孫海泳

[內容提要]中外數(shù)字基礎設施合作已成為美國壓制中國科技與經濟影響力的重點領域。美方通過限制、圍堵中外數(shù)字基礎設施合作的發(fā)展，維護美國在信息通信技術等前沿科技領域的主導地位，確保其安全利益與“數(shù)字霸權”。美國以強化投資審查、市場準入與出口管制政策等方式，并借助聯(lián)盟體系、非政府組織等資源，試圖限制中企參與海外數(shù)字基礎設施項目的實施能力與市場空間。在此形勢下，中國與發(fā)達經濟體的數(shù)字基礎設施合作空間可能進一步受限，與發(fā)展中國家的數(shù)字基礎設施合作仍具有廣闊的發(fā)展空間，但風險因素有所增加。美國的做法將在一定程度上割裂全球數(shù)字產業(yè)格局，有損全球經濟增長前景。對此，中國需強化該領域的自主創(chuàng)新，優(yōu)化項目運作方式，并探索新的國際合作方式。

“數(shù)字絲綢之路”(以下簡稱“數(shù)字絲路”)建設是“一帶一路”倡議的重要組成部分，而中外數(shù)字基礎設施合作在數(shù)字絲路建設進程中具有基礎性作用。這一合作主要包括兩方面內容：一是建設專用型數(shù)字化基礎設施，主要是建設光纖寬帶、無線通信網絡、安防監(jiān)測等信息基礎設施；二是建設混合型數(shù)字基礎設施，即對傳統(tǒng)基礎設施進行數(shù)字化升級，如建設數(shù)字化交通系統(tǒng)等。這些項目為數(shù)字絲路建設中的數(shù)據信息、互聯(lián)網和國際通信等業(yè)務提供硬件基礎，由此助力“一帶一路”建設向更高層次發(fā)展。由于數(shù)字基礎設施與前沿科技、數(shù)字經濟以及國家安全等方面緊密相關，阻滯中外數(shù)字基礎設施合作已成為美國實施對華科技施壓的重要著力點，并對中外數(shù)字基礎設施合作前景、全球數(shù)字設施的發(fā)展乃至世界經濟的可持續(xù)增長造成負面影響。

一、美國施壓的驅動因素

自特朗普政府執(zhí)政以來,堅持“美國優(yōu)先”路線，力圖以單邊主義、雙邊施壓等為手段，對美國同盟體系、現(xiàn)行國際規(guī)則等進行深度重塑，從而強化對競爭對手的壓制和規(guī)制，構建更能體現(xiàn)美國實力優(yōu)勢、更好維護美國主導地位的國際秩序。此間，美國國內多種主張強化對華壓制的力量形成合流，加快了美國對華深化戰(zhàn)略競爭的步伐。(1)趙明昊：“大國競爭背景下美國對‘一帶一路’的制衡態(tài)勢論析”，《世界經濟與政治》，2018年第12期，第6～7頁。由于數(shù)字基礎設施及與之相關的設計、設備供應與建設能力具有顯著的科技與經濟價值，而且數(shù)字基礎設施運營的影響亦具有跨國性，且與安全領域具有交互影響，因此數(shù)字基礎設施項目的建設不僅需要技術設備輸出國與東道國之間具備較穩(wěn)固的政治互信，亦需技術設備輸出國與利益相關國之間不存在根本性的利益抵牾與互信缺失。但當前中美在價值觀、政治制度、國際秩序等方面的分歧逐漸加深，在此背景下，中美政治互信赤字的加劇助長了美方對中外數(shù)字基礎設施合作的壓制傾向。美國意欲借此維護其“數(shù)字霸權”，即確保美國在前沿數(shù)字技術發(fā)明與產業(yè)標準、數(shù)字基礎設施發(fā)展模式乃至信息與網絡治理等領域的全球主導地位。

首先，美國意欲通過壓制中外數(shù)字基礎設施合作，來確保其在以信息通信技術為代表的高科技領域的全球主導地位。數(shù)字基礎設施往往匯集信息通信等技術領域的最新科技發(fā)明及其產業(yè)化應用成果。拓展國際數(shù)字基礎設施市場有助于提升技術設備輸出國在信息技術領域的國際影響力。而維護在前沿技術領域的優(yōu)勢地位是美國得以維持其全球技術與經濟主導地位的重要基礎，這就要求美國遏制任何對手的崛起。當面對中國這樣的對手強大時，需通過切斷中國與先進技術、潛在盟友甚至貿易伙伴的聯(lián)系，以限制中國的經濟與技術進步。而在美國主流的外交政策圈子看來，即使中國的人均產值達到美國的一半，美國的主導地位亦將終結，因此中國須保持相對貧窮狀態(tài)方能使美國放心。(2)Jeffrey D. Sachs, “Will America Create a Cold War with China,” China Economic Journal, 2019, Vol. 12, No. 2, p.106.

