訴訪分離模式下行政爭議實質(zhì)性化解

田鶴城

摘 要：訴訪分離模式要求將訴訟請求和信訪請求導(dǎo)入不同程序分類處置，但在實際運行中往往出現(xiàn)分而未決的現(xiàn)象，行政爭議實質(zhì)性化解工作在一定程度上可以予以補正，但為此需要采取類信訪工作措施，會與訴訪分離模式出現(xiàn)沖突。檢察機關(guān)應(yīng)準確把握好兩者之間理念和目的相合、程序分離和手段相濟關(guān)系，堅持系統(tǒng)思維，加強協(xié)作配合，建立科學(xué)評價體系，審慎謙抑行使檢察權(quán)。

關(guān)鍵詞： 訴訪分離 行政爭議實質(zhì)性化解 檢察監(jiān)督

一、訴訪分離：背景、目的和方式

我國信訪制度歷史悠久，自西晉創(chuàng)設(shè)“登聞鼓”制度以來，歷朝歷代加以沿用，在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間建立起一種較為直接的訴求反映受理機制。由于我國古代司法和行政不分，民眾向執(zhí)政官的訴求也并不區(qū)分解決訴訟糾紛和其他問題，因此，“訴訪合一”是我國封建社會信訪的傳統(tǒng)模式。新中國成立后，信訪成為加強黨和政府同人民群眾之間聯(lián)系、處理群眾訴求的一種制度安排，從最初的“專人負責(zé)”到“專門機構(gòu)”，縣級以上黨政、司法機關(guān)乃至部分國有企業(yè)、事業(yè)單位都設(shè)了信訪機構(gòu)，形成了所謂的“大信訪”格局。信訪訴求中可以通過司法程序解決的糾紛和非司法問題往往相互交織，多頭反映，“訴訪合一”成為信訪常態(tài)。

信訪工作中這種“訴訪合一”模式既有歷史淵源，也有其現(xiàn)實合理性?！拔母铩苯Y(jié)束后至改革開放初期，信訪工作面臨的主要訴求是平反冤案、落實政策、解決個人困難等。當(dāng)時的國家政權(quán)體系結(jié)構(gòu)中，司法機關(guān)特別是審判機關(guān)處于相對弱勢的地位。人民法院受理的案件不僅相對數(shù)量較小，類型也有限。因此，這種“訴訪合一”模式有助于處理信訪訴求。但是改革開放后，特別是十四屆三中全會中央作出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定后，國家和社會面臨的矛盾有了很大的變化，治理模式也必須與時俱進。大量的民商事糾紛、因征地拆遷等引起的矛盾、針對行政機關(guān)違法行為的投訴都進入信訪渠道，信訪部門不堪重負，很多訴求得不到有效解決。而另一方面，法治取代人治，司法機關(guān)在國家治理體系中的地位和作用更加重要，但大量信訪人訪訴不分，信訪不信法，多頭投訴，既對信訪機構(gòu)帶來巨大的壓力也損害了司法權(quán)威。訴訟和信訪功能、處理程序不同，各有其自身規(guī)律，訴訪不分，不僅不利于矛盾解決，還造成效率低下、成本增高。因此，理論和實務(wù)界都對“訴訪合一”模式進行了反思和質(zhì)疑，建議施行“訴訪分離”。

1995年制定的《信訪條例》第9條規(guī)定“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出。” 2005年修改后的《信訪條例》又進一步明確“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理?！?2014年，十八屆四中全會提出了“落實終審和訴訟終結(jié)制度，實行訴訪分離?！蓖辏泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中提出，實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關(guān)依法處理。中央政法委 2014年印發(fā)《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機制的意見》要求準確區(qū)分涉法涉訴信訪事項的訴與訪，對符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機關(guān)管轄的信訪事項，可以通過司法程序或相關(guān)法定救濟途徑解決的，作為訴類事項辦理;對政法機關(guān)依法不能通過司法程序或其他法定救濟途徑解決的信訪事項，公安機關(guān)、司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《信訪條例》處理的信訪事項，作為訪類事項辦理。最高人民法院和最高人民檢察院也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。

