或者廉價(jià)的，缺乏高效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加之其面臨的資金短缺問題，非營(yíng)利法人中具有強(qiáng)勢(shì)地位的成員或職工往往會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)，將營(yíng)利活動(dòng)的收入據(jù)為己有而損害集體利益。當(dāng)非營(yíng)利法人出現(xiàn)違法營(yíng)利行為時(shí)，有必要追究其法律責(zé)任，維護(hù)法律的權(quán)威和社會(huì)利益。

法律具有國(guó)家強(qiáng)制性，任何實(shí)施違法行為的人都要受到法律的追究，非營(yíng)利法人作為獨(dú)立的民間組織在享有權(quán)利的同時(shí)也需要對(duì)自身的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這是督促非營(yíng)利法人依法從事營(yíng)利活動(dòng)的有效手段，也是建立社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。在追究非營(yíng)利法人違法行為的法律責(zé)任時(shí)既要做到責(zé)任法定，也要符合公正公開的要求。首先，根據(jù)違法行為的法律性質(zhì)適用不同種類的處罰措施。合理運(yùn)用法律處罰措施能夠?qū)土P與教育相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)預(yù)防違法行為再次發(fā)生的目的。其次，區(qū)分組織和個(gè)人行為的法律責(zé)任。以職務(wù)的名義實(shí)施違法行為時(shí)需要追究該組織的法律責(zé)任;當(dāng)以個(gè)人名義從事違法活動(dòng)時(shí)則要追究該違法者的個(gè)人責(zé)任。最后，建立司法救濟(jì)體制，保護(hù)非營(yíng)利法人或個(gè)人向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議和向法院提起訴訟的權(quán)利。當(dāng)非營(yíng)利法人認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)為其提供救濟(jì)途徑，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障和司法公正之間的平衡。

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作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)