朱世定，許云超

（1.安徽省社科院蚌埠分院 安徽蚌埠 233040；2.臨沂大學(xué) 山東臨沂 276005）

黨政聯(lián)合發(fā)文是我國(guó)黨和政府進(jìn)行社會(huì)治理的一種必要且性質(zhì)特殊的方式。黨政聯(lián)合文件是中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)與國(guó)家政府機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的一類(lèi)文件。2012 年中辦、國(guó)辦聯(lián)合制發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第一次明確了黨政聯(lián)合發(fā)文的主體為中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)。黨政聯(lián)合發(fā)文存在著狹義與廣義之分，狹義上僅指中央層面上的黨（黨中央）與政府（國(guó)務(wù)院）直接發(fā)布或印發(fā)相關(guān)文件，廣義上，其既包含黨中央部門(mén)與國(guó)務(wù)院部門(mén)又包含地方黨委與地方政府的聯(lián)合發(fā)文。《政府信息公開(kāi)條例》第5 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則?！秉h政聯(lián)合文件是一種黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件，其特點(diǎn)是具有黨政雙重性，即發(fā)文機(jī)關(guān)涉及黨和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)主體，適用于黨內(nèi)活動(dòng)和行政活動(dòng)兩個(gè)范圍。正是由于這種雙重屬性，黨政聯(lián)合文件是屬于黨務(wù)信息還是政府信息難以明確，這也導(dǎo)致了黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)處于一種模糊地帶。

黨政聯(lián)合文件的規(guī)范問(wèn)題，隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，近年來(lái)開(kāi)始引起學(xué)者們的重視和研究。華東政法大學(xué)的章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文存在著法治規(guī)范認(rèn)同危機(jī)、國(guó)法規(guī)范適用規(guī)避等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從分類(lèi)治理、功能識(shí)別和司法建議等機(jī)制的建立入手，以此推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接統(tǒng)一[1]。湘潭大學(xué)的歐愛(ài)民教授等人，把黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件定性為混合型黨規(guī)，并論證了這類(lèi)混合性黨規(guī)具有理論與現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性，但應(yīng)將其適用范圍限制在“黨的直接管理領(lǐng)域”“黨政協(xié)同共治領(lǐng)域”等范圍[2]。這些研究都認(rèn)為黨政聯(lián)合文件在一定程度上對(duì)現(xiàn)行中國(guó)法治理論與制度構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行明確清晰的規(guī)范。但是這些研究大多針對(duì)于黨政聯(lián)合文件的特點(diǎn)、適應(yīng)范圍、規(guī)制機(jī)制等方面，在從何角度、以何方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范等方面的探索并不多見(jiàn)。黨政聯(lián)合文件與法治的緊張關(guān)系突出表現(xiàn)之一即是政府信息公開(kāi)問(wèn)題，該類(lèi)文件是否屬于《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍仍處于模糊地帶，司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，司法公信力也受到一定影響。利用政府信息公開(kāi)這一路徑對(duì)黨政聯(lián)合文件進(jìn)行適度的規(guī)制，既易實(shí)現(xiàn)，又能有效回應(yīng)當(dāng)前《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)。中國(guó)政法大學(xué)的張力副教授雖然從黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)角度出發(fā)，分析了該類(lèi)文件在信息公開(kāi)案件中的司法裁判邏輯與規(guī)則，提出在司法裁判中應(yīng)當(dāng)構(gòu)建出實(shí)質(zhì)化的審查規(guī)則來(lái)規(guī)范此類(lèi)文件[3]。然而，其研究也僅局限在司法裁判的角度，還不夠系統(tǒng)和廣泛。本文試圖通過(guò)對(duì)法院關(guān)于黨政聯(lián)合文件判決和裁定的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)探討黨政聯(lián)合文件在信息公開(kāi)上所面臨的困境，并從司法、立法、法律解釋等更全面的角度就如何規(guī)制該類(lèi)文件提出思考和建議。