將訴和訪首先在受理關(guān)口就加以分離，不同的請求按照不同程序處理。進入訴訟程序后，無論是和訴訟請求關(guān)聯(lián)的信訪請求還是訴訟中新增加的非訴請求，司法機關(guān)應(yīng)將其從訴訟中分離，導(dǎo)入信訪程序處理。正如十八屆四中全會《決定》要求“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”， “訴訪分離”的目的是為了用法治化手段更好地處理矛盾糾紛。

二、分而未決：現(xiàn)實運行與制度理想的偏離

盡管“訴訪分離”模式對于推進信訪工作法治化，規(guī)范、高效解決糾紛發(fā)揮了積極作用。但在實踐中也產(chǎn)生了一些問題，特別是在行政爭議領(lǐng)域。主要表現(xiàn)如下：

投訴無門：一些行政爭議信訪部門和法院均不受理，如超過起訴期限的行政爭議。

訪后難訴：如一些涉及到歷史遺留的落實政策性質(zhì)的糾紛，信訪人對行政機關(guān)的處理決定不服向法院起訴，法院不予受理。一些要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)的行為，行政機關(guān)按照信訪程序處理后，信訪人不服，法院對此不予受理。

訴后難訪：一些行政訴訟，法院裁判后，爭議并未得到實質(zhì)性解決，出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)。當(dāng)事人向行政機關(guān)反映，行政機關(guān)信訪部門卻以已經(jīng)司法處理為由，不再受理。一些信訪類訴求當(dāng)事人堅持向法院起訴，被裁定不予立案或者駁回起訴后，形式上已進入訴訟程序，通過再審、申請監(jiān)督程序后，如果再轉(zhuǎn)入信訪程序，行政機關(guān)不愿受理。

推訪為訴：一些本可由信訪解決的問題被強行導(dǎo)入訴訟。如對于一些行政違法行為，行政相對人不愿提起訴訟而是向其上級機關(guān)反映，這些問題本可以通過行政機關(guān)自行糾正解決，行政機關(guān)信訪部門卻以“訴訪分離”為由，告知信訪人向法院起訴。

訴訪難分：一些糾紛中，訴訪問題交織，當(dāng)事人的訴求中既有訴的內(nèi)容也有訪的內(nèi)容。實踐中，往往出現(xiàn)信訪部門和法院同時受理，處理中又未能很好協(xié)調(diào)，導(dǎo)致矛盾難以根本解決。另一方面，當(dāng)事人的訴求往往處于動態(tài)變化中，既有在信訪程序中，訴求難以實現(xiàn)時，轉(zhuǎn)而謀求進入訴訟程序，通常會采用形式上變更訴求、重新選擇訴求對象等方式。又有在訴訟目的難以實現(xiàn)時，轉(zhuǎn)訴為訪，或訴中帶訪。這種情況下，如果不能準確識別把握其實質(zhì)請求，機械的強行分離訴訪，就會造成矛盾難以化解。

究其原因，從制度層面看，盡管中央作出訴訪分離的決策，《信訪條例》和“兩高”的規(guī)范性文件也作出了相應(yīng)的規(guī)定。但是《信訪條例》屬于行政法規(guī)、“兩高”的規(guī)范性文件只是部門規(guī)定，且這些規(guī)定都較為原則，對于訴和訪的識別標(biāo)準、分類程序、相互銜接都缺乏較為明確和可操作性的規(guī)定。從理論層面看，對于訴訪分離的研究還不夠深入，有的觀點尚待商榷，用以指導(dǎo)實踐容易引起混亂。如：“要想徹底解決訴訪分離問題，必須做到‘訪中無訴，訴中無訪?！盵1]從實踐層面看，部分工作人員未能正確把握訴訪分離的實質(zhì)目的，專業(yè)素養(yǎng)不高、工作方法過于簡單?！叭绻痉C關(guān)有法不依、知法犯法且不能及時糾正，如果司法公正特別是程序正義得不到切實保障，那么〈意見〉所要求的訴訪分離將無法阻擋民眾選擇訴訪合一?！盵2]

因此，如果機械地執(zhí)行訴訪分離，簡單化地處理問題，爭議并未得到實質(zhì)性解決，化解糾紛的目的將不能實現(xiàn)，反而會導(dǎo)致最終解決糾紛的成本增高、效率降低。

