長三角高質量一體化背景下區(qū)域社會保障法規(guī)政策的差異沖突及其協(xié)調(diào)對策

黨的十九大報告中提及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的開展，創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。2018年 11月5 日，習近平總書記在第一屆中國國際進口博覽會上宣布，將重視長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展，同時提升為國家戰(zhàn)略。2019年 4月 26日，習近平進一步作出重要指示，上海應該起到領頭作用，蘇浙皖各揚所長，促進了長三角地區(qū)一體化的高質量發(fā)展，引導長江地區(qū)的經(jīng)濟更好更快的增長，以便國家發(fā)展大局的建設。2019年 12月 1日，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。從此，長三角一體化發(fā)展開始發(fā)展為國家戰(zhàn)略。所謂長三角高質量一體化發(fā)展，表示在長三角地區(qū)內(nèi)，行政主體清晰的不同區(qū)域內(nèi)，進行經(jīng)濟體制的改革開放政策，將可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展的人為因素和流動體制進行清楚，相互之間合作、開放，形成良好的競爭氛圍，達到區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前長三角區(qū)域主要存在的社會問題有，不同地區(qū)的社會保障法規(guī)政策有所差異，這就導致長三角區(qū)域人口流動和相關權益保障得不到有效的解決，是阻礙長三角地區(qū)實現(xiàn)高質量一體化的一大制度問題，應該采取怎樣的措施解決該問題是當前三角社會民生的重要事情。

一、長三角社會保障法規(guī)政策的差異沖突現(xiàn)狀分析

想要實現(xiàn)長三角區(qū)域高質量一體化，勞動力和人才在各省市之間的暢通流動是其中重要的條件之一，到那時因為長三角在社會保障制度體系、養(yǎng)老保險法規(guī)、虛帳做實規(guī)定、醫(yī)療保險制度等方面，在法律法規(guī)制度中都存在一定的矛盾，這也對長三角勞動力流動和人才管理方面造成了嚴重的制度性阻礙。筆者認為，在全球經(jīng)濟和社會發(fā)展中，一直倡導應重視法律法規(guī)制度，加強國家間的合作，長三角地區(qū)因為制度問題導致動力合流動和人才的限制是不符合全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢的，同樣對于人力資源的優(yōu)化配置也是不利的，立法者應該關注到這一問題。

1.??? 長三角社會保障法規(guī)差異沖突對人員流動的影響

長三角各省社會保障法規(guī)的不一致對人才和勞動力流動帶來的影響有：一是法規(guī)本身設置導致的障礙。以杭州為例，要將養(yǎng)老保險關系轉入到余杭、蕭山二區(qū)的條件是必須交滿5 年以上的社保。設置參保年限，限制養(yǎng)老關系的轉入，有些人會因為參保時間不足而最終無法享受到該地區(qū)的養(yǎng)老保險待遇，這就會將大部分排除在享受養(yǎng)老保險之外。因為當?shù)卣匾暤淖陨戆l(fā)展的利益，也是社會保障和勞動的層次不高的體現(xiàn)，實行這樣的政策，無論是出于何種理由，目前想要發(fā)展長江角區(qū)域一體化在是否應當繼續(xù)實施還有待考慮;第二，在比較了各地政策后，許多勞動者只能主動放棄跨區(qū)，甚至是放棄個人利益進行流動，所有對于養(yǎng)老保險金的領取都要求其本人必須是在當?shù)貐⒈５?，同時設置了各自的參保年限，如此強硬的規(guī)定，定然會導致尚有勞動力但是又快要到了退休年紀的勞動者進行合理流動與人力資源的優(yōu)化配置，假如勞動者放棄流動，那可能會是勞動者在自我評估后的選擇，如果勞動者選擇流動，這表明他在流動的同時也將被動的放棄原有的待遇;三是用人單位的經(jīng)營成本和員工也會遇到人為的不公平。如長三角各地關于單位需上繳的社會保障費用的基數(shù)和比例不同、員工試用期長短及待遇等不同也會出現(xiàn)人為因素的不公平。長三角地區(qū)法規(guī)政策的差異，給區(qū)域制度實行增加了難度，使得交易成本提高，對勞動者和經(jīng)營者來說其流動性都有一定的困難，單看某時期的某地正常并不覺得有問題，但是在整個區(qū)域一體化發(fā)展目標上，相互間存在一種對抗而不是合作，這會影響區(qū)域整體甚至是其他各地經(jīng)濟的發(fā)展，長三角高質量一體化的法冶進程受到了阻礙。

