河長制的發(fā)展現(xiàn)狀及其長效治理路徑研究

陳靜 何亞玲 方天濤

摘 ?要：河長制作為新時期的河湖管理方式上的創(chuàng)新之舉，有利于治理水生態(tài)水環(huán)境問題，推進國家生態(tài)文明建設?，F(xiàn)階段的河長制存在體系建設、管理機制、考核評估、資金管理等方面的不足，文章針對蚌埠市河長制的發(fā)展現(xiàn)狀，構建了蚌埠市河長制評價指標體系，綜合運用層次分析法和模糊綜合評價法對蚌埠市河長制進行評價，并在此基礎上探索蚌埠市河長制長效治理的新路徑。

關鍵詞：河長制;層次分析法;模糊綜合評價;路徑優(yōu)化

中圖分類號：TV85 ? ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2020）32-0045-03

Abstract： Riverchiefsystem is an innovative way of river and lake management in the new period， which is conducive to the control of water ecology， water environment and the promotion of national ecological civilization. At present， there are some deficiencies in the system construction， management mechanism， assessment， fund management and so on. According to the development status of river chief system in Bengbu， this paper constructs the evaluation index system of river chief system in Bengbu， comprehensively evaluates the river chief system of Bengbu by using AHP （analytic hierarchy process） and fuzzy comprehensive evaluation method， and explores a new path of long-term governance of river chief system in Bengbu.

Keywords： river chief system; AHP（analytic hierarchy process）; fuzzy comprehensive evaluation; path optimization

1 概述

隨著社會的高速發(fā)展，水生態(tài)水環(huán)境成為關系民生的重要議題之一。2016年年底，中央通過、印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，明確提出要在2018年底全面建立河長制[1]。蚌埠市為了解決水生態(tài)綜合治理問題于2017年開始實施河長制。目前，現(xiàn)行河長制運行問題受到國內學者的廣泛關注。沈曉梅等認為推進河長制實施的重要環(huán)節(jié)是建立科學的評價指標體系，并通過DPSIRM模型，構建6類評價指標[2];李奕含等采用層次分析法中對設計方案進行評價[3];卞毓寧學者從水質、河道、政策機制等六個方面建立了水資源審計的準則級指標，并運用模糊評價的方式分析各類指標[4]。從河長制的研究成果來看，國內學者大多基于已有數(shù)據(jù)構建模型并進行相關分析，從體系治理的角度提出相應對策。但從地方水治理來看，涉及到蚌埠市河長制發(fā)展分析的文章較少。因此，本文立足于蚌埠市河長制發(fā)展現(xiàn)狀，構建了蚌埠市河長制評價指標體系，并進行了相關實證研究，這將為今后蚌埠市河長制的開展提供更多理論依據(jù)。

2 蚌埠市河長制發(fā)展現(xiàn)狀

蚌埠市自2017年推行河長制以來，逐步探索河長制發(fā)展新模式，在加強生態(tài)環(huán)境建設、推動城鄉(xiāng)面貌提升等方面有一定成效。但是蚌埠市河長制在實施過程中仍然存在著一些問題。

2.1 體系建設尚未完善，難以規(guī)范高效運作

河長制工作方案、工作任務和治理措施不夠細化，機制運行效率和水資源的利用與管理能力有待提高，體系建設尚未完善。

2.2 管理機制與管理能力存在缺陷

部分地區(qū)黨政領導對河湖管理保護的重要性和緊迫性認識不足，對一些基礎性工作如劃界確權、岸線規(guī)劃、“一河（湖）一策”等缺少細致研究和長遠考慮，未形成專業(yè)化社會化的管護模式。

2.3 考核評估尚未透明，獎懲措施較少

河長制績效考核遵循部門內部考核同上一層級考核相結合的方法，雖然考核結果納入了領導干部年度考核述職的重要內容，但是其實行的河長懲罰與獎勵工作僅是流于形式。

2.4 資金來源渠道單一，資金管理機制缺失

社會資本的缺失決定了當前河道治理的資金主要仍然依靠政府的環(huán)保投入。當前對于河道治理資金的管理利用也缺乏完善的監(jiān)管體制和合理的安排規(guī)劃，多地在河道治理與水生態(tài)文明建設的過程中存在資金管理機制缺失的問題。

