殘次林地土地開(kāi)發(fā)的流程及意義

摘 要：殘次林地作為新增耕地來(lái)源，突破了傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)范圍，極大緩解了近年來(lái)耕地占補(bǔ)平衡后備資源不足等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)堅(jiān)守1.2億hm2耕地紅線(xiàn)有著重要意義。通過(guò)對(duì)定邊縣磚井鎮(zhèn)候場(chǎng)村曹伙場(chǎng)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的梳理，可以更加清晰地認(rèn)知?dú)埓瘟值赝恋亻_(kāi)發(fā)的流程以及其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，對(duì)今后全國(guó)大范圍開(kāi)展殘次林地土地開(kāi)發(fā)有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地開(kāi)發(fā);耕地占補(bǔ)平衡;殘次林地

中圖分類(lèi)號(hào)：S29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015019

引言

耕地是人類(lèi)最為寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的重要前提與保障。糧食安全無(wú)小事，城市化和工業(yè)化使我國(guó)的耕地面積大幅減少，耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)和保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。耕地占補(bǔ)平衡是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于組織、實(shí)施、管理開(kāi)墾新的耕地的各項(xiàng)開(kāi)支[1-3]。土地開(kāi)發(fā)是耕地占補(bǔ)平衡常用的手段，是對(duì)尚未利用但自然條件適宜或允許被開(kāi)發(fā)為某種用途，且有利用潛力和開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地，采取技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，包括荒山、荒地、荒水和灘涂[4]。

截至2016年底，全國(guó)耕地后備資源總面積為535.28萬(wàn)hm2，與2003年的調(diào)查結(jié)果相比減少近20萬(wàn)hm2。其中，集中連片的耕地后備資源188.80萬(wàn)hm2，占35.3%;零散分布的后備資源346.47萬(wàn)hm2，占64.7%[5]。根據(jù)水資源利用限制等條件分析，近期可開(kāi)發(fā)利用耕地后備資源約62.68萬(wàn)hm2，另外314.80萬(wàn)hm2受水資源利用限制，短期內(nèi)不適宜開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)開(kāi)發(fā)坑塘、田坎等農(nóng)用地和未利用地實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”已遇到了瓶頸，亟需擴(kuò)大補(bǔ)充耕地途徑[6，7]。為此，原國(guó)土資源部于2017年12月11日下發(fā)《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》文件，明確“對(duì)于歷史形成的未納入耕地保護(hù)范圍的園地、殘次林地等適宜開(kāi)發(fā)的農(nóng)用地，經(jīng)縣級(jí)人民政府組織組織可行性評(píng)估論證、省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織復(fù)核認(rèn)定后可統(tǒng)籌納入土地整治范圍，新增耕地用地占補(bǔ)平衡”，首次將園地、林地作為新增耕地來(lái)源，突破了傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)范圍[8]。

定邊縣土地資源豐富，是陜西省地廣人稀的大縣之一，有“糧倉(cāng)油海”的美譽(yù)。北部風(fēng)沙灘區(qū)土地資源遼闊，區(qū)域內(nèi)土壤沙化松軟、地下水資源相對(duì)豐富，南部為黃土高原西北段，地勢(shì)高低起伏，溝壑密布，區(qū)域內(nèi)土地資源遼闊，發(fā)展規(guī)?；?、精細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)得天獨(dú)厚。在此背景下，為了提高土地利用效率，促進(jìn)耕地質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)三位一體保護(hù)，確保耕地占補(bǔ)平衡，定邊縣國(guó)土開(kāi)發(fā)整理中心啟動(dòng)了定邊縣2019年第3批殘次林地土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

1 項(xiàng)目區(qū)概況

定邊縣位于陜西省西北部，屬陜北黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯荒漠草原的過(guò)渡地帶。氣候?qū)侔敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候，春季干燥氣溫回升快，降水較少，多大風(fēng)及風(fēng)沙天氣，春末夏初常有冰雹;夏季多偏南及東南風(fēng)，炎熱多雨，日溫差大，7、8月多雷陣雨、暴雨及大風(fēng)天氣;秋季涼爽濕潤(rùn)，氣溫下降快;冬季多偏北及西北風(fēng)，寒冷干燥，降雪稀少，封凍期較長(zhǎng)。多年平均氣溫9.0℃，7月份最高，多年月平均氣溫 23.0℃，無(wú)霜期 141d，絕對(duì)無(wú)霜期 110d[9]。定邊縣北部為毛烏素沙漠南緣，地勢(shì)開(kāi)闊平緩;南部為黃土高原西北段，地勢(shì)高低起伏，溝壑密布。依據(jù)地貌成因類(lèi)型及形態(tài)類(lèi)型，可以將地質(zhì)地貌分為剝蝕梁狀低山區(qū)（白于山區(qū)）;剝蝕、侵蝕梁、塬區(qū);侵蝕、堆積河谷階地區(qū)及風(fēng)蝕、堆積沙漠灘地區(qū)。