一、黨政聯(lián)合文件的行政判決和裁定書(shū)的樣本分析

（一）樣本基本概況

筆者以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和北大法寶為數(shù)據(jù)庫(kù)，以“黨政聯(lián)合”“行政案由”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，經(jīng)過(guò)搜索篩選出截止到2020 年2 月20 日涉及黨政聯(lián)合文件是否屬于政府信息公開(kāi)范圍的有效樣本45例，其中行政判決15例，行政裁定30例。在這45份裁判文書(shū)中，涉及一審的15例，二審的27例，再審的3 例。3 例再審案件中，涉及最高法的共有2 件。45 件案例中，44 件涉及申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)黨政聯(lián)合文件進(jìn)行信息公開(kāi)的行政訴訟，1 件是申請(qǐng)人因政府公開(kāi)的黨政聯(lián)合文件信息內(nèi)容范圍不全面而提起的訴訟。

在45 份關(guān)于申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行政判決和裁定中，法院的裁判結(jié)果如下：不同意信息公開(kāi)申請(qǐng)人請(qǐng)求的共計(jì)39 件；認(rèn)為黨政聯(lián)合文件信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，判決行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)其不同意公開(kāi)行政行為的僅有5件；認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了公開(kāi)義務(wù)而駁回原告訴訟請(qǐng)求的1件。

1.法院不同意信息公開(kāi)申請(qǐng)人請(qǐng)求的理由。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)分析，在39份不同意申請(qǐng)人信息公開(kāi)的判決和裁定書(shū)中，理由都是因?yàn)辄h政聯(lián)合文件不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第2 條所規(guī)定的政府信息，該類(lèi)案件不屬于行政訴訟的范圍。值得注意的是，最高法在其審理的郭小兵訴江蘇省人民政府再審一案（最高法行申〔2018〕798 號(hào)）中，明確認(rèn)為：“黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定?！弊罡叻ㄔ陉U述理由時(shí)認(rèn)為，以黨組織為制定主體的黨政聯(lián)合文件并不是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的信息，因此不屬于《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍。在另外一件最高法審理的關(guān)于黨政聯(lián)合文件的案件中，所表達(dá)的理由與此基本相同。概而言之，法院在認(rèn)定黨政聯(lián)合文件不屬于政府信息的理由主要是黨政聯(lián)合文件的制定主體是黨組織而非行政機(jī)關(guān)，因此推斷出黨政聯(lián)合文件不屬于政府信息。這一邏輯結(jié)果表明認(rèn)定黨政聯(lián)合文件是否屬于政府信息最主要、核心的標(biāo)準(zhǔn)是外表形式要素即文件制定的主體并非文件內(nèi)容這一實(shí)質(zhì)要素。

2.法院同意信息公開(kāi)申請(qǐng)人的理由。法院判決政府應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政聯(lián)合文件信息進(jìn)行公開(kāi)的有5件。在這5個(gè)案件中，有3件是法院認(rèn)為黨政聯(lián)合文件雖然是由黨組織制定的，但是行政機(jī)關(guān)介入了聯(lián)合發(fā)文的行為，并以一定的方式保存了文件，屬于政府“獲取的信息”，因此屬于政府信息范圍。這一邏輯則更傾向于以內(nèi)容實(shí)質(zhì)來(lái)認(rèn)定黨政聯(lián)合文件性質(zhì)。例如在趙艷訴天津市津南區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)政府信息公開(kāi)一案（津0112 行初〔2018〕84 號(hào)）中，雖然原告申請(qǐng)的公開(kāi)信息制定主體是黨組織，印發(fā)文號(hào)為黨組織文件，但審理法院認(rèn)為：“對(duì)于原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息，依據(jù)原告提供的證據(jù)3，由被告（天津市津南區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)）發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展村干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的通知》（津南農(nóng)經(jīng)〔2018〕14 號(hào)）中相關(guān)內(nèi)容可以證實(shí)被告應(yīng)保存有原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息?！痹隰?shù)螺x、胡榮豪訴泰順縣人民政府信息公開(kāi)一案（浙行終〔2016〕1335 號(hào)）中，審理法院認(rèn)為：“被告（泰順縣人民政府）提供的溫州立人教育集團(tuán)有限公司處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公告等證據(jù)主要登載于泰順縣人民政府等網(wǎng)站，在沒(méi)有相反證據(jù)情況下，可以初步反映泰順縣人民政府已經(jīng)獲取了網(wǎng)站上登載的信息。”

