行政訴訟視域下中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的發(fā)展

秦雅靜

[摘要]行政訴訟的發(fā)展作為中國(guó)特色社會(huì)法治道路發(fā)展的縮影，見證了我國(guó)“人治—法制”、“法制—法治”、“法治國(guó)家—法治政府”的歷史性跨越。行政訴訟是公民表達(dá)自己訴求和尋求救濟(jì)的有效方式，有利于推動(dòng)法治政府建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國(guó)的行政訴訟法律制度不斷回應(yīng)人民群眾對(duì)公權(quán)力的新要求，在行政司法實(shí)踐中要堅(jiān)持以人民為中心的思想、強(qiáng)化行政訴訟解決糾紛的功能、完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路不斷發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟 ?法治政府 ?以人民為中心 ?糾紛解決

[中圖分類號(hào)]D922.1 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ? [文章編號(hào)]1009-4245（2020）01-0033-04

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.01.007

一、引言

按照《說(shuō)文解字》的解釋，“訴，告也”，“訟，爭(zhēng)也”。行政訴訟即“民告官”的司法活動(dòng)是一方主體基于行政權(quán)利義務(wù)向法院提起審判的請(qǐng)求，在法庭上辨別是非曲直的程序過(guò)程。訴訟源于糾紛，止于糾紛的解決。在行政訴訟法律關(guān)系中被告恒定為行政機(jī)構(gòu)或者被授權(quán)組織，也就是“官”，原告恒定為行政相對(duì)人，也就是“民”。行政訴訟的目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政訴訟通過(guò)“權(quán)利”對(duì)“權(quán)力”的監(jiān)督有利于建設(shè)法治政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

中華人民共和國(guó)成立后的第一例“民告官”案發(fā)生在1985年，包鄭照訴蒼南縣政府強(qiáng)制拆除案。浙江省蒼南縣農(nóng)民包鄭照對(duì)縣政府的強(qiáng)拆行為不服，因?yàn)榭h政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)認(rèn)為，包家的房屋蓋在了河堤范圍內(nèi)，會(huì)妨礙抗洪防汛。1987年7月，縣政府組織人員將房屋向河道延伸出來(lái)的1.5米強(qiáng)行拆除。包家于是提起行政訴訟。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院總理李鵬做出批示，主要內(nèi)容為：“我們必須依照法律規(guī)定辦事情，如果發(fā)生行政訴訟的事情，那也是應(yīng)該的。”最高法院院長(zhǎng)任建新也專門就此事做過(guò)批示。雖然官司最終以包家敗訴結(jié)束，但是這一案件卻標(biāo)志著中國(guó)公民幾千年來(lái)第一次以平等的地位和政府站在一起，以一種理性的方式和政府進(jìn)行博弈，它還直接催生了中國(guó)的《行政訴訟法》。我國(guó)第一部《行政訴訟法》1989年制定，于1990年10月1日施行，使民告官真正有了法律依據(jù)，行政訴訟法律制度的建立在我國(guó)民主法治建設(shè)的進(jìn)程中具有里程碑的意義。中華人民共和國(guó)的法治建設(shè)起步較晚，從“五四憲法”開始至今65年，從1978年改革開放至今的法治建設(shè)也只有短短40周年?？v觀國(guó)外，英國(guó)的法律可以追溯到1215年的《自由大憲章》，至今804年;美國(guó)的法律可以追溯1789年簽字生效的《聯(lián)邦憲法》，至今已有231年;日本的法律可以追溯1868年明治維新，至今152年。我國(guó)用短短幾十年經(jīng)歷了發(fā)達(dá)國(guó)家需要上百年時(shí)間經(jīng)歷的法治發(fā)展進(jìn)程，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中經(jīng)歷了“無(wú)法可依”——“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”——“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的曲折歷程，而今取得了令人矚目的成績(jī)。