2.??? 長三角社會保障法規(guī)差異導致的制度性障礙

不像勞動人事法規(guī)對勞動者流動的障礙那么顯性，區(qū)域社會保障法規(guī)政策的差異于勞動者自由流動而言，限制的較為隱蔽，因為它往往多年以后才會將消極后果暴露在勞動者面前，但是改革開放已經(jīng)多年，最初走向勞動力市場的這批勞動者已經(jīng)或者很快就要面臨養(yǎng)老保險等社會保障問題，可是我們的法規(guī)協(xié)調(diào)制度已經(jīng)準備好了嗎？現(xiàn)實情況是，過低的統(tǒng)籌層次正在使得社會保障法規(guī)成為勞動者流動的制度性障礙。

首先是剛性的制度障礙。這源于地方政府制定政策時會以追求本地經(jīng)濟利益為傾向，在社會保障中由于統(tǒng)籌基金部分勞動者無法帶走，各地對勞動者的流出比較寬容而對流入則做了諸多限制。其次是柔性的制度體系差異障礙。長期以來，我國的經(jīng)濟改革具有探索性，國家對經(jīng)濟立法及政策的態(tài)度是，首先鼓勵試點，然后建立法制，這就出現(xiàn)了各地社會保障法規(guī)政策的千差萬別，一個地方的具體法規(guī)在另一個地方可能沒有相對應的對接制度，因而也就沒有辦法合理解決人力資源流動中的公平對接問題。如上海的小城鎮(zhèn)社會保障制度，在其他兩省就沒有相應制度，同樣浙江省的低標準社會保障制度在蘇滬兩地也沒有制度接口，這勢必會成為影響相關人員流動的制度障礙。

比較三地法規(guī)政策的差異沖突，還會發(fā)現(xiàn)各地在法規(guī)政策制定時往往僅從本地利益、當前利益考慮得較多，有時制度過于剛性，沒有為勞動者和其他方面留下選擇空間，存在中央的行政法規(guī)和地方法規(guī)政策存在差異，甚至與上位法發(fā)生沖突。

3.??? 長三角社會保障法規(guī)政策差異沖突產(chǎn)生的原因分析

筆者認為，長三角社會保障法規(guī)政策存在差異形成原因是多方面的。第一，對地方利益的追求是其根本原因。由于“長三角”并非行政區(qū)劃上的概念，實質上在長三角內(nèi)部存在著眾多行政區(qū)劃，它們均有著各自不同的利益，各地出于對當?shù)刎撠煹膱?zhí)政理念，往往從本地利益出發(fā)來制定法規(guī)政策。第二，地方經(jīng)濟追求個性化發(fā)展，導致地方立法的差異性。長三角勞動和社會保障法規(guī)政策在各地差異較大還與我國立法和國情有關，經(jīng)濟改革的探索性促使中央和地區(qū)先試驗再立法的方式，由于經(jīng)濟活動探索的個性化，地方立法也展現(xiàn)出了個性化的特點，出現(xiàn)了“百里不同法”的現(xiàn)象。第三，各地區(qū)嚴格的戶籍制度導致人身支出義務和人力資本利益的問題變得突出，降低了社會保障立法的威信力，在這一方面，國家應頒布宏觀制度，讓各地區(qū)的依照地區(qū)特點進行細化，社會保障制度作為一種極低統(tǒng)籌層次的制度表現(xiàn)的較為明顯，各地法規(guī)政策制定的時間、起點、目標等不一致的疊加效應致使從立法框架到具體法規(guī)都有較大的差別。第四，國家法律制定的滯后性也是導致各地法規(guī)不一致的重要原因。以《勞動合同法》為例，早在這部于2008年 1月 1日生效的法律之前，江蘇省、浙江省于2003年，上海市于2002年，寧波市于2000年就分別制定實施了各自的勞動合同條例或辦法，這些法規(guī)之間的差異自不必說，就是它們與《勞動合同法》之間也有不少沖突，目前均需盡快作相應修改。第五，各地立法的差距還源于各地不同的特點，長三角地區(qū)盡管有著相近的經(jīng)濟人文背景，但是也存在諸多不同，如蘇南的經(jīng)濟模式和浙北不同、上海的社會結構和江浙也不同，這些不同也會不同程度地反映為法規(guī)政策上的差異。

二、長三角區(qū)域社會保障法規(guī)政策沖突的協(xié)調(diào)對策

消除長三角社會保障法規(guī)差異沖突的消極作用是一個長期的過程，需要建立一個長效協(xié)調(diào)機制，從立法合作和司法協(xié)調(diào)兩方面入手加以解決。據(jù)此，提出以下協(xié)調(diào)對策：