2.5 河長制工作社會參與度不高，媒體宣傳力度不強

現(xiàn)在有很多河流管理維護的工作依靠的是基層工作者，缺乏社會力量的參與。此外，河長制工作輿論監(jiān)督不夠，需要媒體宣傳河長制的相關工作，加大社會公眾參與度。

3 蚌埠市河長制發(fā)展狀況實證評估

3.1 評價指標體系

在借鑒已有相關研究成果，結合蚌埠市河長制實際狀況，本文從組織體系建設、管理機制、考核評估機制、資金管理、社會層面等五個維度構建指標體系。

3.2 確定指標權重

為了合理確定各指標的權重，選用層次分析法對指標進行賦權。層次分析法是指將與決策有關的元素分解成目標、準則、指標等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法[5]。其具體步驟如下。首先，邀請多名專家采用1-9標度法對各層級指標進行兩兩比較打分，而后對其評分值進行算術平均形成判斷矩陣。其次，采用和積法求出各指標權重。最后，進行一致性檢驗。在所有判斷矩陣皆通過一致性檢驗的前提下，求得權重結果如表1所示。

3.3 模糊綜合評價

模糊綜合評價是以模糊數(shù)學為基礎，將邊界不清、不易定量的影響因素定量化，在復雜的體系中從多個角度對評價目標進行綜合性評價的方法[6]。在蚌埠市河長制評價指標體系中，部分評價指標帶有一定程度的模糊性，因而對蚌埠市河長制采用模糊數(shù)學的方法進行評價，將更接近實際情況。其詳細步驟如下。

3.3.1 建立評價因素集、權重集、評語集和數(shù)值集

根據(jù)蚌埠市河長制評價指標體系，得到的評價因素集有2層。第一層為U=（U1，U2，U3，U4，U5）;第二層為U1=（U11，U12，U13），U2=（U21，U22，U23，U24），U3=（U31，U32，

U33），U4=（U41，U42），U5=（U51，U52，U53）。再根據(jù)前文層次分析法所求的各級指標權重，可得目標分配權重集。以準則層指標為例，其評價集為W=（W1，W2，W3，W4，W5）=（0.2040，0.1664，0.2303，0.2422，0.1572）。最后，通過咨詢專家確定評語集和數(shù)值集。評語集V=（V1，V2，V3，V4，V5）=（不合格，合格，中等，良好，優(yōu)秀），數(shù)值集N=（N1，N2，N3，N4，N5）=（45，60，75，85，100）。

3.3.2 二級模糊評價

先求準則層各指標的評判矩陣，再求其評分。準則層各指標評判矩陣可由其對應指標層指標權重乘以其隸屬度矩陣求得，以B1為例，其評判矩陣

B1=W1*R1=（0.2894，0.4758，0.2347）*

以此類推，得到準則層其余指標的評判矩陣

B2=（0.0085，0.0166，0.6716，0.2215，0.0819）

B3=（0.0066，0.0074，0.8199，0.0944，0.0718）

B4=（0.0351，0.0619，0.8090，0.0646，0.0294）

B5=（0.0393，0.1672，0.6654，0.0754，0.0527）

再求其評分，繼續(xù)以B1為例，其評分為

M1=B1*NT=（0.0051，0.0132，0.6490，0.2399，0.0928）*

（45，60，75，85，100）T=79.37

同理可得準則層其余指標評分M2=B2*NT=78.76;M3= B3*NT=77.43;M4=B4*NT=74.40;M5=B5*NT=73.38

3.3.3 一級模糊評價

整體的評判矩陣可由準則層各指標權重與其評判矩陣相乘求得，即A=W*R。求得綜合評判矩陣

A=（0.0187，0.0484，0.7334，0.1350，0.0645）

再求總評分M=A*NT=（0.0187，0.0484，0.7334，0.1350，

0.0645）*（45，60，75，85，100）T=76.68

綜上所述，各層級指標評分如表2所示。

4 結論及相關建議

本文從蚌埠市河長制組織體系建設、管理機制、考核評估機制、資金管理和社會層面五個方面，運用層次分析法和模糊數(shù)學評價法對蚌埠市河長制建設進行評價。結果表明，蚌埠市河長制總評分為76.68，處于中等水平。為全面推進蚌埠市河長制建設取得更大進展，本次分析從評價指標所得計算結果出發(fā)進行如下分析并提出相關建議。