目前，在全球信息與軟件技術領域市值最高的10家公司中，有8家美國公司(包攬前5名)和兩家中國公司，中國是唯一可在數(shù)字經濟與技術領域與美國競爭的國家。(3)Jens Suedekum, “Europe in the Global Race for Technological Leadership,” Hoover Institution, February 4, 2019, https://www.hoover.org/research/europe-global-race-technological-leadership. (上網時間：2019年7月18日)美國曾創(chuàng)造了數(shù)字技術相關領域幾乎所有的核心技術，如集成電路(半導體元件)、太陽能電池、平板顯示器、傳感器等，但目前除了集成電路，亞洲幾乎生產了世界上所有電子工業(yè)的基本組件，并且中國正努力成為主要的半導體生產國。(4)Spengler, “Western Contempt for China Turns to Panic,” Strategic Culture Foundation, September 20, 2017, https://www.strategic-culture.org/news/2017/09/20/western-contempt-for-china-turns-panic/ . (上網時間：2019年11月12日)目前，中國的需求占全球半導體需求的60%，但僅約占全球供應的13%。(5)James McBride and Andrew Chatzky, “Is ‘Made in China 2025’ a Threat to Global Trade?” Council on Foreign Relations, May 13, 2019, https://www.cfr.org/backgrounder/made-china-2025-threat-global-trade. (上網時間：2019年9月12日)根據《中國制造2025》的規(guī)劃，中國將大幅提高包括半導體在內的電子工業(yè)核心零部件的自給率。特別是在5G通信設備所必需的高端芯片領域，中企的技術能力在過去10年內取得長足進步。在過去近200年里，中國在很大程度上一直是外國技術的接收方，但如今中國通過在5G技術領域的技術優(yōu)勢逐漸重新確立了很久以前享有的技術領先地位。(6)Keith Johnson and Elias Groll, “The Improbable Rise of Huawei,” Foreign Policy, April 3, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/04/03/the-improbable-rise-of-huawei-5g-global-network-china/.(上網時間：2019年9月14日)這顯然強化了美國對其全球技術主導地位的擔憂。在某種程度上，美國將華為技術有限公司(以下簡稱“華為”)在5G通信技術領域的異軍突起，視為堪比蘇聯(lián)在1957年率先發(fā)射人類首顆人造衛(wèi)星“斯普尼克”(Sputnik)號的象征性事件。乃至存在這樣一種觀點：在“華為時刻”來臨之際，美國及其最親密的盟國都難以生產出可與華為競爭的5G通信設備，并難以在全球5G設備的市場競爭中獲勝，除非美國采取戰(zhàn)略性壓制措施，并為下一個“華為時刻”做好準備，否則美國在6G通信技術和其他領域亦將面臨同類問題。(7)Joe Uchill, “How to Stop the Next ‘Huawei Moment’,” Axios, May 3, 2019 https://www.axios.com/huawei-5g-preparedness-trump-administration-90ec8d5b-fb97-4f89-a351-7544bdb122c8.html. (上網時間：2019年9月14日)因此，特朗普政府竭力確保美國在發(fā)展5G通信技術的全球競賽中的領先地位，以期為未來美國的技術和經濟進步奠定基礎。

中國信息通信產業(yè)不僅要依靠技術的自主創(chuàng)新，而且需要廣闊的國際市場以支撐產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。目前，中企正不斷擴大在全球電信設備以及數(shù)字經濟市場的影響力，并在至少38個國家建設了規(guī)模化的網絡基礎設施。(8)Adrian Shahbaz, “The Rise of Digital Authoritarianism,” Freedom on the Net 2018, October 2018, p.8, https://freedomhouse.org/sites/default/files/FOTN_2018_Final%20Booklet_11_1_2018.pdf. (上網時間：2019年8月15日)例如，中企在東南亞正率先開發(fā)面向當?shù)厥袌龅?G網絡和云計算技術，并相繼在泰國、印尼、菲律賓等國敷設海底光纜，建設5G測試平臺、數(shù)據中心等設施。雖然谷歌等美國企業(yè)在該地區(qū)擁有龐大的市場份額，但在網絡建設等領域，其與中企的競爭力尚存差距。(9)Brian Harding, “China’s Digital Silk Road and Southeast Asia,” CSIS, February 15, 2019 , https://www.csis.org/analysis/chinas-digital-silk-road-and-southeast-asia. (上網時間：2019年9月25日)鑒此，美國戰(zhàn)略界認為，中國借助中外數(shù)字基礎設施合作可收集大量數(shù)據，并助力中國人工智能產業(yè)發(fā)展，使中企擁有吸引消費者的潛在優(yōu)勢。(10)Daniel Kliman, “The Geostrategic and Military Drivers and Implications of BRI,” Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission, January 25, 2018, pp.3-4, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Kliman_USCC%20Testimony_20180119.pdf. (上網時間：2019年9月20日)因此，美國試圖壓縮中外數(shù)字基礎設施合作空間，來限制中企的海外收益與技術成長進程，從而維護美國在數(shù)字技術與數(shù)字經濟領域的主導地位。

其次，美國政府試圖通過阻滯中外數(shù)字基礎設施合作進程，來鞏固和提升美國在地區(qū)與全球安全格局中的影響力。當前，對所謂“中國威脅”的界定以及在此基礎上形成的安全導向，已成為美國對華政策變遷的主要驅動因素。數(shù)字基礎設施與安全領域存在交互影響并可能外溢至他國。由此，美國政府及戰(zhàn)略界竭力渲染中國建設的海外數(shù)字基礎設施的所謂“安全性”問題，并以此來掩飾其壓制中國的政治考量。一方面，網絡通信系統(tǒng)已成為關鍵性基礎設施的主要組成部分，其與公共安全、軍事安全之間存在日益增強的交互影響。基于中美之間的價值觀分歧、制度差異與地緣政治抵牾難以彌合且日益擴大的發(fā)展趨勢，以及在此基礎上美國對華戰(zhàn)略所出現(xiàn)的深刻調整，以美國為代表的西方國家高度關注中企參與的網信基礎設施所存在的潛在“威脅”。美國政府與戰(zhàn)略界尤為關注、臆測并渲染中外數(shù)字基礎設施合作中可能存在的所謂的中企根據中國政府的命令實施信息審查、侵蝕網絡隱私、攔截商業(yè)機密等問題，(11)同上，p.3.并以之作為阻撓中外數(shù)字基礎設施合作的主要理由之一。另一方面，美國是全球頭號數(shù)字情報偵測大國，美國情報機構一直利用美國公司在全球電信網絡中的核心作用來監(jiān)視對手并獲取情報，甚至對他國發(fā)起網絡攻擊。斯諾登(Edward Snowden) 于2012年10月以后公布的信息顯示，美國國安局(NSA)的監(jiān)控系統(tǒng)侵入了包括中國在內的他國電腦系統(tǒng)，而公開信息亦顯示NSA和硅谷關系密切。正如新加坡前外長楊榮文于2019年年初所言，使用華為設備將使中國政府得以監(jiān)視客戶的說法存在片面性，其實如果更多國家使用華為設備，美國情報機構的監(jiān)聽活動可能會面臨阻礙。(12)Meaghan Tobin, “My Way or the Huawei: How US Ultimatum over China’s 5G Giant Fell Flat in Southeast Asia,” South China Morning Post, April 20, 2019, https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/3006961/my-way-or-huawei-how-us-ultimatum-over-chinas-5g-giant-fell. (上網時間：2019年9月15日)中外數(shù)字基礎設施合作的發(fā)展，尤其是東道國采用中國制造的設備與系統(tǒng)，將削弱美方信息偵測與網絡攻擊能力。因此，美國擔心中國可能制約美國的網絡偵控能力。(13)Keith Johnson and Elias Groll, “The Improbable Rise of Huawei”.可見，美國壓制中外數(shù)字基礎設施合作的發(fā)展亦存在不可告人的目的。

