淺談我國(guó)建設(shè)工程概預(yù)算制度的創(chuàng)新發(fā)展

[摘要]工程造價(jià)與管理是工程建設(shè)宏觀管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國(guó)工程造價(jià)管理制度改革隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了艱難的改革過程，走過了從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)、從量?jī)r(jià)合一到量?jī)r(jià)分離的歷史進(jìn)程，價(jià)格形成經(jīng)歷了由總量控制、指導(dǎo)定價(jià)到政府宏觀調(diào)控、企業(yè)自主報(bào)價(jià)的個(gè)改過程，通過建設(shè)工程概預(yù)算制度的創(chuàng)新發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了建設(shè)工程造價(jià)全面改革質(zhì)的飛躍。

[關(guān)鍵詞]建設(shè)工程;概預(yù)算制度;造價(jià)管理

[中圖分類號(hào)]TU723.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)]A

工程造價(jià)計(jì)價(jià)與管理是工程建設(shè)項(xiàng)目管理中的一個(gè)子系統(tǒng)。我國(guó)建設(shè)工程概預(yù)算制度隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地改革和完善，日益適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，特別是2008年7月9日國(guó)家住建部發(fā)布第63號(hào)公告，頒布《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008），并于2008年12月1日起實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)建設(shè)工程計(jì)價(jià)模式發(fā)生了質(zhì)的變化，是一次計(jì)價(jià)觀念、制度、體制、模式和方法的革命。為我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域工程造價(jià)管理提供了重要依據(jù)，它更加有利于工程合同管理與誠(chéng)信機(jī)制的形成，是進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包和健全工程管理體制的戰(zhàn)略性措施。對(duì)規(guī)范我國(guó)建設(shè)市場(chǎng)和工程承包市場(chǎng)行為，促進(jìn)工程建設(shè)企業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造中國(guó)工程承包國(guó)際品牌，不斷提高工程建設(shè)投資綜合效益將起到巨大的推動(dòng)作用。

1我國(guó)工程概預(yù)算制度的形成

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的工程建設(shè)（或建筑工程）產(chǎn)品造價(jià)（或工程概預(yù)算）的制度規(guī)章、計(jì)價(jià)基本原理、規(guī)則與計(jì)價(jià)方法等，隨著我國(guó)建設(shè)事業(yè)規(guī)模、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展，經(jīng)歷了艱難曲折的成熟過程。

1.1國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的工程定額管理

新中國(guó)成立初期（1949-1952年）是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的起步和恢復(fù)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)處于起步階段，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)還未開始，基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)也處于起步階段，與此同時(shí)，國(guó)營(yíng)建筑企業(yè)還沒有建立起來，當(dāng)時(shí)少量的基礎(chǔ)性恢復(fù)建設(shè)工程主要由私人承包建設(shè)，稍微大一點(diǎn)的建設(shè)工程由解放軍“基建工程兵”承建。這個(gè)時(shí)候在建設(shè)工程中實(shí)行的是定額管理。1951年4月，首先開始建設(shè)的東北老工業(yè)基地實(shí)行了《國(guó)營(yíng)企業(yè)計(jì)件工資制度暫行規(guī)程》，建筑部門則制定了東北地區(qū)統(tǒng)一勞動(dòng)定額，回頭來看發(fā)展歷史，這一時(shí)期的勞動(dòng)定額法就是我國(guó)工程建設(shè)計(jì)價(jià)管理工作的初創(chuàng)階段。

1.2第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期工程造價(jià)管理制度得以健康發(fā)展