項(xiàng)目區(qū)所在的磚井鎮(zhèn)土地廣闊，屬農(nóng)牧大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)主要來(lái)自?xún)?yōu)質(zhì)馬鈴薯、玉米、蕎麥、甜瓜、羊、雞、豬等幾大產(chǎn)業(yè)，殘次林地土地開(kāi)發(fā)的社會(huì)認(rèn)可度高。近年來(lái)連續(xù)獲得玉米、馬鈴薯、球莖甘藍(lán)、地膜辣椒等10多項(xiàng)全國(guó)單產(chǎn)最高紀(jì)錄，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)通過(guò)國(guó)家整縣環(huán)評(píng)，馬鈴薯、蕎麥、羊肉經(jīng)國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局批準(zhǔn)受地理產(chǎn)品標(biāo)志保護(hù)，其中定邊蕎麥粉被國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)評(píng)定為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。本項(xiàng)目區(qū)位于磚井鎮(zhèn)候場(chǎng)村，地理坐標(biāo)介于E107°48'17"～107°56'50"，N37°32′51″～37°38'30"（圖1）。

2 殘次林地土地開(kāi)發(fā)的一般流程

殘次林地土地開(kāi)發(fā)工作內(nèi)容大致分為施工前、施工、施工后。圖2為施工前的一般流程。

2.1 收集資料

原國(guó)土資源部明確可納入土地整治范圍的園地、殘次林地需至少滿(mǎn)足以下條件：歷史形成、未納入耕地保護(hù)范圍、園地和殘次林地等[10]。具體細(xì)化要求如下。

2.1.1 地類(lèi)要求

納入土地整治范圍的地塊地類(lèi)必須為園地和有林地，且不帶“K”，因?yàn)榘凑諛I(yè)務(wù)管理規(guī)定，帶“K”的農(nóng)用地視為耕地。

2.1.2 范圍要求

未納入耕地保護(hù)范圍，意味著地塊不得在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，地塊不位于土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。

2.1.3 歷史形成認(rèn)定

全國(guó)第2次土地調(diào)查前地類(lèi)和最新土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中地類(lèi)都屬于園地和林地的，視為歷史形成的。

2.1.4 面積要求

可開(kāi)發(fā)園地和殘次林地最小上圖面積不小于0.033hm2。

依據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)[2017]13號(hào)），定邊縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)縣域內(nèi)符合文件要求的進(jìn)行篩選，選擇符合土地開(kāi)發(fā)的地塊納入土地整治范圍，作為定邊縣第3批次殘次林地項(xiàng)目實(shí)施。

2.2 業(yè)內(nèi)判讀

通過(guò)遙感影像資料、土地利用現(xiàn)狀資料、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)庫(kù)交叉判讀，提取出可進(jìn)行殘次林地土地開(kāi)發(fā)的地塊。提取出的地塊應(yīng)當(dāng)不屬于林地范圍（生態(tài)林、公益林和經(jīng)濟(jì)林等），且不位于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)，適宜開(kāi)發(fā)，水務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)需同意。

按照《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)[2017]13號(hào)），定邊縣組織發(fā)展改革和科技局、財(cái)政局、自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、水利局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)局等相關(guān)部門(mén)對(duì)定邊縣第3批殘次林項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估論證，明確項(xiàng)目坐標(biāo)內(nèi)地塊均不在定邊縣林業(yè)重點(diǎn)保護(hù)范圍，屬于退化殘次林地。

2.3 外業(yè)核查

將提取出的地塊制作為外業(yè)調(diào)查底圖，項(xiàng)目申報(bào)單位的工作人員對(duì)每一個(gè)準(zhǔn)備開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行詳細(xì)實(shí)地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容應(yīng)包括地塊坐標(biāo)的準(zhǔn)確性;地塊土地權(quán)屬情況;地塊土地的基本情況，如種植作物、年產(chǎn)量、是否為水澆地、灌溉水量等;地塊所屬行政村、自然村、承包人是否同意開(kāi)發(fā);地塊所屬行政村、自然村、承包人對(duì)地塊開(kāi)發(fā)的期望目標(biāo);采取地塊內(nèi)的土壤、水澆地水樣用于檢測(cè)分析。

2.4 內(nèi)業(yè)作業(yè)