4.1 河長制組織體系建設

促進河長制組織體系建設需要全面建立河長制辦公室，需要明確每個工作人員的責任與分工。通過構建線上線下為一體的公示平臺，線下通過制定公示牌，展示管理范圍、河長職責等內容，線上通過在微信等APP上設置專門板塊，展示相關信息。為更好的制定科學性與可行性兼?zhèn)涞闹嗡桨?，可通過引進更多的水利治理人才或者聽取專家建議等方式定制對策。為了有效地提高河長制機制運行效率，需要充分借鑒其他省份優(yōu)秀治水案例并結合蚌埠市水文特點與人文特點，創(chuàng)新河長制體系，為蚌埠市河長制注入新的靈魂與動力。

4.2 管理機制

為了進一步提高蚌埠市河長制政策落實及執(zhí)行能力，需要對政策進行正確的解讀與任務劃分，在制定科學可行方案的基礎上，科學劃分各級河長的任務。建立健全河道治理日常跟蹤制度與河道周邊環(huán)境監(jiān)管制度，對于跨界流域，以流域為單位建立統(tǒng)一的管理機制，制定統(tǒng)一的水污染防治規(guī)劃，劃分水污染防治規(guī)劃區(qū)、控制區(qū)、建立區(qū)域間、河段間協(xié)調框架，形成清晰的流域與河流關系和明確的河流功能定位。

4.3 考核評估機制

考核評估機制在河長制整體評價體系占較大比重，因此完善考核評估機制也尤為重要。不斷完善考核評估機制，將考核內容制定的更加科學化，并參考專家意見，定期檢察，年度考核。考核內容在獎懲上更加人性化具體化，如在問責上，河長因為在執(zhí)行方面出現(xiàn)重大失誤，將對其采取扣分處理;在獎勵方面，對于創(chuàng)新做法、典型經(jīng)驗進行加分。在考核評估主體上，建議可在上級環(huán)保部門考核下級政府的基礎上，探索引入第三方專業(yè)機構評估水環(huán)境狀況。

4.4 資金管理

資金管理指標在蚌埠市河長制評價體系中的所占權重最大，說明資金管理對于河長制機制運行有著重要作用，但蚌埠市在資金管理方面相較于江浙省市還有較大的差距，因此對蚌埠市河長制資金管理提出合理的建議。一方面，政府需要加大對河長制各類項目實施的資金投入力度，另一方面，也要不斷引導社會資本參與項目資金投入，為河長制的有效實施提供一定的資金保障。

4.5 社會層面

充分調動各方力量形成網(wǎng)絡治理，除了政府監(jiān)管部門，水環(huán)境治理網(wǎng)絡同時還應該包括污染者、受害者、社會輿論監(jiān)督員以及其他民間組織。加大社會公眾參與度，增加民間河長的數(shù)量，設立河道監(jiān)督員，展開各種護河行動。加強社會公眾的監(jiān)督，并通過公布各級河長電話和發(fā)布微信公眾號、微博新聞等方式，擴大群眾的參與度。加強各類媒體的宣傳，積極宣傳“優(yōu)秀河長或湖長”，積極宣傳河長制的工作，努力營造全民治水護水的好氛圍。

參考文獻：

[1]朱玫.論河長制的發(fā)展實踐與推進[J].環(huán)境保護，2017，45（Z1）：58-61.

[2]沈曉梅，劉熙宇，夏語欣.河長制下農村河道治理資金保障研究[J].水利發(fā)展研究，2019，19（02）：17-19+34.

[3]李奕含，周蓓蓓，陳曉鵬.層次分析法（AHP）在“河長制”管理策略中的評價應用[J].陜西水利，2019（12）：173-176.

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[6]邵博，葉翀.基于AHP-模糊綜合評價的多式聯(lián)運風險管理研究[J].對外經(jīng)貿，2019（11）：101-105.