（一）明確協(xié)調(diào)原則

第一，對勞動者合法權益進行協(xié)調(diào)，加強區(qū)域資源的合理流動原則。當前所存在的問題是，不同地區(qū)間的相關法律規(guī)范對勞動者的合理流動進行了限制，此時，需要建立具有針對性的法律措施，保障和擴大勞動者合法利益，幫助解決長三角區(qū)域人員的流動問題;第二，社會公平原則，勞動者對所在的城市建設都是奉獻了自身了力量的，當前長三角地區(qū)在參保年限、身份屬性和戶籍城市都有很大的限制，導致在流動的人員并不高及時享受到城市發(fā)展成果，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是不符合社會和諧公平發(fā)展的原則;第三，保障與風險相連原則，如失業(yè)險、工傷和醫(yī)療都與從業(yè)地密不可分，但是另外方面，生育和養(yǎng)老是與戶籍地緊密聯(lián)系的，所以在進行制度的編制時，要將保障地的保障成本考慮進去，以養(yǎng)老關系的轉移為例，轉移時應當協(xié)調(diào)好統(tǒng)籌基金的調(diào)配;第四，合法原則，稱之為長三角，是在經(jīng)濟和地理上的解釋，不代表行政和立法實體，在中短期發(fā)展來看，長三角是不可能跳躍這個現(xiàn)實的立法體制，所以還是得遵循合法原則。

（二）清理修改長三角現(xiàn)有沖突的法規(guī)政策

針對長三角目前的社會保障法規(guī)政策間的沖突必須及時的清除。應當馬上組織專項工作小組對有沖突的法規(guī)進行梳理，對于出現(xiàn)沖突的條款進行逐一整理，盡可能的降低矛盾的出現(xiàn)，縮減立法和執(zhí)法資源的耗費。同時，針對不同的沖突，區(qū)別對待，有序協(xié)調(diào)，最后達到區(qū)域法治高質量統(tǒng)一的要求。

（三）建立長三角法治協(xié)調(diào)機構

建議形成針對長三角發(fā)展的法治協(xié)調(diào)機構，對其司法協(xié)調(diào)和立法合等職能進行完善。以下是長三角法治協(xié)調(diào)機構工作職能：第一，對于因立法沖突而導致的法律矛盾進行協(xié)調(diào);第二，制定硬度沖突發(fā)生的法律規(guī)范，規(guī)范的制定主要依據(jù)流動人員的工作地和戶籍地為連接點，歐盟處理類似沖突的方式可以作為借鑒;第三，不僅要協(xié)調(diào)好各地區(qū)的利益，同時也要適用于長三角區(qū)域的長期發(fā)展。比如養(yǎng)老保險，流動人員工作地時是一個收入賬戶，當開會領取養(yǎng)老保行金的時候就轉變?yōu)榱酥С鲑~戶。在制定沖突規(guī)范和制定法規(guī)時應將這些因素考慮進去，可以協(xié)調(diào)各方利益，避免發(fā)生沖突。

（四）實施區(qū)域協(xié)作立法

區(qū)域立法沖突的方法可以通過實施區(qū)域協(xié)作立法來解決。長三角地方政府可以訂立聯(lián)合立法協(xié)議，對區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃，然后再通過長三角三省一市政府的聯(lián)合立法，對社會保障制度進行統(tǒng)一規(guī)定，避免在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)多地方立法和立法重復的現(xiàn)象。立法協(xié)作方式如下：一是針對社會熱點、群眾的重點和難點設計專項立法，三省一市人大建立聯(lián)合工作組，制定聯(lián)合立法，分別進行公式;有些立法項目具有一定的同一性，則由各省市的相關組織進行立法起草，最終的立法結果在各省市共享，結果由各自公布。主要優(yōu)點是：相互協(xié)作，不改變立法的權限。這種立法協(xié)方式，有助于減少對立法資源的浪費，并且可以根本上解決長三角地區(qū)的立法矛盾，以達到促進長三角社會保障高質量一體化的法治進程。

（五）通過制定“示范法”來統(tǒng)一協(xié)調(diào)長三角區(qū)域法規(guī)沖突

建議長三角可嘗試制定“示范法”，即通過全國人大、中國立法學研究會、長三角地方人大或地方立法研究會等官方或非官方的組織來擬定不具有法律效力的“示范法”，供長三角各地立法機關采用，形成長三角區(qū)域性規(guī)則的統(tǒng)一規(guī)范。實踐證明，這種“示范法”在美國能有效緩解州際之間的法律沖突，促進美國的法制統(tǒng)一，對于區(qū)際法律矛盾得到了有效的解決，這一做法和經(jīng)驗也值得長三角借鑒。

參考文獻：

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（2）?? 趙紅軍等：《長三角區(qū)域一體化高質量發(fā)展調(diào)研報告》，載《科學發(fā)展》2018年第6 期。（3）葉必豐《：區(qū)域協(xié)同的行政行為理論資源及其挑戰(zhàn)》，載《法學雜志》2017年第3 期。（4）王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合制定地方性法規(guī)初論》，《學習論壇》2012年第6 期。

作者簡介：

陳小芳（1980年 4月 -）、女、漢、浙江東陽、研究生、浙江橫店影視職業(yè)學院、322118、副教授、主要研究方向：食品安全管理、企業(yè)社會責任等。寫作方向：食品安全管理。