外業(yè)調(diào)查人員將調(diào)查內(nèi)容反饋到內(nèi)業(yè)工作人員，內(nèi)業(yè)工作人員將調(diào)查數(shù)據(jù)處理匯總，依據(jù)土地開(kāi)發(fā)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制作項(xiàng)目報(bào)告、預(yù)算、圖件等，上報(bào)縣、市有關(guān)部門(mén)審核批準(zhǔn)。

定邊縣磚井鎮(zhèn)候場(chǎng)村曹伙場(chǎng)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)總面積134.8512hm2。其中，水澆地13.8015 hm2，旱地9.5440hm2，喬木林地7.3999hm2，灌木林地46.0952hm2，其它林地8.0675hm2，天然牧草地49.7571hm2，其它草地0.0912hm2，沙地0.0947hm2。本項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)詳見(jiàn)表1。

通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)土壤采樣分析，地表土壤類(lèi)型為粘土，土壤呈深棕色，有機(jī)質(zhì)含量偏低，在2.58g·kg-1以上，土壤呈堿性，土壤肥力不足，但耕性良好，適合于種植各種農(nóng)作物。通過(guò)耕作熟化可以改變土壤性狀。總體土壤比較貧瘠，可以通過(guò)種草、秸桿還田、增施生物有機(jī)肥料等措施，增加有機(jī)質(zhì)含量，培肥地力，土壤結(jié)構(gòu)和養(yǎng)分狀況經(jīng)改良后適于農(nóng)作物生長(zhǎng)。采樣檢測(cè)結(jié)果見(jiàn)表2。

根據(jù)《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5084-2005），水澆地的pH值要在5.5-8.5，全鹽量在非鹽堿地地區(qū)為≤1000mg·L-1 ，鹽堿土地區(qū)有條件的可適當(dāng)放寬至≤ 2000mg·L-1。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)現(xiàn)有井水樣檢測(cè)結(jié)果（表3），項(xiàng)目區(qū)內(nèi)地下水基本符合農(nóng)田灌溉對(duì)水質(zhì)的要求。

3 工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

項(xiàng)目建設(shè)的主要工程措施包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程和農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程。項(xiàng)目區(qū)建成后應(yīng)滿(mǎn)足田間管理和農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)需要;合理布置耕作田塊，保持各項(xiàng)工程之間的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)田間基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全;田間基礎(chǔ)設(shè)施占有率應(yīng)不高于8%，建成后的耕地質(zhì)量達(dá)到所在地區(qū)的較高等別，基礎(chǔ)設(shè)施使用年限不低于15a。

3.1 土地平整工程

按照《土地整治高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)綜合體》、《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，田塊劃分以道路、田坎作為骨架，劃塊定方。表土剝離厚度為20～30cm，土地平整田面坡降控制在1/400左右，坡面平整度在施工時(shí)控制在±5cm以?xún)?nèi)，耕作層厚度應(yīng)達(dá)到20cm以上，有效土層厚度應(yīng)達(dá)到60cm以上。

根據(jù)《農(nóng)田土壤培肥技術(shù)規(guī)范》（DB 61/T 966）要求，土地平整后，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的所有新增耕地進(jìn)行土壤改良，以旋耕施肥為主，旋耕深度>25cm，肥料采用生物有機(jī)肥，施肥深度>20cm，培肥后有機(jī)質(zhì)含量>6g·kg-1。

3.2 灌溉與排水工程

新建水源工程按照《灌溉與排水工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50288-2018）和《土地整治高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)綜合體》的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，使灌溉保證率達(dá)到85%以上。

3.3 田間道路工程

根據(jù)《土地整治高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)綜合體》要求，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況，田間道路采用砂石路面或者磚鋪路面，砂石路面寬4.0m，兩側(cè)路肩各0.5m，面層厚20cm，下部墊土厚30cm，壓實(shí)系數(shù)達(dá)到0.93，轉(zhuǎn)彎半徑>15m;側(cè)鋪磚路路面寬4.0m，兩側(cè)路肩各0.5m，側(cè)鋪磚路面厚12cm，下部墊素土夯實(shí)厚30cm，素土路基壓實(shí)系數(shù)達(dá)到0.93，轉(zhuǎn)彎半徑>15m。