第一個(gè)五年規(guī)劃是我國(guó)開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)期，國(guó)家推出了一大批建設(shè)規(guī)模大、投資額度高的代表國(guó)家形象的大型工程建設(shè)項(xiàng)目，為了確保高質(zhì)量完成這些項(xiàng)目，管好用好建設(shè)資金、保證建設(shè)進(jìn)度，這就要求我們?cè)诳偨Y(jié)以往工程定價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立了符合我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的工程定額管理和工程概預(yù)算制度。當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委在充分聽取專家意見和實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，于1954年編制了《1954年建筑工程設(shè)計(jì)預(yù)算定額》，為了適應(yīng)工作的需要1955年新成立了國(guó)家建設(shè)委員會(huì)，并由其主持編制了《民用建筑設(shè)計(jì)和預(yù)算編制暫行辦法》及《工業(yè)與民用建筑預(yù)算管行細(xì)則》，通過這一系列的規(guī)章和制度，規(guī)定了經(jīng)過批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算是確定工程建設(shè)費(fèi)用的唯一依據(jù)和原則，明確了基本建設(shè)概預(yù)算在工程建設(shè)中的地位和作用。1956年成立了國(guó)家建筑工程管理局，并對(duì)1955年出臺(tái)的建筑業(yè)全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)定額進(jìn)行了修訂，增加了材料消耗和機(jī)械臺(tái)班定額部分的內(nèi)容，進(jìn)一步完善了具有中國(guó)特色的《建筑工程預(yù)算定額》、《基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)與預(yù)算文件審核批準(zhǔn)暫行辦法》、《工業(yè)與民用建設(shè)設(shè)計(jì)及預(yù)算編制辦法》和《工業(yè)與民用建設(shè)預(yù)算編制暫行細(xì)則》，基本完善了我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的定額管理模式。

這個(gè)時(shí)期加強(qiáng)了定額管理，使我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了良好的綜合效益，贏來了我國(guó)工業(yè)體系及“科、工、貿(mào)”等社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面發(fā)展。應(yīng)當(dāng)肯定，“一五”時(shí)期是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基本建設(shè)程序和工程造價(jià)管理制度健康發(fā)展的黃金時(shí)代，至今還有許多值得學(xué)習(xí)和推廣的好經(jīng)驗(yàn)，如建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃與控制，企業(yè)基礎(chǔ)工作及基礎(chǔ)定額管理，施工過程的質(zhì)量、技術(shù)、安全和成本管理與控制，技術(shù)與技能學(xué)習(xí)制度等，都是我國(guó)工程建設(shè)和工程造價(jià)管理中的寶貴經(jīng)驗(yàn)與財(cái)富。1.3計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)工程定額與工程概預(yù)算管理體系

1958年，由于極“左”思潮的嚴(yán)重干擾和破壞，我國(guó)把建設(shè)工程的預(yù)算編制辦法和預(yù)算定額的制訂權(quán)下放給各省、直轄市、自治區(qū)人民政府，使得各地的企業(yè)管理和工程建設(shè)領(lǐng)域形成了編制工程計(jì)劃沒有定額依據(jù)的局面，出現(xiàn)了施工心中無數(shù)、勞動(dòng)無定額、質(zhì)量無標(biāo)準(zhǔn)的亂象，造成了各地工程質(zhì)量下降、工期延長(zhǎng)、資源浪費(fèi)，使得工程建設(shè)與管理處于極度混亂之中，給國(guó)家?guī)砹藰O大損失和浪費(fèi)。1961年黨中央提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的“八字”方針，收回定額管理，由當(dāng)時(shí)的建筑工程部進(jìn)行統(tǒng)一編制和管理，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理體制，分別修訂頒發(fā)了全國(guó)建筑安裝工程統(tǒng)一的勞動(dòng)定額，項(xiàng)目增加到10524個(gè)，定額和預(yù)算工作才得到較大規(guī)模的整頓和加強(qiáng)。

從總體上講，這個(gè)時(shí)期我國(guó)建筑工程概預(yù)算定額與管理制度是從放權(quán)到收權(quán)、從混亂到恢復(fù)、從完善到健全的時(shí)期，基本形成和完善了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)工程定額與工程概預(yù)算管理體系。