再次，美國要確保自己在數(shù)字經濟及網絡治理領域的規(guī)則主導權，并削弱中國的網絡治理理念、政治模式的影響力。目前，關于互聯(lián)網治理模式的分歧已成為中國與西方國家的戰(zhàn)略分歧之一，而且中國的網絡治理模式在那些數(shù)字經濟發(fā)展滯后、在維護網絡主權方面處于弱勢的發(fā)展中國家中正獲得越來越多的認同。例如，中國倡導的數(shù)據本地化的原則與國內互聯(lián)網管理制度，既能管控數(shù)據，又可推動數(shù)字經濟發(fā)展，從而獲得了東南亞等地區(qū)國家的認同與效仿。但美國主流智庫存在這樣一種觀點，即中國的網絡治理理念在東南亞等地區(qū)的推廣，使得地區(qū)國家傾向數(shù)據本地化政策，而這一趨勢會造成美國企業(yè)難以在當?shù)匾缘统杀靖咝н\營，相比之下，中企將獲更多參與機會。(14)Brian Harding, “China’s Digital Silk Road and Southeast Asia,” CSIS, February 15, 2019 , https://www.csis.org/analysis/chinas-digital-silk-road-and-southeast-asia. (上網時間：2019年8月11日)在此基礎上，美國政府和戰(zhàn)略界將新技術的產業(yè)化作為制度競爭的主要角斗場，對中外數(shù)字基礎設施合作及由此而來的“中國模式”的推廣保持警惕，(15)Andrew A. Michta, “Focus on Eurasia, Invest in Allies, Rethink Globalization,” The American Interest, June 28, 2019, https://www.the-american-interest.com/2019/06/28/focus-on-eurasia-invest-in-allies-rethink-globalization/?utm-access=rcw. (上網時間：2019年9月25日)傾向于將此類項目視為中國重塑全球政治版圖的重要步驟。美國政府資助的自由亞洲電臺(RFA)下屬的開放技術基金(OTF)等機構聲稱，已有100多個國家從中、俄購買、模仿監(jiān)控設備或接受信息控制方面的培訓，而這類工具最常傳播到非西方或“威權體制”國家；(16)Valentin Weber, “Examining The Expanding Web of Chinese and Russian Information Controls,” Open Technology Fund, September 17, 2019, https://www.opentech.fund/news/examining-expanding-web-chinese-and-russian-information-controls/.(2019年10月29日)中國出口集通信與監(jiān)控技術于一體的數(shù)字設備系統(tǒng)滿足了“威權政府”的需求；(17)R. Evan Ellis, “The Future of Latin America and the Caribbean in the Context of the Rise of China,” CSIS, November 2018, pp.9-10, https://www.csis.org/analysis/future-latin-america-and-caribbean-context-rise-china. (上網時間：2019年9月29日)并認為中國輸出此類設備與技術是重塑全球格局的行動的一部分，隨著各國更多的關鍵數(shù)字基礎設施由中企建設，向中國尋求支持的國家日益增多，這將有助于中國改寫國際規(guī)則，若西方國家不能堅決反制，那么“數(shù)字威權主義”將極有可能會成為現(xiàn)實。(18)Adrian Shahbaz, “The Rise of Digital Authoritarianism,” Freedom on the Net 2018, Freedom House, October 2018, p.10, https://freedomhouse.org/sites/default/files/FOTN_2018_Final%20Booklet_11_1_2018.pdf. (上網時間：2019年9月15日)

二、美國施壓的布局

當前，信息技術以及數(shù)字基礎設施領域的競爭已成為國家綜合力量競爭的主要舞臺。數(shù)字設備產業(yè)與傳統(tǒng)制造業(yè)存在顯著差異，以信息通信產業(yè)為代表的數(shù)字制造業(yè)的最終設備供應商往往是“方案整合商”。在全球市場力量的推動下，設備供應商基于成本和效率的考量，往往只承擔有限的核心技術、軟件開發(fā)與零部件生產環(huán)節(jié)，在全球范圍內從上游企業(yè)購買設備組件、軟件、技術與服務等，并將其整合到最終產品之中，而且企業(yè)發(fā)展往往需借重海外市場。這一產業(yè)鏈內部分工模式及發(fā)展需求，不僅為美國通過調整國內政策來打壓中國數(shù)字設備企業(yè)創(chuàng)造了條件，也為美國協(xié)同其他相關的技術供應國和設備進口國對中企實施圍堵提供了可能。由此，美國政府通過國內技術出口管制等政策以及發(fā)揮聯(lián)盟體系的功能等方式，在全球范圍內強化對中外數(shù)字基礎設施合作的壓制，以此限制中國在全球數(shù)字基礎設施領域的發(fā)展空間以及在信息通信產業(yè)領域的發(fā)展動能。