二、行政訴訟在中國(guó)法治實(shí)踐中取得的成就

（一）《行政訴訟法》從1.0時(shí)代邁向2.0時(shí)代

1990年施行的《行政訴訟法》告別了我國(guó)行政訴訟無(wú)法可依的時(shí)代，從“民”不敢告“官”——“民”敢告 “官”——“民”告“官”能贏，行政訴訟在實(shí)踐中不斷發(fā)展。我國(guó)的行政訴訟制度在運(yùn)作的過(guò)程中，依然存在“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”等嚴(yán)重制約行政訴訟發(fā)展的難題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)法院在2011年受理的760萬(wàn)各類一審案件中，行政案件136353件，只占1.8%。[1] 為了破解行政訴訟“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”的困境，2015年5月1日實(shí)施新修訂的《行政訴訟法》，實(shí)行立案登記制、告“官”要見“官”與跨區(qū)域行政管轄。行政訴訟從1.0時(shí)代邁向2.0時(shí)代。以秋菊的困惑為例，蘇力在《法律與文學(xué)》中指出正式的法律制度無(wú)法理解，也沒有試圖理解什么是秋菊想要的“說(shuō)法”，主要原因是移植來(lái)的法律未能適應(yīng)中國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活實(shí)際，當(dāng)事人提起行政訴訟是因?yàn)槠浜戏?quán)益受到了侵犯，而法院審理的內(nèi)容卻是具體的行政行為是否合法。訴訟請(qǐng)求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國(guó)行政訴訟在構(gòu)造上呈現(xiàn)出一種扭曲的“內(nèi)錯(cuò)裂”形態(tài)。[2] 近30年來(lái)行政訴訟的法治實(shí)踐對(duì)具有中國(guó)特色的法治道路的探索一直沒有止步，不斷重視“地方性知識(shí)”，關(guān)注城鄉(xiāng)之間、東西部之間還有南北之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣和法治觀念等方面的差異，不斷推進(jìn)具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的發(fā)展。

（二）《行政訴訟法》立法宗旨發(fā)生根本性變化

中國(guó)特色的社會(huì)主法治道路從開啟（1978-1982年）—初步形成（1983—1999年）—基本形成（2000—2011年）—發(fā)展完善（2012年至今），“民告官”案件的數(shù)量、類型和上訴率也不斷發(fā)生變化。行政訴訟的發(fā)展變化正是中國(guó)特色行政訴訟法治發(fā)展的縮影。為了更好地解決社會(huì)矛盾、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與公民不斷增強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)，《行政訴訟法》及時(shí)做出調(diào)整。我國(guó)目前已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾高發(fā)、多發(fā)，機(jī)會(huì)不均以及成果未能共享等問題倍受關(guān)注。《行政訴訟法》立法宗旨的表述由1990年的“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”改為“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”。該變化確立了我國(guó)行政訴訟的四重目的，即法院公正、及時(shí)裁判、解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)。行政訴訟立法宗旨的修改亮點(diǎn)一是刪除“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使者，利用公權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行方方面面的管理，處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，“維護(hù)”意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)即使濫用權(quán)力，公民也要服從，刪除“維護(hù)”體現(xiàn)了立法思維方式的改變，也是對(duì)行政訴訟實(shí)踐的理性回應(yīng)。亮點(diǎn)二是增加“解決行政爭(zhēng)議”。在我國(guó)行政訴訟司法實(shí)踐中存在“案結(jié)事不了，官了民不了”的現(xiàn)象?！缎姓V訟》中增加“解決行政爭(zhēng)議”，目的是通過(guò)行政訴訟起到定紛止?fàn)帲瑥?qiáng)化行政訴訟化解社會(huì)矛盾的功能，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

（三）法治政府建設(shè)取得歷史性成就

從“法制”到“法治”的巨大轉(zhuǎn)變推動(dòng)了中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。黨的十七大報(bào)告把服務(wù)型政府作為改革的目標(biāo);黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府;黨的十九大要求增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。建設(shè)法治政府是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的應(yīng)有之意。從十五大的“依法治國(guó)”到2014年的“全面依法治國(guó)”，建設(shè)法治政府的理論探討和實(shí)踐努力一直在進(jìn)行。我國(guó)最早的法治政府建設(shè)文件為1999年頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》;2003年，國(guó)務(wù)院法制辦召開的全國(guó)依法行政理論研討會(huì)首次提出了“法治政府”的概念;2004年中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》;2014年通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“深入推行依法行政，加快建設(shè)法治政府”;2015年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》。