1.4改革開放后我國(guó)建設(shè)工程定額與工程概預(yù)算管理進(jìn)一步完善

黨的十一屆三中全會(huì)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展歷程中具有歷史意義的一次會(huì)議，是從戰(zhàn)略決策上把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的一次會(huì)議。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了改革大發(fā)展的時(shí)期，與此同時(shí)在工程建設(shè)中，我國(guó)工程造價(jià)管理工作也必須適應(yīng)新形勢(shì)的需求，進(jìn)入到了改革和發(fā)展的新階段。中共中央、國(guó)務(wù)院為了實(shí)行改革的需要，在充分調(diào)研和探索的基礎(chǔ)上，于1978年4月22日批轉(zhuǎn)了國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)管理的幾項(xiàng)規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》，同年10月，國(guó)家建筑工程總局修訂頒發(fā)了《建筑安裝工程統(tǒng)一勞動(dòng)定額》，修訂的新勞動(dòng)定額共有27冊(cè)，16092個(gè)項(xiàng)目，66281個(gè)子目。國(guó)家計(jì)委于1983年成立了基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額研究所和基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額局專門研究和管理工程造價(jià)管理工作，各有關(guān)部門、各地區(qū)也陸續(xù)成立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。1985年以后，國(guó)家計(jì)委相繼發(fā)布了計(jì)標(biāo)（1985） 352號(hào)《關(guān)于改進(jìn)工程建設(shè)概預(yù)算定額管理工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于建筑安裝工程費(fèi)用項(xiàng)目劃分暫行規(guī)定》和《關(guān)于工程建設(shè)其他費(fèi)用項(xiàng)目劃分暫行規(guī)定》，計(jì)標(biāo)（1986） 288號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額工作的意見》，計(jì)標(biāo)（1986）619號(hào)《關(guān)于編制建設(shè)工期定額的幾點(diǎn)意見》，計(jì)標(biāo)（1986）744號(hào)《關(guān)于貫徹執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一安裝工程預(yù)算定額的若干規(guī)定》，計(jì)標(biāo)（1986）1313號(hào)《關(guān)于建筑安裝工程間接費(fèi)定額制訂修訂工作的幾點(diǎn)意見》，計(jì)標(biāo)（1991） 786號(hào)《建立工程造價(jià)資料積累制度的幾點(diǎn)意見》等文件。

總之，自黨的十一屆三中全會(huì)全國(guó)進(jìn)入改革開放新篇章起，我國(guó)恢復(fù)和修訂了一系列建設(shè)工程的預(yù)算制度和法規(guī)，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，還修訂完善了土建工程預(yù)算定額和間接費(fèi)定額，完全改變了按照社會(huì)平均水平的計(jì)價(jià)辦法，使工程建設(shè)費(fèi)用更加符合社會(huì)改革開放的需要，符合社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體要求，有利于工程建設(shè)的順利進(jìn)行和建筑安裝企業(yè)的不斷發(fā)展，從而大大地加速了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程。

2建設(shè)工程造價(jià)全面改革的起步

1991年前，從我國(guó)工程項(xiàng)目造價(jià)管理的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展來看，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)香港地區(qū)相比，我國(guó)在工程造價(jià)管理理念、制度、體制方面和管理理論、方法與手段的研究以及推廣與應(yīng)用等方面還存在較大的差距。特別是在工程造價(jià)管理方面，傳統(tǒng)意識(shí)和體制束縛著我國(guó)工程造價(jià)管理體制。但隨著我國(guó)改革開放政策的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制和投資主體發(fā)生了巨大的變化，特別是加入WTO以后，我國(guó)工程造價(jià)體制發(fā)生了根本性的變革，從質(zhì)的方面消除了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制舊習(xí)的影響，從根基上突破了工程概預(yù)算不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)管理體制和方法。

1992年以后，隨著我國(guó)改革開放事業(yè)的不斷發(fā)展，改革開放的力度不斷加大，經(jīng)濟(jì)體制改革加速向有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。工程建設(shè)領(lǐng)域的工程造價(jià)改革逐步過渡到了工程概預(yù)算機(jī)制，工程造價(jià)管理機(jī)制改革也推進(jìn)到了一個(gè)新的階段。1999年1月國(guó)家建設(shè)部頒布了《建設(shè)工程施工發(fā)包與承包價(jià)格管理暫行規(guī)定》，就是以工程發(fā)包承包價(jià)格為重點(diǎn)管控對(duì)象的規(guī)范性文件，對(duì)規(guī)范建筑工程發(fā)包承包過程中的定價(jià)活動(dòng)、工程造價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)和計(jì)價(jià)方法的價(jià)格形成機(jī)制改革起到了推波助瀾的作用。2001年10月25日，建設(shè)部又頒布了《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》，更加明確地提出了“在政府宏觀調(diào)控下建筑工程施工發(fā)包與承包價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，工程發(fā)承包計(jì)價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循公平、合法和誠(chéng)實(shí)信用”的基本原則，確定在工程的招標(biāo)投標(biāo)過程中必須采用工程量清單方法編制招標(biāo)標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價(jià)。按照這一改革方向，各地在工程量清單計(jì)價(jià)、計(jì)價(jià)模式與方法、管理方式及其工程合同管理等方面，進(jìn)行了許多有益的探索，獲得了寶貴經(jīng)驗(yàn)，在工程發(fā)包承包計(jì)價(jià)改革中取得了實(shí)效。