首先，在國內科技產業(yè)政策層面，特朗普政府在政府內部及戰(zhàn)略界對華強硬派的支持下，借助國會的配合與推動，通過強化投資、市場準入限制以及技術出口管制等政策措施對中國數(shù)字設備制造商進行技術封鎖、市場圍堵與形象抹黑，試圖削弱中國在這一產業(yè)領域的綜合實力與發(fā)展動能。此間，美國政府利用其在半導體等產業(yè)中的優(yōu)勢地位，著力強化對以華為為代表的中企的圍堵與打壓。特別是自2019年5月，美國在無充分的合理證據的情況下，一度曾宣布將禁止美國企業(yè)向華為出口軟件與零部件，并于8月發(fā)布禁令，禁止美國聯(lián)邦政府從包括華為、中興通訊、海康威視、大華科技和海能達在內的5家中國通信、安防企業(yè)購買設備及服務。此舉獲得美國反華派的積極回應，美國老牌人權組織—“自由之家”(Freedom House)的高級分析師薩拉·庫克(Sarah Cook)等甚至將這一事態(tài)上升至意識形態(tài)層面，并呼吁投資者應檢查其投資組合，消除對所謂的參與大規(guī)模監(jiān)控和侵犯人權行為的公司的支持，包括限制養(yǎng)老基金和風投公司對這些企業(yè)進行融資。(19)Emile Dirks and Sarah Cook, “China’s Surveillance State Has Tens of Millions of New Targets,” Foreign Policy, October 21, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/10/21/china-xinjiang-surveillance-state-police-targets/.(上網時間：2019年10月25日)

值得注意的是，在美國政府以安全為由禁止中企對美國出口網絡通信等專用數(shù)字設備的基礎上，美方仍意欲限制、封堵中企參與涉及數(shù)字化技術的美國軌道交通等基礎設施的設備供應等環(huán)節(jié)。2014年以來，中國鐵路車輛股份有限公司(“中車”)贏得了美國5個大型軌道交通車輛合同中的4個。在此背景下，2019年年初，民主黨籍國會參議院情報委員會副主席馬克·華納(Mark R. Warner)和蒂姆·凱恩(Tim Kaine)等議員，強調從中國購買地鐵車輛可能導致中方以之對美進行電子間諜活動，并要求地鐵公司在將車輛合同授予外國競爭對手之前，應得到國防部、國土安全部等部門的批準。(20)Robert McCartney, “Senators Urge Metro to Guard against Chinese Spying in New Subway Cars,” Washington Post, January 19, 2019, https://www.washingtonpost.com/local/trafficandcommuting/senators-urge-metro-to-guard-against-chinese-spying-in-new-subway-cars/2019/01/19/bd0f2dca-1b53-11e9-8813-cb9dec761e73_story.html?utm_term=.4e20610f5716. (上網時間：2019年8月19日)值得注意的是，部分美國國會議員已針對中國軌道車企提出了相關立法議案，以期禁止使用聯(lián)邦資金從中企購買軌道車輛。(21)參見：“S.846 - Transit Infrastructure Vehicle Security Act,”(相關內容詳見SEC.2部分) 04/09/2019, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/846/text. "H.R.2739 - Transit Infrastructure Vehicle Security Act,"(詳見SEC. 2部分) 05/15/2019，https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/2739/text. "S.1663 - Metro Safety, Accountability, and Investment Act of 2019,"(詳見SEC.9 部分) 05/23/2019，https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1663/text#toc-S1. (上網時間：2019年10月15日)此類法案一旦成為正式法律，將封堵中企在涉及數(shù)字系統(tǒng)的美國公共交通設備領域的市場空間，并將對美國的其他產業(yè)領域及他國形成引導與示范效應。