行政權(quán)力的行使必須要受到法律的監(jiān)督，因?yàn)樾姓?quán)天生具有膨脹和擴(kuò)張的屬性。古代社會(huì)實(shí)行專制集權(quán)，特點(diǎn)是一個(gè)人說(shuō)了算，沒有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán);近代社會(huì)推崇“最少限制，最好政府”，政府扮演“守夜人”和看門狗，實(shí)行小政府大社會(huì);現(xiàn)代社會(huì)盛行“最多給付、最好政府”，行政法的使命從保障私人權(quán)利不受侵犯發(fā)展為促成公共福祉的增進(jìn)。行政權(quán)不斷向上游和下游擴(kuò)張，上游滲透到了立法領(lǐng)域，形成了行政立法權(quán)，下游滲透到司法權(quán)，形成了行政司法權(quán)，行政權(quán)真正實(shí)現(xiàn)了“上管天，下管地，中間管空氣”，公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺谢顒?dòng)都需要與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系。20世紀(jì)70年代，行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張引發(fā)了權(quán)錢交易、權(quán)力尋租和政府效率低下等現(xiàn)象，為了防止行政權(quán)力的濫用，必須把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。建設(shè)法治政府，打造陽(yáng)光政府是限制權(quán)力濫用的防腐劑，也是讓“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的有力措施。公民通過(guò)行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)的意識(shí)在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)。筆者在南寧市中級(jí)人民法院調(diào)研到的數(shù)據(jù)顯示，在2015年5月1日到2018年6月21日期間，行政訴訟案件中房屋拆遷案數(shù)量最多，約1400件;其次是山林土地確權(quán)案件約500件;再次為要求履行法定職責(zé)案件約400件。隨著行政協(xié)議納入行政訴訟的審查范圍，行政訴訟開始出現(xiàn)政府信息公開、職業(yè)打假等新型的案件。根據(jù)2018年出版的《〈政府信息公開〉評(píng)估報(bào)告》顯示，涉及政府信息公開領(lǐng)域的案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，其中原告的勝訴率為13%，有82%的原告選擇上訴。在政府信息公開類型的案件中，作為行政訴訟被告的前5名分別為政府部門、土地資源房屋管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門和公安部門。可見，公民逐漸增強(qiáng)的法律意識(shí)在不斷倒逼政府加強(qiáng)法治政府建設(shè)。

三、完善行政訴訟制度，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路發(fā)展

（一）堅(jiān)持以人民為中心思想

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路發(fā)展，踐行習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想，要堅(jiān)持以人民為中心為根本遵循。“司法作為維護(hù)公平正義的最后一道防線”，在行政訴訟領(lǐng)域減少非法律因素的干擾對(duì)規(guī)范政府行為，建設(shè)法治政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有極其重要的意義?！缎姓V訟法》第三條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”行政訴訟管轄由“屬地管轄”改為“跨區(qū)域行政管轄”就是基于行政訴訟案件容易受到地方政府的干預(yù)而進(jìn)行的改革。國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民，服務(wù)于人民，在行政訴訟實(shí)踐中堅(jiān)持以人民為中心的思想體現(xiàn)為維護(hù)人民的根本利益，有效解決困擾行政訴訟的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，及時(shí)有效地化解糾紛，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公正”，努力提高人民群眾的幸福感和滿意度。

（二）強(qiáng)化行政訴訟糾紛解決功能

行政訴訟通過(guò)中立的第三方——法院解決“官”與“民”之間矛盾，化解糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，以達(dá)到定紛止?fàn)幍母灸康?。法院在訴訟中關(guān)注的重點(diǎn)是具體行政行為是否合法，原告關(guān)注的重點(diǎn)是具體行政行為是否侵害了其合法權(quán)益。行政訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是行政行為的合法性還是公民的合法權(quán)益受到侵害，這直接決定了案件的證據(jù)收集、裁判的結(jié)果。我國(guó)行政訴訟制度是以行政行為為中心構(gòu)建的，限制了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。當(dāng)事人提起行政訴訟是因?yàn)槠浜戏?quán)益受到了侵犯，而法院審理的內(nèi)容卻是行政行為是否合法。[3] 行政訴訟針對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，但是卻忽略了公民的真正訴求。我國(guó)的司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督局限在確認(rèn)其合法或者違法，不能干涉行政管理內(nèi)部決策，解決糾紛的功能被弱化。