3建設(shè)工程造價(jià)全面改革質(zhì)的飛躍

采用工程量清單計(jì)價(jià)的方式進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)后，使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)透明度大大增加，在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，工程建設(shè)的投資效益得到了較大的提高，說明了全面推行工程量清單計(jì)價(jià)的方式進(jìn)行建設(shè)工程定價(jià)改革的條件已基本具備。在這種趨勢(shì)下國(guó)家建設(shè)部于2003年2月17日頒布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范（GB50500-2003）》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)價(jià)規(guī)范》），并發(fā)布第119號(hào)公告要求自2003年7月1日起實(shí)施。這一標(biāo)準(zhǔn)的頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)工程造價(jià)管理進(jìn)入了全面深化改革的新階段。多年來在全國(guó)范圍試點(diǎn)積累的豐厚經(jīng)驗(yàn)，表明推行工程量清單計(jì)價(jià)不僅是改革工程造價(jià)計(jì)價(jià)方法的一項(xiàng)具體措施，也是有效推行計(jì)價(jià)管理辦法的重要?jiǎng)?chuàng)新，同時(shí)也有利于我國(guó)工程建設(shè)管理領(lǐng)域與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，適應(yīng)我國(guó)加入WTO的需求。因此，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年7月9日發(fā)布了新的《計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008），這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)了工程造價(jià)管理必須貫徹“算管結(jié)合”的原則，強(qiáng)化了工程概預(yù)算與合同管理融合的觀念，將工程造價(jià)管理融合于工程合同管理之中，為工程合同管理創(chuàng)造了更為有利的條件，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)工程造價(jià)改革質(zhì)的飛躍。

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)工程造價(jià)管理體系改革經(jīng)歷了60余年的艱難歷程，在不斷的改革發(fā)展中逐步走向健全和完善，經(jīng)歷了從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)、從量?jī)r(jià)合一到量?jī)r(jià)分離、從政府保護(hù)到公平競(jìng)爭(zhēng)、從行政管理到依法監(jiān)督等系列的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過了不斷的改革、實(shí)踐、總結(jié)、探索和創(chuàng)新，逐步形成了“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)自主報(bào)價(jià)、市場(chǎng)形成價(jià)格、社會(huì)全面監(jiān)督”的工程造價(jià)管理模式，從而建立了政府、社會(huì)和企業(yè)都能有效全過程參與磨合的工程建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制。2008年以來的實(shí)踐證明，工程建設(shè)領(lǐng)域全面推進(jìn)以清單計(jì)價(jià)模式報(bào)價(jià)，是我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的造價(jià)改革由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的政府定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下市場(chǎng)定價(jià)的重要標(biāo)志，是深化我國(guó)工程造價(jià)管理體制改革的有效措施，也是在工程建設(shè)領(lǐng)域全面有效推行工程總承包管理和合同管理的重要保證，必將在提高我國(guó)工程建設(shè)投資效益性和有效利用國(guó)家資源等方面發(fā)揮巨大的作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張建清.建設(shè)工程變更與造價(jià)管理探討[J].科技風(fēng)，2018（31）：120-120.

[2]陳峰，建筑工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理及控制要點(diǎn)研究[J].建筑技術(shù)開發(fā)，2018（20） 87-88.

[3]溫艷紅.工程造價(jià)管理中存在的問題及對(duì)策研究[J].建材與裝飾，2018（41）126-127.

[收稿日期]2020-07-10

[作者簡(jiǎn)介]李龍粵（1995-），女，湖北襄陽(yáng)人，主要從事工程預(yù)算工作。