其次，對于世界上其他發(fā)達經濟體，美國以聯(lián)盟體系為基礎，主要以政治與外交方式，以多雙邊安全合作、情報分享等為籌碼，綜合運用說服、勸誘、施壓等手段，促使相關國家與地區(qū)放棄與中國在數(shù)字基礎設施領域的合作項目。美國以與其“志同道合”的澳大利亞、新西蘭等盟國為核心，不遺余力地渲染中國數(shù)字設備的“安全風險”以及中西價值觀差異所導致的這種風險的擴大，在此基礎上不斷與日本、韓國以及歐洲國家協(xié)調立場，并力促印度等地區(qū)合作伙伴放棄與中國的數(shù)字基礎設施合作。對此，美國前國土安全部部長切爾托夫(Michael Chertoff)等前高官即聲稱，美國贏得全球5G競賽是一項全面的國家安全和地緣戰(zhàn)略任務，美國必須引導各國，尤其是北約盟友，部署安全的5G設施，以確保盟國間網絡系統(tǒng)的安全性。(22)Michael Chertoff, Keith B. Alexander and Timothy J. Keating, “National Security and Winning the Race to 5G,” RealClear Politics, May 2, 2019, https://www.realcleardefense.com/articles/2019/05/02/national_security_and_winning_the_race_to_5g_114386.html. (上網時間：2019年9月15日)鑒于歐洲數(shù)字基礎設施市場的巨大規(guī)模與發(fā)展態(tài)勢，美國政府不遺余力地試圖讓其盟友也放棄華為的網絡通信設備。由此，歐洲成為一個美國壓制中外數(shù)字基礎設施合作的“戰(zhàn)場”，而德國則成為“主戰(zhàn)場”。華盛頓甚至警告柏林，如果在其網絡中包括華為，德國可能無法獲得美國的情報共享。(23)Keith Johnson and Elias Groll, “The Improbable Rise of Huawei”.值得注意的是，由于美國擁有在半導體等高科技產業(yè)相關的知識產權、材料和基礎科學領域的優(yōu)勢并主導《瓦森納協(xié)議》(Wassenaar Agreement)等多邊出口管制制度，還動輒行使國內法律的“長臂管轄”功能，加之美國市場的吸引力和外交影響力，諸多與數(shù)字設備相關的高科技企業(yè)的對華出口不同程度地受制于美國。例如，歐洲最大的專業(yè)芯片設備制造商——阿斯麥(ASML)受制于美國對華科技戰(zhàn)(ASML的光刻機零部件的1/5產自美國康涅狄格州)，其迫于華盛頓的壓力而延遲對中國芯片制造商中芯國際(SMIC)所訂購的先進光刻機的交貨時間，而后者的客戶包括華為海思(HiSilicon)。(24)Cheng Ting-Fang and Lauly Li, “Exclusive: ASML Chip Tool Delivery to China Delayed amid US Ire”, Nikkei Asian Review, November 6, 2019, https://asia.nikkei.com/Economy/Trade-war/Exclusive-ASML-chip-tool-delivery-to-China-delayed-amid-US-ire. (上網時間：2019年11月7日)而且美國政府正敦促臺灣當局限制其最大芯片制造商臺積電(TSMC)為華為加工芯片。(25)Kathrin Hille, “US Urges Taiwan to Curb Chip Exports to China,” Financial Times, November 4, 2019 https://www.ft.com/content/6ab43e94-fca8-11e9-a354-36acbbb0d9b6. (上網時間：2019年11月5日)臺積電61%的營業(yè)收入來自于美國公司，5%～10%來自于華為。(26)Tim Culpan, “This Star Chipmaker Really Doesn’t Want to Pick Sides,” Bloomberg, November 5, 2019, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-11-04/as-huawei-supplier-tsmc-will-have-to-choose-between-u-s-china. (上網時間：2019年11月6日)藉此,美國政府欲采取釜底抽薪的方式,削弱中國網絡通信設備供應商的技術升級與生產能力，并間接制約中外數(shù)字基礎設施合作的發(fā)展進程。

再次，美國及其盟友綜合運用官方施壓、媒體與非政府組織造勢等手段對“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家進行施壓。鑒于中國技術的適用性、成本優(yōu)勢、融資條件等因素的影響，“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家與中國在數(shù)字基礎設施領域具有廣闊的合作空間。針對這一情況，一方面，美國直接或與盟國協(xié)作加強對部分發(fā)展中國家數(shù)字基礎設施項目的政治干預。例如，華為于2016年通過競標獲得巴布亞新幾內亞的大型海底通信電纜建設項目，此后澳大利亞、日本和美國多次向該國施壓并增加相關援助，試圖干擾這一項目進程。雖然美國及其盟國并未實現(xiàn)其意圖，但此類事態(tài)并非孤例，并將成為美國及其盟國干擾中外數(shù)字基礎設施合作的主要方式之一。另一方面，美國以及西方主流媒體、具有深厚政治背景的西方非政府組織正從輿論層面將部分中外數(shù)字基礎設施合作項目政治化，以期從道義層面瓦解中外數(shù)字基礎設施合作的積極意義，試圖以此塑造輿論和民意基礎，迫使東道國政府放棄與中國的項目合作。其誣評除了包含針對“一帶一路”項目常見的“債務陷阱論”與“滋生腐敗論”之外，還存在針對數(shù)字絲路特點的以下兩方面觀點：一是所謂的“濫用監(jiān)控論”與“助長人道危機論”。這兩種相互聯(lián)系的論調指責中企輸出的通信與監(jiān)控技術設備提升了“威權政府”對民間的監(jiān)控能力，并由此滋生、強化了東道國的人道主義危機?！白杂芍摇甭暦Q依圖科技(Yitu)、?？低暫驮茝目萍?CloudWalk)等中企已在至少18個國家建設了包括高科技監(jiān)控系統(tǒng)在內的公共威脅識別系統(tǒng)。(27)Adrian Shahbaz, “The Rise of Digital Authoritarianism”, Freedom on the Net 2018, October 2018, p.8, https://freedomhouse.org/sites/default/files/FOTN_2018_Final%20Booklet_11_1_2018.pdf. (上網時間：2019年9月15日)例如，中企自2011年起幫助厄瓜多爾建設了覆蓋全國的應急和監(jiān)控系統(tǒng)。美媒借此誣稱中國的貸款和監(jiān)控技術走向世界，讓以前負擔不起監(jiān)控技術的政府能獲得監(jiān)控技術，從而支持所謂的由技術驅動的威權主義。(28)Paul Mozur, Jonah M. Kessel and Melissa Chan, “Made in China, Exported to the World: The Surveillance State,” New York Times, April 24, 2019, https://www.nytimes.com/2019/04/24/technology/ecuador-surveillance-cameras-police-government.html?action=click&module=Top%20Stories&pgtype=Homepage. (上網時間：2019年9月12日)實際上，該系統(tǒng)助力厄瓜多爾政府破獲了數(shù)千起案件，使犯罪率下降了24%，使該國在南美的公共安全狀況排名也從2010年的第11名上升至2016年的第4名。(29)Jun Mai, “Ecuador Is Fighting Crime Using Chinese Surveillance Technology,” South China Morning Post, January 22, 2019, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2129912/ecuador-fighting-crime-using-chinese-surveillance. (上網時間：2019年9月18日)但西方政府、主流媒體或非政府組織往往選擇性地忽視上述成效，并著力將中國技術出口政治化，以期在道義層面抹殺中外數(shù)字基礎設施合作的部分領域的合道義性。其二是所謂的“數(shù)據安全論”。這種論調強調中企參建的數(shù)字基礎設施存在數(shù)據安全隱患，認為光纖傳輸大量的個人、政府和金融數(shù)據，若這些數(shù)據由中企控制，中國政府將能夠共享，這可能會影響東道國的經濟與國家安全。(30)Brian Harding, “China’s Digital Silk Road and Southeast Asia,” CSIS, February 15, 2019 , https://www.csis.org/analysis/chinas-digital-silk-road-and-southeast-asia. (上網時間：2019年9月21日)美國等西方國家及其非政府組織、媒體欲通過對這一論調的反復渲染，增加部分國家在對華數(shù)字基礎設施合作的戰(zhàn)略疑慮，并由此阻滯中外數(shù)字基礎設施合作的發(fā)展進程。