另外2 個(gè)案件中，法院認(rèn)為除非有相關(guān)證據(jù)證明，否則黨政聯(lián)合文件一般應(yīng)認(rèn)定為政府信息。在卓國(guó)輝訴南安市石井鎮(zhèn)人民政府政府信息公開(kāi)一案中，福建省泉州市中級(jí)人民法院就指出：“在無(wú)相關(guān)證據(jù)表明所申請(qǐng)公開(kāi)的信息是以黨委為主體作出的黨務(wù)信息的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定……屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定的政府信息范疇。”在孫玉榮等五人要求確認(rèn)鄭州市中原區(qū)人民政府信息公開(kāi)答復(fù)違法一案（鄭鐵中行初字〔2015〕第194號(hào)）中，審理法院也認(rèn)為：“中原辦文（〔2014〕25號(hào)）系黨政聯(lián)合行文，文件落款加蓋了中原區(qū)人民政府公章，且該文件生效之后用于指導(dǎo)政府行政部門(mén)開(kāi)展城中村拆遷安置工作，因此被告所述的不予公開(kāi)是因?yàn)椤诵畔⒎钦畔ⅰ霓q解理由不能成立?！?/p>

二、黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)現(xiàn)狀分析

（一）司法實(shí)踐未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)同類(lèi)案件不同裁判之現(xiàn)象

事實(shí)上，當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)章以及國(guó)家法律法規(guī)既沒(méi)有對(duì)黨政聯(lián)合文件的性質(zhì)屬性進(jìn)行明確定位，《政府信息公開(kāi)條例》以及《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》也沒(méi)有對(duì)該類(lèi)文件的信息公開(kāi)進(jìn)行明確規(guī)定。但黨政聯(lián)合文件兼具黨內(nèi)法規(guī)與行政規(guī)范的屬性，如若將其純粹視作黨內(nèi)法規(guī)，行政機(jī)關(guān)在發(fā)文中的效用將會(huì)忽略。又由于這類(lèi)文件并非單獨(dú)由行政機(jī)關(guān)以政令形式發(fā)布，必然不同于一般的行政法規(guī)或規(guī)范性文件。因此，它是介于黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法體系之間的中間體，是一類(lèi)非常特殊的信息。此外，最高法也沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)的司法解釋及指導(dǎo)案例。因此，黨政聯(lián)合文件的雙重屬性及性質(zhì)的不明確，再加以沒(méi)有具體的法律和司法指導(dǎo)，直接導(dǎo)致了司法裁判時(shí)難以形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，同類(lèi)案件不同裁判的現(xiàn)象在實(shí)踐中也較易出現(xiàn)。例如在天津市高級(jí)人民法院以及和平區(qū)人民法院審理的董毅敏訴被告天津市水務(wù)局信息公開(kāi)一案中，兩法院都認(rèn)為黨政聯(lián)合文件不屬于政府信息公開(kāi)的范圍，從而駁回了原告訴訟請(qǐng)求。而在同一地區(qū)的天津市津南區(qū)人民法院審理的趙艷訴天津市津南區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)政府信息公開(kāi)一案中，該法院卻認(rèn)為黨政聯(lián)合文件屬于政府保存的信息，可以公開(kāi)，因此同意了原告請(qǐng)求。

從45份裁判文書(shū)的統(tǒng)計(jì)分析也可以看出，司法機(jī)關(guān)在審理此類(lèi)案件時(shí)認(rèn)定黨政聯(lián)合文件性質(zhì)存在著3種不同的標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示：

表1 司法機(jī)關(guān)對(duì)黨政聯(lián)合文件性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)

第一種標(biāo)準(zhǔn)：法院認(rèn)定黨政聯(lián)合文件屬于黨務(wù)信息，不屬于政府信息公開(kāi)的范疇。例如在張艷君訴中華人民共和國(guó)公安部不履行政府信息公開(kāi)法定職責(zé)及行政復(fù)議一案（京02行初〔2017〕44號(hào)）中，北京市第二中級(jí)人民法院就認(rèn)為“張艷君申請(qǐng)公開(kāi)的上述內(nèi)容，屬中共中央制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，其性質(zhì)屬于黨務(wù)信息，不屬于前述政府信息公開(kāi)條例第二條規(guī)定的政府信息?！贝送?，有部分地方政府和法院雖然認(rèn)為黨政聯(lián)合文件是黨政混合信息，但在性質(zhì)上仍把它歸屬為黨務(wù)信息，而完全忽略了其政府信息的屬性。例如，山東省政府辦公廳與山東省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)的《政府信息公開(kāi)工作必讀》中直接規(guī)定：“凡使用黨委文號(hào)的黨政混合信息，屬于黨務(wù)信息?！被诖?，山東省高級(jí)人民法院在審理此類(lèi)案件時(shí)全都認(rèn)定黨政聯(lián)合文件屬于黨務(wù)信息。