行政管理中公民處于被管理的一方，不具備獲取信息、專業(yè)技術(shù)和收集證據(jù)的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致行政訴訟過(guò)程中原告一方的敗訴率和上訴率較高。行政訴訟的基本目的是解決行政爭(zhēng)議，如果行政糾紛不能及時(shí)化解矛盾，公民和政府之間失去有效溝通的橋梁，就會(huì)出現(xiàn)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的信用受損，增加社會(huì)治理的成本。強(qiáng)化行政訴訟的糾紛解決功能可以從以下幾點(diǎn)著手。

1.將突出解決糾紛作為行政訴訟立法目的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。應(yīng)松年教授認(rèn)為在行政訴訟的立法目的中最重要的也是解決糾紛，通過(guò)糾紛的解決維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。筆者比較贊同此種觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)行政訴訟的糾紛解決功能的同時(shí)強(qiáng)調(diào)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2.注重社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的飛速發(fā)展使公民對(duì)行政權(quán)力的要求不斷變化，公民的法治意識(shí)不斷提高，導(dǎo)致新類型的行政案件不斷增多，如全國(guó)首例公民因?yàn)榭諝馕廴鞠蛘畽C(jī)關(guān)提起損害賠償請(qǐng)求的環(huán)境訴訟——2014年2月20日，石家莊市民李貴欣對(duì)該市環(huán)保局提起行政訴訟，要求其依法履行治理大氣污染職責(zé)。行政糾紛的解決要回應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問題，社會(huì)實(shí)踐往往是復(fù)雜的，因此要在法治實(shí)踐中密切關(guān)注中國(guó)國(guó)情與中國(guó)問題，不斷總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在吸收國(guó)外先進(jìn)法治成果的同時(shí)注重差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

3.積極探索行政訴訟多元化糾紛解決機(jī)制。糾紛解決包括和解、調(diào)解、訴訟、復(fù)議、申訴等方式，行政訴訟僅是糾紛解決的方式之一。行政訴訟要在法律規(guī)定的前提下對(duì)雙方的利益進(jìn)行權(quán)衡取舍，既有的裁判規(guī)則無(wú)法同時(shí)滿足雙方的利益訴求。司法實(shí)踐中原告勝訴率較低，公民對(duì)行政訴訟的信任程度受到影響，可以通過(guò)和解、調(diào)解等方式彌補(bǔ)行政訴訟的不足。采用非訴訟的方式解決行政糾紛可以讓原告的訴求得到有效解決，降低司法訴訟的成本，也有利于節(jié)省有限的行政司法資源，緩解法院案多人少的壓力。

（三）完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

2015年修訂的《行政訴訟法》第三條第二款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》則進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括正職、副職、分管領(lǐng)導(dǎo)、工作人員。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度最重要的目的是通過(guò)庭審活動(dòng)增進(jìn)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的溝通交流，促使訴訟雙方變換角度來(lái)思考和解決問題，促進(jìn)糾紛的及時(shí)有效化解。但是實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在觀念上認(rèn)為出庭應(yīng)訴影響行政機(jī)關(guān)形象，存在“官本位”思想，有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人去了也是一言不發(fā)，應(yīng)訴不積極。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有利于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，提高依法辦事能力。習(xí)總書記指出領(lǐng)導(dǎo)干部要做到守法律、重程序，這是法治的第一要求;牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來(lái)源于哪里、屆線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為法無(wú)授權(quán)不可為。[4] 通過(guò)出庭應(yīng)訴強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力要受監(jiān)督的意識(shí)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部重程序，正確行使權(quán)力，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力。

行政訴訟作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展中的重要一環(huán)，隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政訴訟的案件類型、糾紛解決的途徑和訴訟的宗旨等方方面面正在發(fā)生巨大的變化。新時(shí)代，公民不斷增強(qiáng)的法律意識(shí)，要求強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府，必須從我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情出發(fā)，正如習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“既不能罔顧國(guó)情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)”。移植來(lái)的法律并不能回答中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題，要在立足中國(guó)司法實(shí)踐，回應(yīng)中國(guó)百姓法律關(guān)切的基礎(chǔ)上不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的社會(huì)主義法治發(fā)展道路。

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責(zé)任編輯：梁衛(wèi)軍