三、美國施壓的影響

美國秉持狹隘的基于價值觀差異與權力政治考慮的零和思維，阻撓中外數(shù)字基礎設施合作，已對中外數(shù)字基礎設施合作產生了較為明顯的負面沖擊。截至2019年6月初，美國政府已向42個國家施壓，要求這些國家在5G網絡中避免使用華為生產的設備。(31)“Huawei Ban: Why Asian Countries Are Shunning Trump’s Blacklist despite Concerns about China’s Influence,” South China Morning Post, June 3, 2019, https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3012820/huawei-ban-why-asian-countries-are-shunning-trumps. (上網時間：2019年9月20日)對于壓制中外數(shù)字基礎設施發(fā)展的政策舉措，特別是針對中國5G技術提供商的圍堵政策，全球各國政府大體上采取了三種立場：一是像美國一樣實施對相關中企的全面禁令；二是采取所謂的風險緩解措施；三是選擇忽略美國的論調和干擾。鑒于美國對中國數(shù)字設備供應商不斷升級的壓制力度，以及美國及其盟國對相關東道國的施壓，中外數(shù)字基礎設施合作進程面臨的供應鏈風險和政治風險等多領域的風險因素將不斷上升，并將產生以下三方面主要影響。

首先，在發(fā)達經濟體區(qū)域，美國對中外數(shù)字基礎設施合作的干擾加大了中企維持和拓展市場空間的難度。目前，中企已基本被隔離在美國、澳大利亞、加拿大等國的新一代網絡信息基礎設施建設市場之外。未來一段時期，歐洲國家的立場對于維護中外數(shù)字基礎設施合作的市場空間具有重要意義。盡管美國一直以安全為由向歐洲國家施壓，要求其抵制華為的網絡電信設備，但出于對設備價格與質量、更換供應商可能造成的操作復雜性等問題以及維護中歐關系的考量，包括德國在內的一些歐盟國家迄今一直不愿按照美國的要求行事。特別是由于5G技術將建立在現(xiàn)有移動基礎設施之上，而自2012年以來，澳大利亞和美國的數(shù)字網絡通信設施基本排除了中國設備，因此其可繼續(xù)對中國網絡通信設備供應商采取排斥政策。(32)Emily Taylor, “Who’s Afraid of Huawei? Understanding the 5G Security Concerns,” September 9, 2019, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/who-s-afraid-huawei-understanding-5g-security-concerns. (上網時間：2019年10月12日)但歐洲的德國、英國等國則與中國網絡通信設備供應商存在較深厚的合作基礎，例如德國電信(Deutsche Telekom) 的網絡設備超過50%由華為提供，因此德國電信支持繼續(xù)與中企密切合作以發(fā)展本國的5G網絡，加之維護中德雙邊關系的需要，德國政府不顧美國反對，在2019年10月公布的5G安全目錄草案(draft 5G security catalogue)中，并未明確限制華為等中企為德國的5G網絡提供技術。(33)Yixiang Xu, “Has Merkel Undermined European Coherence on 5G Network Security?” The American Institute for Contemporary German Studies, October 24, 2019 , https://www.aicgs.org/2019/10/has-merkel-undermined-european-coherence-on-5g-network-security/.(上網時間：2019年12月10日)