第二種標(biāo)準(zhǔn)：法院未對(duì)黨政聯(lián)合文件信息性質(zhì)進(jìn)行直接認(rèn)定，僅指出黨政聯(lián)合文件不屬于政府信息公開(kāi)范疇。例如在郭小兵訴江蘇省人民政府信息公開(kāi)一案（蘇行終〔2017〕127 號(hào)）中，江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“因郭小兵申請(qǐng)的信息系以黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，且以省委辦公廳的文號(hào)印發(fā)，故不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所適用的范圍，也不屬于省政府政府信息公開(kāi)的內(nèi)容”。最高人民法院在審理的兩起關(guān)于政府信息公開(kāi)的案件中，全都一致認(rèn)為黨政聯(lián)合文件不屬于政府信息公開(kāi)范圍。但是，最高法將黨組織制作的黨務(wù)信息與黨政聯(lián)合文件進(jìn)行了并列表達(dá)，即“黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定”，并沒(méi)有明確指出黨政聯(lián)合文件是否屬于黨務(wù)信息，僅指出其不屬于政府信息公開(kāi)的范圍。單從文義上來(lái)看，由于最高法將黨務(wù)信息與黨政聯(lián)合文件進(jìn)行了并列表達(dá)，因此黨務(wù)信息與黨政聯(lián)合文件信息在嚴(yán)格意義上并不完全相同。在前述的張艷君訴中華人民共和國(guó)公安部不履行政府信息公開(kāi)法定職責(zé)及行政復(fù)議一案中，終審法院北京市高級(jí)人民法院在黨政聯(lián)合文件的性質(zhì)上作出了與北京市第二中級(jí)人民法院不一致的表述：“張艷君申請(qǐng)的‘中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)意見(jiàn)》全文’的信息，屬于中共中央辦公廳制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，有別于政府信息公開(kāi)條例中規(guī)定的政府信息。”可以看出，北京市高級(jí)人民法院回避了對(duì)黨政聯(lián)合文件性質(zhì)的認(rèn)定，并未如北京市二中院一樣明確將其歸屬為黨務(wù)信息。

第三種標(biāo)準(zhǔn)：法院認(rèn)為黨政聯(lián)合文件屬于政府信息或者政府保存的信息，屬于政府信息公開(kāi)的范疇。例如在卓國(guó)輝訴南安市石井鎮(zhèn)人民政府政府信息公開(kāi)一案（閩05 行終〔2019〕63 號(hào)）中，審理法院認(rèn)為：“在無(wú)相關(guān)證據(jù)表明所申請(qǐng)公開(kāi)的信息是以黨委為主體作出的黨務(wù)信息的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為被上訴人（南安市石井鎮(zhèn)人民政府）履行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條第1款規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助法定職責(zé)制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定的政府信息范疇?！?/p>

綜上可知，對(duì)于黨政聯(lián)合文件是屬于黨務(wù)信息還是政府信息、是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，司法機(jī)關(guān)并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。直接認(rèn)定黨政聯(lián)合文件為黨務(wù)信息和政府信息的司法裁判在實(shí)踐中都是少數(shù)。多數(shù)裁判并未認(rèn)定黨政聯(lián)合文件是何種性質(zhì)的信息，而僅指出黨政聯(lián)合文件不屬于《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍。

（二）《政府信息公開(kāi)條例》中的“政府信息”范圍過(guò)窄，黨政聯(lián)合文件易“效力外溢”