三、背離抑或回歸：行政爭議實質(zhì)性化解的提出

“行政爭議實質(zhì)性化解”這一問題最早來源于行政審判實踐。一些行政訴訟在法院作出裁判后，行政爭議并未得到實質(zhì)性解決，這種現(xiàn)象被稱為“程序空轉(zhuǎn)”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，既有立法層面的原因也有司法方面的原因。從立法層面看，1989年制定的行政訴訟法并未明確將解決行政爭議作為立法目的，在具體的制度設(shè)計中對此也未予以關(guān)注。從司法層面來看，在行政訴訟中，法官往往立足于“合法性審查”原則，把審理重點放在對行政行為是否合法的評判上，而忽視了原告的真正訴求?！皩π姓袨檫M行簡單的合法性審查并作出類型化判決，其往往沒有觸及行政糾紛背后所隱藏的深層次權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也是現(xiàn)行行政審判制度不能有效化解行政糾紛所面臨問題而產(chǎn)生悖論的根本原因。”[3]出于“避免對行政權(quán)的過度干預(yù)”的顧慮，法官一般不對行政行為的合理性進行審查。在判令行政機關(guān)履行法定職責(zé)時，往往較為原則，缺乏明確的指令。毋庸諱言，一些法官也存在著不主動釋明、就案辦案等工作缺陷。

最高人民法院一直致力于實質(zhì)性解決行政爭議工作，“實質(zhì)性解決行政爭議是最高法院最近幾年特別強調(diào)的一個命題，圍繞這個命題進行了一系列的制度創(chuàng)新和工作機制的改革和完善?；叵胍幌?，近年來最高法院出臺的有關(guān)行政審判的司法解釋以及指導(dǎo)性規(guī)范文件都是圍繞這個命題展開的?！盵4]在實務(wù)部門和理論界的共同推動下，2014年修訂后的行政訴訟法將解決行政爭議作為立法目的之一，并完善了訴訟類型和裁判方式等相關(guān)規(guī)定，為行政爭議的實質(zhì)性化解工作提供了立法支撐。

最高人民檢察院將促進行政爭議實質(zhì)性化解作為行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)，在全國范圍內(nèi)開展專項活動，重點解決訴訟程序終結(jié)后，當(dāng)事人缺乏有效救濟途徑，合理訴求得不到重視和滿足等問題。

何謂行政爭議的實質(zhì)性化解呢？有學(xué)者指出：“實質(zhì)性”理當(dāng)包含“行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理”兩方面內(nèi)容。其中，行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序，意味著程序獲得實質(zhì)終結(jié);行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理，意味著原告權(quán)益獲得實質(zhì)救濟。[5]最高人民法院副院長江必新認為：行政糾紛的實質(zhì)性解決包含著三層意思：“一是案件已經(jīng)裁決總結(jié);二是當(dāng)事人之間的矛盾糾紛真正得以解決，沒有留下后遺癥;三是通過案件的審理，明確了此類案件的處理界限，行政機關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院判決調(diào)整自身行為?！盵6]從中可以看出，行政爭議的實質(zhì)性解決就意味糾紛和矛盾得以徹底化解，當(dāng)事人既不會再訴也不會再訪。

要做到行政爭議實質(zhì)性化解，需從兩方面著手，一方面要盡量通過審判本身實現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?，對?dāng)事人的所有訴求都作出公正合理可執(zhí)行的裁決。另一方面，對于訴訟不能解決的爭議和訴求盡量采取其他措施予以化解。而后者往往容易引起擔(dān)憂，因為這實質(zhì)上是在訴訟的過程中處理訪。這種工作方法是否是對“訴訪分離”模式的背離呢？行政爭議實質(zhì)性化解工作會不會回到“訴訪合一”的老路上呢？

訴訪分離和行政爭議實質(zhì)性化解其目的具有一致性，都是為了更好地解決糾紛，兩者的差異在于方式的不同。正如有研究者指出：“訴訟與信訪，交集于權(quán)利救濟，分屬于不同的糾紛解決方式...訴訪分離，不是機械分離，而是辯證分離，實質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機統(tǒng)一?！盵7]目的和理念之合自無爭議，程序之分亦不能阻絕工作方法之相輔相濟。

首先，通過訴訪分離，把應(yīng)該由訴訟解決的問題納入訴訟程序;其次，通過在訴訟中關(guān)注爭議的實質(zhì)，盡可能的解決矛盾糾紛，從而達到訴后無訪?？梢?，如果要說回歸的話，行政爭議實質(zhì)性化解是對訴訪分離目的更高水平的回歸。