但不容忽視的是，基于美歐價值觀與政治制度具有同質性，且在應對中國商業(yè)競爭等方面存在共同訴求，在美國的持續(xù)影響下，目前持中立立場的部分歐洲國家有可能逐漸向美國的立場靠攏。英國已將華為的設備排除在關鍵網絡之外，并曾于2010年11月在英國國家網絡安全中心(NCSC)之下設立華為網絡安全評估中心(HCSEC)對華為的設備進行測試。在HCSEC發(fā)布的2019年度評估報告中，雖然顯示未發(fā)現(xiàn)中國政府干預或有意引入后門的證據，但亦聲稱在華為的工作流程中發(fā)現(xiàn)了進一步的重大技術問題，并認為這將給英國電信網絡帶來了新的風險。(34)“Huawei Cyber Security Evaluation Centre Oversight Board: Annual Report 2019,” A Report to the National Security Adviser of the United Kingdom, March 28, 2019, p.3, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/790270/HCSEC_OversightBoardReport-2019.pdf. (上網時間：2019年9月12日)相比之下，在2018年之前的三份年度報告的結論是華為對英國國家安全構成的風險“已得到緩解”。(35)Christopher Hope, “China’s Huawei Poses Security Risks to UK Broadband and Phone Networks, British Spies Warn,” July 19, 2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/07/19/huawei-security-risks-threaten-critical-uk-broadband-phone-networks/. (上網時間：2019年9月18日)而正是從2018年起，美國政府顯著加大了限制華為國際市場空間的國際努力。因此，英國政府對華為安全評估亦無法擺脫美國政府的影響。而歐盟委員會于2019年10月發(fā)布的5G網絡安全評估報告中聲稱，一些成員國已確定某些非歐盟國家對其構成了特定的網絡威脅，特別是第三方供應商可能受到非歐盟國家的干預，這種干預可由下列因素促成:一是供應商與第三國政府間的密切聯(lián)系；二是第三國的立法，特別是缺乏民主制衡的國家的立法；三是供應商的公司所有權特征；四是第三國施加任何形式壓力的能力。因此，如果大量運營商從具有高度風險的供應商那里獲取敏感資產，將面臨來自該供應商的諸多風險。(36)“EU Coordinated Risk Assessment of the Cybersecurity of 5G Networks”, European Commission, European Agency for Cybersecurity, October 9, 2019, p.14, pp.22-23, https://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=62132. (上網時間：2019年10月20日)雖然該報告在此類論述中并未明確提及中國，但其指向性卻極為明顯。由于在部分歐盟成員國內部一直存在拒斥中企參與本國數(shù)字基礎設施項目的呼聲，歐盟的這一政策立場將進一步增加中企在部分國家參與數(shù)字基礎設施項目的政治風險。例如，德國聯(lián)邦議院(Bundestag)的部分議員在政府公布5G安全目錄草案后，已試圖通過新的立法措施來禁止華為的設備進入德國的5G網絡，而包括德國情報機構和內政部官員在內的默克爾政府中的鷹派人士，亦著力渲染所謂的“華為與中國政府的關系會構成安全風險”等議題。(37)Patrick Donahue, “Merkel Faces Revolt Over Huawei as Lawmakers Seek Full Ban,” Bloomberg, December 12, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-12-12/merkel-faces-revolt-over-huawei-as-lawmakers-seek-full-ban. (2019年12月13日)總之，作為中外數(shù)字基礎設施合作的重點區(qū)域，歐洲國家面臨美方的影響和壓力將不斷增加，相關國家在對華數(shù)字基礎設施合作方面的立場和發(fā)展前景仍存在較大的不確定性。

其次，在發(fā)展中地區(qū)，由于諸多國家的發(fā)展需求、中企的技術與成本優(yōu)勢、美國對中企指責的可信度不足等因素，中外數(shù)字基礎設施領域的合作依然存在廣闊的合作空間。諸多發(fā)展中國家迫切希望借助中國的融資、適用性技術及性價比較高的設備來提升基礎設施的互聯(lián)度、數(shù)字化、網絡化與智能化。在此形勢下，中國不僅在相關國家建設了跨境通信光纜和網絡通信系統(tǒng)，還在相關國家開展“智慧城市”等數(shù)字基礎設施項目，此類合作往往產生了積極的社會、經濟與環(huán)境影響。如中信集團(CITIC)、華為等中企與烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國政府合作，通過“安全城市”和“智慧城市”項目的建設，提升東道國的數(shù)字基礎設施發(fā)展水平，這些項目有助于改善公共安全環(huán)境。(38)Umida Hashimova, “China Dominates Digital Infrastructure in Uzbekistan,” The Diplomat, June 28, 2019, https://thediplomat.com/2019/06/china-dominates-digital-infrastructure-in-uzbekistan/. (上網時間：2019年7月10日)而曾參與厄瓜多爾ECU911系統(tǒng)建設的中國電子進出口公司等企業(yè)亦參與了巴西亞馬遜雨林環(huán)境風險監(jiān)控系統(tǒng)的建設。該環(huán)境監(jiān)測項目對于維護東道國的環(huán)境安全具有重要意義，對美國等西方國家對中國的謬評給予了有力回擊。正如諾貝爾經濟學獎得主、紐約大學教授邁克爾·斯賓塞(Michael Spence)所言，“一帶一路”倡議顯著改善了中亞、非洲部分地區(qū)的物理和數(shù)字連接，這將助推電子商務、移動支付和相關金融服務的發(fā)展，為發(fā)展中國家創(chuàng)造重要的增長機遇，而中國的經驗強烈表明，這些數(shù)字平臺以及連動發(fā)展起來的生態(tài)系統(tǒng)，是推動增量式、高包容性增長的強大引擎。(39)Michael Spence, “The World’s Next Big Growth Challenge,” Project Syndicate, May 1, 2019, https://www.project-syndicate.org/commentary/developing-countries-growth-challenges-opportunities-by-michael-spence-2019-05. (上網時間：2019年7月15日)與此同時，美國及其盟國對中國信息通信設備安全性的不實指責受到了諸多發(fā)展中國家的抵制。而且針對美國的地緣政治意圖，各國也日益擔心美國的對華競爭戰(zhàn)略會對他國形成負面影響，而且許多在中美之間采取平衡戰(zhàn)略的亞洲國家也認為特朗普政府試圖阻止中國崛起的做法顯得過分。(40)“Huawei Ban: Why Asian Countries Are Shunning Trump’s Blacklist despite Concerns about China’s Influence”.不容忽視的是，由于美國及其盟國一直利用媒體、非政府組織等載體，在道義層面將中外數(shù)字基礎設施合作污名化，并企圖藉此影響東道國民意，并最終改變東道國對中外數(shù)字基礎設施合作的立場與政策，這也在一定程度上增加了中外數(shù)字基礎設施合作的政治與社會風險，特別是在東道國國內形勢不穩(wěn)或政府換屆等時間點，這一風險因素有可能將被放大。