對(duì)于政府信息，目前世界上大多數(shù)國(guó)家都以公開(kāi)為主，不公開(kāi)為例外作為政府信息公開(kāi)的基本原則。西方國(guó)家多數(shù)采用排除方法來(lái)規(guī)定信息公開(kāi)的內(nèi)容，即除了明確規(guī)定不予公開(kāi)的信息外，其他均屬于可以公開(kāi)的信息[4]。與之不同的是，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)于信息公開(kāi)范圍的規(guī)定則主要采用列舉和概括的方式。對(duì)于可公開(kāi)的信息，在《條例》第20、21條以列舉的方式規(guī)定。對(duì)于不予公開(kāi)信息的范圍，則采用概括方式進(jìn)行規(guī)定。此方式直接導(dǎo)致了信息公開(kāi)范圍過(guò)窄，使一些特殊的、性質(zhì)復(fù)雜的信息被排除在適用范圍之外。因此，當(dāng)遇到黨政聯(lián)合文件這類(lèi)特殊信息，司法機(jī)關(guān)就難以運(yùn)用《條例》進(jìn)行處理。為了避免對(duì)黨的執(zhí)政權(quán)威造成沖擊，司法機(jī)關(guān)則通常會(huì)把它歸類(lèi)為不屬于政府信息公開(kāi)的內(nèi)容。即使部分司法機(jī)關(guān)承認(rèn)黨政聯(lián)合文件是黨政混合二重屬性的信息，但也最終把它歸屬為黨務(wù)信息而非政府信息。

基于黨政聯(lián)合發(fā)文主體機(jī)關(guān)是黨的機(jī)關(guān)，該類(lèi)文件歸屬為黨內(nèi)法規(guī)并不為過(guò)，但發(fā)文又涉及到行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，如果把它列為黨內(nèi)法規(guī)，就極有可能對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)造成影響，進(jìn)而形成所謂的“黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢”。以2016 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》為例，文件規(guī)定原則上不再建設(shè)封閉小區(qū)的內(nèi)容就對(duì)公民權(quán)利造成了一定影響，產(chǎn)生了“效力外溢”。從筆者統(tǒng)計(jì)的45例案件中也可以看出，僅有約10%的司法機(jī)關(guān)認(rèn)為黨政聯(lián)合文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)。因此，當(dāng)面對(duì)此類(lèi)文件可能造成的利益侵害，公民難以找到有效的救濟(jì)渠道，這就造成了黨政聯(lián)合文件的權(quán)力外溢且難以被有效約束。在潘麗萍訴浙江省人民政府政府信息公開(kāi)一案中，一審法院稱(chēng)“潘麗萍以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)之名，行黨務(wù)公開(kāi)之實(shí)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)制度的濫用”，這種不加分析、僅簡(jiǎn)單的采用形式標(biāo)準(zhǔn)就直接否定文件不具有政務(wù)屬性而是黨務(wù)信息從而不予公開(kāi)的行為，在一定程度上剝奪了公民信息公開(kāi)申請(qǐng)的救濟(jì)權(quán)，對(duì)公民權(quán)利造成了極大的損害。

三、黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)的行政規(guī)制路徑思考

清華大學(xué)屠凱教授在《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》一文中提到“基于我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)具有法政二重屬性”[5]。作為具有法政二重屬性的黨政聯(lián)合文件，勢(shì)必會(huì)對(duì)人們的權(quán)利造成影響。基于憲法確立的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政聯(lián)合文件作為一種黨規(guī)國(guó)法相銜接協(xié)調(diào)的立法路徑選擇是基于黨的執(zhí)政所需、國(guó)情社情所需，其仍將長(zhǎng)期存在下去。但從司法實(shí)踐中可以看出，公民確實(shí)面臨著救濟(jì)不暢的問(wèn)題，黨政聯(lián)合文件難以被有效約束。因此有必要構(gòu)建合理的法律規(guī)制路徑，確保黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)踐在法治的軌道上健康推進(jìn)。由此，將黨政聯(lián)合文件或者其中部分內(nèi)容納入到政府信息公開(kāi)范圍之中成為當(dāng)前規(guī)制黨政聯(lián)合文件一種比較有效可行的路徑。

（一）采用實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)——以內(nèi)容實(shí)質(zhì)明確黨政聯(lián)合文件的性質(zhì)

孟德斯鳩曾說(shuō)，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[6]因此，在法治國(guó)家，任何制度規(guī)范必須要有其特有的權(quán)力界限，不得隨意逾越。對(duì)黨政聯(lián)合文件的屬性進(jìn)行清晰的認(rèn)定，將其納入到制度的籠子里至關(guān)重要，也是建設(shè)法治國(guó)家、法治政黨的內(nèi)在邏輯。