四、審慎和謙抑：檢察監(jiān)督行政爭議實質(zhì)性化解應(yīng)注意的問題

（一）做好行政爭議實質(zhì)性化解工作必須堅持訴訪分離

如前所述，訴訪分離和行政爭議實質(zhì)性化解之間是理念和目的相合、程序的分離和手段的相濟。因此，從程序上必須嚴格區(qū)分，不同訴求導(dǎo)入不同程序，切不可混同和替代。具體而言，目前檢察機關(guān)內(nèi)部承擔(dān)相關(guān)工作的主要是控告檢察和行政檢察兩個部門?？馗娌块T在受理關(guān)口應(yīng)嚴格把好訴、訪標(biāo)準，不宜簡單地只作形式審查，要對控告材料和監(jiān)督申請認真分析，在接訪時仔細詢問當(dāng)事人的真正訴求，將不同訴求導(dǎo)入不同程序。這個環(huán)節(jié)重點應(yīng)把握好檢察監(jiān)督的法定范圍，判斷的主要標(biāo)準是審查其所有的訴求中有無已經(jīng)人民法院生效裁判（要求檢察機關(guān)提起公益訴訟類除外），對于不屬于檢察機關(guān)管轄的信訪訴求，應(yīng)告知其向行政機關(guān)信訪部門提出，切不可為開展行政爭議實質(zhì)性化解工作而放開入口，導(dǎo)致后續(xù)工作的被動。對于符合受理條件的監(jiān)督申請應(yīng)及時移送行政檢察部門。當(dāng)訴訪問題交織時，一般應(yīng)考慮訴訟優(yōu)先，盡量通過訴訟程序解決爭議，因為依法提出抗訴或發(fā)出檢察建議是檢察機關(guān)的法定職責(zé)。行政檢察部門審查案件時，對于法院生效裁判確有錯誤，在提出抗訴的同時，應(yīng)協(xié)調(diào)法院在再審時一并解決實質(zhì)性爭議。對于不符合抗訴、提出檢察建議條件而作出不支持監(jiān)督申請決定的案件，應(yīng)認真分析當(dāng)事人的實質(zhì)訴求，如確有正當(dāng)性，則應(yīng)開展實質(zhì)性化解工作。如申訴人訴求在法律和情理上并無正當(dāng)性，控告和行政檢察部門可以共同開展息訴化解工作，同時也可以向當(dāng)?shù)匦旁L聯(lián)席會議報告，請其協(xié)調(diào)相關(guān)行政信訪部門做好化解工作。

（二）樹立正確的工作導(dǎo)向，建立科學(xué)合理的考核評價體系

當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，行政訴訟法和信訪條例的修改，“兩高”相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件的出臺，為訴訪分離和行政爭議的實質(zhì)性解決提供了制度支撐。行政機關(guān)依法行政的意識和能力不斷提升，人民法院為實質(zhì)性解決行政爭議持續(xù)努力。應(yīng)當(dāng)說，需要檢察機關(guān)實質(zhì)性化解的行政爭議從絕對數(shù)量上看并不大。同時我們也應(yīng)清醒地認識到，這類案件雖然數(shù)量不多，但都涉及到當(dāng)事人的具體利益，積極穩(wěn)妥化解此類矛盾，對于充分發(fā)揮檢察職能，保護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實意義。