再次，針對中外數(shù)字基礎設施合作，美方高度政治化、安全化的政策與措施，將在一定程度上割裂、破壞全球數(shù)字產業(yè)合作格局，并由此延緩消除“數(shù)字鴻溝”的進程，削弱全球經濟增長的動能。美國等西方國家對中外數(shù)字基礎設施合作項目的抨擊與干擾只是中美兩國為爭奪技術制高點和全球影響力而展開的更大競爭的一部分，可能導致“數(shù)字鐵幕”分裂的世界，(41)參見：Sheridan Prasso, “China’s Digital Silk Road Is Looking More Like an Iron Curtain,” Bloomberg, January 10, 2019, https://www.bloomberg.com/news/features/2019-01-10/china-s-digital-silk-road-is-looking-more-like-an-iron-curtain. (上網時間：2019年9月10日)有可能推動形成由中美兩國分別主導的兩種數(shù)字系統(tǒng)。這將迫使企業(yè)在每個數(shù)字系統(tǒng)構建業(yè)務平臺，然后將其本地化，從而增加企業(yè)成本。(42)參見：Stephen R. Nagy, “A Reset in Japan-China Relations?” The Japan Times, October 24, 2019, https://www.japantimes.co.jp/opinion/2019/10/24/commentary/japan-commentary/reset-japan-china-relations/#.XbUXadW-s2x. (上網時間：2019年10月30日)換言之，目前許多技術產業(yè)領域已出現(xiàn)“巴爾干化”趨勢，如任其發(fā)展，企業(yè)將被迫為不同的市場創(chuàng)造不同的產品，這將導致進一步的分化。數(shù)字產業(yè)公司將不具備過去10年那樣的發(fā)展環(huán)境，將難以同樣的速度產生新的創(chuàng)新并推動全球數(shù)字經濟發(fā)展。(43)Will Knight, “Trump’s Feud with Huawei and China Could Lead to the Balkanization of Tech,” MIT Technology Review, May 24, 2019, https://www.technologyreview.com/s/613587/trumps-feud-with-huawei-and-china-could-lead-to-the-balkanization-of-tech/. (上網時間：2019年9月18日)與此同時，在對數(shù)字基礎設施具有重要支持作用的國際芯片產業(yè)界，所有相關國際科技公司在向中國出口產品時都變得越來越謹慎。在“數(shù)字鐵幕”落下的某個時刻，每個企業(yè)都需要選擇立場，可能將通過一些隱秘而微妙的方式來決定接受或放棄哪些業(yè)務。(44)Tim Culpan, “This Star Chipmaker Really Doesn’t Want to Pick Sides”.而迫使各國政府在華為等中企的產品和西方替代品之間做出選擇，不僅可能會讓中美之間關于5G制高點的競爭持續(xù)下去，并將世界劃分為多個勢力范圍，還可能為各種形式的技術與經濟保護主義打開大門，從而阻滯世界經濟的發(fā)展。(45)參見：Daniel Ikenson, “Blacklisting Huawei Could Cost Trillions, So Let’s Look before We Leap,” China-United States Exchange Foundation, July 5, 2019, https://www.chinausfocus.com/finance-economy/blacklisting-huawei-could-cost-trillions-so-lets-look-before-we-leap. (上網時間：2019年10月8日)由于全球“數(shù)字鴻溝”依然顯著，美國阻撓中外數(shù)字基礎設施合作，將遲滯諸多國家、特別是發(fā)展中國家的包括通信網絡在內的基礎設施的建設與升級進程，并在一定程度上加劇不同國家之間以及一國之內不同地區(qū)之間的“數(shù)字鴻溝”，并為全球經濟的可持續(xù)發(fā)展蒙上陰影。

結 語

美國對中外數(shù)字基礎設施合作實施多重壓制，但是，由于美國政府的這一戰(zhàn)略尚未獲得國際社會的普遍認同與支持，特別是特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”的單邊主義傾向已燃起美國與部分主要發(fā)達國家、新興經濟體之間的經貿紛爭，使得美國難以通過國際協(xié)調與施壓的方式顯著沖擊中外數(shù)字基礎設施合作。與此同時，數(shù)字設備制造產業(yè)的全球分工模式使得中企繼續(xù)面臨因外國政府技術出口禁令、投資限制等措施而產生的脆弱性。鑒于中國現(xiàn)有的技術與產業(yè)基礎條件、技術積累與創(chuàng)新的客觀規(guī)律、全球化市場條件下的企業(yè)發(fā)展模式的影響，在可預見的將來，中企將難以僅僅通過自主創(chuàng)新而顯著消除這一脆弱性。針對特朗普政府的科技施壓戰(zhàn)略，為穩(wěn)步推進中外數(shù)字基礎設施合作進程，中國需在以下三方面予以應對。一是在技術層面，要在尊重市場機制，充分激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)新活力的基礎上，繼續(xù)大力推動自主創(chuàng)新，提升在數(shù)字設備制造以及更廣泛的先進制造領域的核心材料、部件和軟件的自給率，降低因供應鏈中斷而產生的脆弱性。二是在項目層面，切實提高中外基礎設施合作項目的透明度，并借助國際媒體宣傳項目的積極意義，防范和反駁西方政府、媒體與非政府組織從政治與意識形態(tài)角度對相關項目進行過度解讀甚至污蔑；而中企在參與海外數(shù)字基礎設施項目的過程中，亦需強化企業(yè)合規(guī)管理及相關監(jiān)督體系，防范因合規(guī)因素而引發(fā)的項目風險及其衍生的政治效應。三是在雙邊關系及全球層面，需管控中美戰(zhàn)略競爭的強度，并擴大中美兩國企業(yè)在數(shù)字基礎設施領域的合作空間?？蛇M一步探索和推動中國與美國以及歐洲等地區(qū)企業(yè)在數(shù)字絲路建設中的三方合作進程，培育與擴大各方在此領域的合作收益。在此基礎上，中國需協(xié)同主要經濟體和政府間國際組織，進一步推廣包容合作、互利共贏的理念，推動共建數(shù)字絲路，并藉此消弭數(shù)字鴻溝并維護數(shù)字經濟時代的發(fā)展與和平環(huán)境。○