而在實(shí)踐中，黨政聯(lián)合文件通常被認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)。從中共中央辦公廳法規(guī)局2017年編制的《黨規(guī)文件匯編》收錄并公開(kāi)的現(xiàn)有黨規(guī)及規(guī)范性文件來(lái)看[6]，黨政聯(lián)合發(fā)布的黨規(guī)文件多達(dá)102件，占總收錄的260 部黨內(nèi)法規(guī)的39%以上。國(guó)內(nèi)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的法規(guī)級(jí)別分類(lèi)也印證了這樣一個(gè)事實(shí)。以2020年2月20日為截止日期，筆者分別在中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、北大法寶上以“中共中央國(guó)務(wù)院”為關(guān)鍵詞搜索現(xiàn)行有效的中央法規(guī)司法解釋。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的行政法規(guī)中沒(méi)有中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件。北大法寶中以中共中央、國(guó)務(wù)院或者中辦、國(guó)辦的名義印發(fā)的黨政聯(lián)合文件共有700 篇，其中也僅有20 篇被該數(shù)據(jù)庫(kù)列為行政法規(guī)，其余全部分類(lèi)為黨內(nèi)法規(guī)。

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！币虼耍瑥脑摋l規(guī)定可知，黨政聯(lián)合文件必然涉及到政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，其必然超出了黨內(nèi)規(guī)制的權(quán)力界限。那么如果僅以發(fā)文主體有黨的機(jī)關(guān)，從形式上而不從內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就將其全部歸類(lèi)為黨內(nèi)法規(guī)必定不妥，必將會(huì)泛化黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵。

基于此，黨政聯(lián)合文件的分類(lèi)不能拘泥于發(fā)文主體和制定機(jī)關(guān)這種形式標(biāo)準(zhǔn)，其性質(zhì)是屬于黨內(nèi)法規(guī)還是行政法規(guī)抑或是規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)即文件的內(nèi)容來(lái)確定。這種問(wèn)“實(shí)”而不循“名”、采用實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的解決路徑，將不再受制于行為主體究竟是以“黨”抑或是“政”的名義作出，可以擺脫以形式標(biāo)準(zhǔn)為中心的路徑可能遭遇的法治困境和公民權(quán)利的救濟(jì)窘境。目前有少數(shù)司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定黨政聯(lián)合文件是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)時(shí)，就遵循了根據(jù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)來(lái)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。例如，江西省撫州市中級(jí)人民法院在審理宋樣輝訴東鄉(xiāng)區(qū)政府申請(qǐng)信息公開(kāi)一案（贛10 行初〔2018〕147號(hào)）中就對(duì)此做了比較客觀的分析：“不能簡(jiǎn)單地將黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文信息等同于政府信息，更不宜籠統(tǒng)認(rèn)為其不屬于政府信息，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)合發(fā)文的具體情況作具體分析，客觀、公正地加以判斷，同時(shí)，依法公開(kāi)黨政聯(lián)合發(fā)文中涉及的相關(guān)政務(wù)信息”。但是這種根據(jù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)客觀認(rèn)定的案件在實(shí)踐中非常少。

基于實(shí)質(zhì)性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)規(guī)則可以構(gòu)造如下：首先，若根據(jù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)可以全面公開(kāi)的，該類(lèi)文件應(yīng)歸屬于可公開(kāi)的黨政混合信息，應(yīng)同時(shí)列為黨務(wù)信息和政府信息范疇，使其受到黨規(guī)與法規(guī)的雙重約束。其次，對(duì)于根據(jù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)能夠區(qū)分出黨政信息的但只能部分公開(kāi)的，黨政聯(lián)合文件的內(nèi)容應(yīng)分類(lèi)確定為黨務(wù)信息和政府信息兩部分，從而將其中屬于政府信息的部分納入到條例的調(diào)整范圍之中。2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第37條就體現(xiàn)出了這種區(qū)分性的思路，即“申請(qǐng)公開(kāi)的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的政府信息內(nèi)容，并對(duì)不予公開(kāi)的內(nèi)容說(shuō)明理由。”基于此，即使黨政聯(lián)合文件既包含黨務(wù)信息，又包含政府信息，但通過(guò)區(qū)分就可以使黨政文件中的政府信息納入到規(guī)制范圍內(nèi)。最后，對(duì)于不能公開(kāi)又不能區(qū)分出黨務(wù)和政府信息的，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》關(guān)于聯(lián)合行文的規(guī)定，這類(lèi)文件所涉及的工作應(yīng)基本不在政府職權(quán)范圍內(nèi)，其應(yīng)通過(guò)黨組織單獨(dú)發(fā)文。通過(guò)上述以實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、兼采區(qū)分思路構(gòu)建出的規(guī)則體系，可以將黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)、黨務(wù)信息和政府信息區(qū)分開(kāi)來(lái)，有利于厘清黨規(guī)和國(guó)法的邊界，破除權(quán)力模糊地帶。