基于對形勢的基本判斷，檢察機關(guān)在開展行政爭議實質(zhì)性化解工作時應(yīng)更為審慎。在工作理念和導(dǎo)向方面要特別注意兩點，一是把握好以人民為中心的政治要求和運用法治思維和方式依法維護當(dāng)事人合法權(quán)益之間的關(guān)系，人民是政治概念，當(dāng)事人是法律概念，將政治要求落實到司法工作中一定要遵循司法的技術(shù)邏輯，不應(yīng)生硬的套用和轉(zhuǎn)換，為完成工作任務(wù)而遷就當(dāng)事人不合理的訴求反而會損害司法權(quán)威。二是建立科學(xué)合理的考核評價體系。要開展好行政爭議實質(zhì)性化解工作，必須有一定數(shù)量的案件作為支持。案件數(shù)量指標(biāo)既是評價工作成效的標(biāo)準之一，也是推動工作的重要手段。但案件數(shù)量指標(biāo)有時又是雙刃劍，運用不當(dāng)?shù)脑挘炊鴷l(fā)新的問題。因此，將此類案件數(shù)量納入考核指標(biāo)的同時，要科學(xué)合理運用數(shù)據(jù)，更加關(guān)注案件質(zhì)量問題，避免出現(xiàn)各地搞錦標(biāo)賽式的實質(zhì)性化解工作。在運用案件數(shù)量指標(biāo)時要避免單一化，既要考慮到檢察機關(guān)內(nèi)部相關(guān)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，也要考慮各地審判機關(guān)、信訪部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，這樣才能更為客觀地評價各地工作開展情況。另一方面，案件數(shù)量不僅可以作為評價性指標(biāo)，還可以作為預(yù)警指標(biāo)，更是進一步深入分析工作中存在問題的基礎(chǔ)。因此，要加強對基層工作的指導(dǎo)，通過深度挖掘數(shù)據(jù)，認真檢視工作中存在的問題。在辦案的同時，注意總結(jié)和推廣典型案例，把握好宣傳的角度和導(dǎo)向，組織開展對此類案件的質(zhì)量評查，在將促進化解行政爭議納入對承辦檢察官的績效考核，提高考核權(quán)重，鼓勵檢察官將更多精力投入到促進化解行政爭議的同時，對案件質(zhì)量有瑕疵和不合格的還應(yīng)加強問責(zé)。

（三）堅持系統(tǒng)思維，加強協(xié)作配合

要實質(zhì)性解決行政爭議化解矛盾，一方面需要檢察機關(guān)系統(tǒng)綜合運用各種工作措施和手段，另一方面檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)和相關(guān)各方協(xié)作合力完成。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)促進行政爭議實質(zhì)性化解的主要手段有提出抗訴、檢察建議、公開聽證、心理疏導(dǎo)、司法救助等。促進和解可以作為首先考慮的手段，因為通過和解可以更好地化解矛盾，徹底做到息訪息訴。但是促進和解的工作措施要和抗訴、檢察建議、司法救助等手段協(xié)調(diào)配合。對于行政機關(guān)存在行政違法行為、法院裁判確有一定錯誤，在促進和解中，要盡量協(xié)調(diào)行政機關(guān)自行糾正并對當(dāng)事人的合法權(quán)益作出處理，檢察建議和抗訴可以作為備用手段，這樣既可以節(jié)約司法成本也可以一定程度上緩解監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的緊張關(guān)系。對于當(dāng)事人確有困難，但其訴求不能依法通過提出抗訴或檢察建議解決，檢察機關(guān)可以通過司法救助為當(dāng)事人解決實際困難，從而促進達成和解。在作出抗訴或檢察建議前，首先要換位思考，這些訴求都是在行政機關(guān)和人民法院已經(jīng)處理過的，為什么行政爭議仍未得到實質(zhì)性解決？是行政機關(guān)和人民法院工作的失誤還是確有合理原因，或是確有實際困難。要加強同相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，提出切實可行的建議，切不可簡單化。實質(zhì)性化解矛盾的工作措施不能和生效裁判既判力產(chǎn)生沖突，防止損害司法、行政機關(guān)的權(quán)威和公信力，制造新的矛盾。

注釋：

[1]王方寶：《法治視野下訴訪分離的路徑設(shè)計》，《法制與社會》2016年9月（下）。

[2]鄧學(xué)平：《淺析“訴訪分離”改革的隱憂》，《民主與法制時報》2014年5月12日。

[3]王彥，李桂紅：《行政審判實質(zhì)性解決行政糾紛的價值與目標(biāo)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》 ?2011年第2期。

[4]江必新：《論行政爭議的實質(zhì)性解決》，《人民司法》 2012年第19期。

[5]參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善-以“實質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，《法學(xué)研究》2019 年第5期。

[6]江必新：《論實質(zhì)主義法治背景下的司法審查》，《法律科學(xué)》2011年第6期。

[7]濱州市中級人民法院課題組：《關(guān)于建立健全訴訪分離工作機制問題的調(diào)研報告》，《山東審判》2010年第3期。