生產(chǎn)路采用素土碾壓，壓實(shí)系數(shù)達(dá)到0.93，路寬3.5m，墊土壓實(shí)層厚30cm，高出地面30cm。

3.4 農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程

在田塊劃分單元區(qū)間結(jié)合道路建設(shè)布置田間防護(hù)林網(wǎng)，道路兩側(cè)各栽種1行或2行，采用喬灌結(jié)合，喬木采用樟子松，灌木采用紅柳，林帶行距1.5m，株距3.0m。樟子松高度不小于2.0m，冠幅不小于0.8m，土球?yàn)?0cm×40cm;紅柳高度不小于0.8m。田間防護(hù)林在地塊周邊布設(shè)6行防護(hù)林，采用喬灌結(jié)合，喬木采用新疆楊，灌木采用紅柳，林帶行距1.5m，株距1.5m，新疆楊胸徑>4cm，定桿高3.5m，紅柳高度不小于0.8m。

4 項(xiàng)目實(shí)施后效益分析

項(xiàng)目審批通過(guò)后依據(jù)設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，施工后組織驗(yàn)收。在土地整治項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中和竣工后的績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)需遵循客觀公正原則，績(jī)效評(píng)價(jià)工程應(yīng)從評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，公平合理地進(jìn)行評(píng)價(jià);科學(xué)規(guī)范原則，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)按照規(guī)范的評(píng)價(jià)程序，采用定量和定性分析相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，科學(xué)、準(zhǔn)確地確定評(píng)價(jià)結(jié)果。

4.1 社會(huì)效益分析

工程建設(shè)社會(huì)效益顯著，項(xiàng)目實(shí)施后，可新增耕地110.0022hm2，新增耕地率81.58%，提高了土地利用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，對(duì)確保當(dāng)?shù)丶Z食安全，提高人民生活水平有重要的現(xiàn)實(shí)意義;提高了水資源利用效率，節(jié)約了當(dāng)?shù)貜涀阏滟F的水資源，在增加土地產(chǎn)出率的同時(shí)，為工業(yè)、生態(tài)、生活發(fā)展節(jié)余了可貴的資源，提供了支撐和保障;促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展，增強(qiáng)了該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁，對(duì)加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興和快速發(fā)展具有一定的推動(dòng)作用。

4.2 生態(tài)效益分析和環(huán)境影響分析

4.2.1 定量分析

項(xiàng)目實(shí)施后，可新增耕地110.0022hm2，提高了土地的利用率。土地墾殖率是衡量土地利用率的一個(gè)重要指標(biāo)。項(xiàng)目區(qū)總面積134.8512hm2，建設(shè)規(guī)模134.8512hm2，整理前耕地面積23.3455hm2，整理后耕地面積133.3477hm2。本項(xiàng)目整理后土地墾殖率大幅度提高，達(dá)到98.89%。

整理后土地墾殖率=（耕地面積÷項(xiàng)目區(qū)總面積）×100%

=（133.3477÷134.8512）×100%=98.89%

4.2.2 定性分析

通過(guò)配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了植被覆蓋率，優(yōu)化了林帶結(jié)構(gòu)，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了抗御自然災(zāi)害的能力，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改觀，為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妱?chuàng)造了優(yōu)美的居住環(huán)境。

4.2.3 環(huán)境影響分析

在項(xiàng)目施工過(guò)程中，會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生一些不利影響，主要表現(xiàn)為工程開(kāi)挖、機(jī)械碾壓破壞原有的表土和植被，破壞當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物的生存環(huán)境;同時(shí)工程施工也會(huì)產(chǎn)生噪音、粉塵以及廢渣等。但在項(xiàng)目實(shí)施完成后，項(xiàng)目區(qū)將形成良性的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，具有較好的景觀效益和環(huán)境效益。

4.3 經(jīng)濟(jì)效益分析

項(xiàng)目實(shí)施后，新增耕地面積110.0022hm2。通過(guò)土壤改良措施、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾年耕種以后，土地生產(chǎn)力可大幅度提高。

種植以玉米為例，項(xiàng)目實(shí)施后，按照當(dāng)?shù)靥飰K平均產(chǎn)量計(jì)算，由于增加土壤改良等措施，旱地成本由原來(lái)的6000元·hm-2增加到7500元·hm-2，產(chǎn)量由原來(lái)的4500kg·hm-2增加到8250kg·hm-2;水澆地成本由原來(lái)的7500元·hm-2增加到9000元·hm-2，產(chǎn)量由原來(lái)的7500kg·hm-2增加到10500kg·hm-2。

項(xiàng)目實(shí)施后，耕地面積達(dá)到133.3477hm2，按照當(dāng)前玉米收購(gòu)價(jià)2.0元·kg-1計(jì)算，扣除生產(chǎn)成本，增加糧食增產(chǎn)計(jì)算成果見(jiàn)下表4。

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（責(zé)任編輯 李媛媛）

收稿日期：2020-08-05

作者簡(jiǎn)介：莊海海（1993-），男，碩士，助理工程師，研究方向：土地工程。