（二）合理擴(kuò)大解釋“制作或者獲取的信息”

《政府信息公開(kāi)條例》第2 條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”從統(tǒng)計(jì)案例來(lái)看，對(duì)于黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)，法院通常會(huì)認(rèn)為申請(qǐng)者申請(qǐng)公開(kāi)的信息并非是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍。例如在董毅敏訴天津市水務(wù)局一案中，天津市高級(jí)人民法院就認(rèn)為“再審申請(qǐng)人所申請(qǐng)信息系‘天津市水務(wù)局黨委、水務(wù)局’共同制作，從信息制作主體上屬于‘黨政聯(lián)合發(fā)文’，不屬于由行政機(jī)關(guān)制作保存的信息”。在此判決中，法院先是明確認(rèn)定了黨政聯(lián)合文件是共同制作的，其后又認(rèn)為共同制作的黨政聯(lián)合文件并不屬于行政機(jī)關(guān)制作保存的信息。由此看出，司法機(jī)關(guān)對(duì)于條例中的“制作或者獲取的信息”進(jìn)行了最嚴(yán)格而限定的解釋?zhuān)础肮餐谱鞯摹辈⒉皇恰靶姓C(jī)關(guān)制作保存的”，非但沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的文義解釋?zhuān)喾磪s進(jìn)行了不合邏輯的限縮解釋。因此，即使2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息要進(jìn)行區(qū)分政府信息和非政府信息，但是在這種僅依據(jù)行政機(jī)關(guān)不是該類(lèi)文件的主導(dǎo)機(jī)關(guān)或者備案機(jī)關(guān)就認(rèn)為不屬于行政機(jī)關(guān)獲取的信息，從而極大壓縮政府信息公開(kāi)范圍的情形下，黨政信息的區(qū)分在實(shí)踐中必然難以運(yùn)行。

實(shí)際中，行政機(jī)關(guān)可能不是黨政聯(lián)合文件的制定的主導(dǎo)機(jī)關(guān)、發(fā)文的主體機(jī)關(guān)及備案機(jī)關(guān)。但由于黨政聯(lián)合文件同時(shí)涉及到黨和政府的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)不可能只起到一個(gè)印章的作用，必定到對(duì)文件的內(nèi)容進(jìn)行了參與活動(dòng)，即使不是政府制作的信息，也至少屬于可獲取的信息。在實(shí)踐中，部分政府網(wǎng)站甚至刊登了相關(guān)聯(lián)合文件的標(biāo)題和要點(diǎn)內(nèi)容，法院仍然判定不屬于行政機(jī)關(guān)制作或者獲取的信息。這種判決既有違事實(shí)，也不符邏輯，難以讓人信服。因此，為了限制公權(quán)力、提升司法公信力，“制作或者獲取的信息”應(yīng)進(jìn)行合理適度的擴(kuò)大解釋?zhuān)鋬?nèi)涵可以解釋為：由行政機(jī)關(guān)參與制作的或者由其復(fù)制、傳真或者刊載等形式保存的信息。同時(shí)將舉證義務(wù)賦予行政機(jī)關(guān)，即如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于其獲取的信息，就要提出證據(jù)進(jìn)行證明，這樣可以在一定程度上解決公民信息公開(kāi)申請(qǐng)救濟(jì)困難的問(wèn)題。在前述的魯?shù)螺x、胡榮豪訴泰順縣人民政府信息公開(kāi)以及卓國(guó)輝訴南安市石井鎮(zhèn)人民政府政府信息公開(kāi)等案件中，審理法院都采用了此種思路。

（三）拓展政府信息公開(kāi)范圍

2018 年2 月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了一系列黨政機(jī)構(gòu)合并、合署的制度安排。行政法的理論和制度也面臨著相應(yīng)的調(diào)整。但是2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》仍將政府信息局限在“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！贝司窒揎@然難以有效回應(yīng)當(dāng)前的黨政合并、合署辦公的改革趨勢(shì)。政府信息的范疇如不進(jìn)行調(diào)整，勢(shì)必會(huì)造成政府信息公開(kāi)在理論和實(shí)踐上的緊張關(guān)系。正如中國(guó)政法大學(xué)林鴻潮教授所言：“對(duì)于黨政融合機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)責(zé)‘實(shí)’而不循‘名’，堅(jiān)持運(yùn)用實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分黨、政兩種角色及相應(yīng)的活動(dòng)空間”[8]。政府信息的范疇也可以基于相同的解決思路，不再拘泥于狹窄的范疇，也應(yīng)當(dāng)秉承責(zé)‘實(shí)’而不循‘名’的理念，從而將部分黨政聯(lián)合文件納入政府信息范圍之內(nèi)。此外，在當(dāng)前推進(jìn)全面依法治國(guó)的道路上，黨應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法執(zhí)政、帶頭遵守憲法和法律。當(dāng)前，共產(chǎn)黨正在努力建設(shè)法治型政黨，大力推行黨務(wù)公開(kāi)、推進(jìn)制度的透明化以及黨內(nèi)法規(guī)制度的完善化。在當(dāng)前部分黨務(wù)信息可以對(duì)外公開(kāi)的情形下，不同于純黨務(wù)信息的黨政聯(lián)合文件公開(kāi)力度顯然應(yīng)該更大。那么，黨政聯(lián)合文件納入到政府信息公開(kāi)范圍之內(nèi)、受到法律的監(jiān)督也符合黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的要義和宗旨。

因此，根據(jù)文中前述的實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與黨政信息區(qū)分的思路，政府信息公開(kāi)范圍可以適度擴(kuò)充到黨政聯(lián)合文件或其中的政府信息部分，這樣黨政聯(lián)合文件也將不再處于權(quán)力的模糊地帶，司法機(jī)關(guān)也可做到裁判有據(jù)。在郭小兵一案中，最高法并未把它直接歸屬于黨務(wù)信息，而是進(jìn)行了并列的表述，即“黨組織發(fā)布的黨務(wù)信息以及由黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息?！边@也說(shuō)明了將黨政聯(lián)合文件或者部分內(nèi)容納入到政府信息公開(kāi)范圍之中具有一定的可行性。此外，納入到政府信息公開(kāi)范圍之內(nèi)的黨政混合信息或者黨政混合中的政府信息中仍應(yīng)采用與政府信息相同的“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”原則，以此實(shí)現(xiàn)政府信息與黨政聯(lián)合文件信息、政府信息公開(kāi)與黨務(wù)公開(kāi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

基于制定主體的二元性，黨政聯(lián)合發(fā)布的文件不可避免的具有黨外效力，非常容易形成權(quán)力模糊地帶。“權(quán)責(zé)一致不僅是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，同時(shí)也是責(zé)任政治建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該始終貫徹的一項(xiàng)重要原則?！保?］權(quán)力主體在行使相應(yīng)權(quán)力的同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這既是現(xiàn)代民主政治的要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是依法治國(guó)、依規(guī)治黨的內(nèi)在遵循。因此，黨政聯(lián)合文件既然涉及政府的職權(quán)范圍，就應(yīng)受到法律法規(guī)的調(diào)整和約束。因此在信息公開(kāi)上，黨政聯(lián)合文件的性質(zhì)宜采用實(shí)質(zhì)性而非形式性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，與此同時(shí)政府信息的內(nèi)涵和范疇也應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整和拓展。這一規(guī)制路徑有利于解決政府信息公開(kāi)中面臨的法律適用問(wèn)題，也可以更好地適應(yīng)當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革趨勢(shì)，促進(jìn)法治政黨和法治社會(huì)的建設(shè)。