貧困地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的制度效能提升探析

陳付芳

摘?要：推進基層治理現(xiàn)代化，是堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度、推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的重要基礎(chǔ)和切入點。黨的十九屆四中全會把推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)作為當(dāng)前和今后一項重要政治任務(wù)。這對貧困地區(qū)推進基層社會治理現(xiàn)代化、提升基層社會治理的制度效能，具有特殊重要的政治意義。

關(guān)鍵詞：基層治理現(xiàn)代化?制度效能?貧困地區(qū)

十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。貧困地區(qū)提升基層治理制度效能，推進基層治理現(xiàn)代化是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的一個重要舉措。本調(diào)研課題緊緊圍繞四川推進基層治理現(xiàn)代化的實踐，以貧困地區(qū)為樣本，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，主要從6個方面來闡釋四川貧困地區(qū)緊緊圍繞“一個人不掉隊，一個民族不能少”的目標(biāo)，因地制宜，精準(zhǔn)施策，穩(wěn)步推進基層治理現(xiàn)代化的生動實踐，脫貧質(zhì)量顯著提升，人民生活質(zhì)量明顯改善，脫貧攻堅成果得到鞏固，為全國同類地區(qū)提供了重要借鑒意義。

一、扶貧投入大增長

四川省委十屆六次全會指出，整合民生資源，重點推進涉農(nóng)資金整合，對同一區(qū)域同步投入、集中使用，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大財政專項扶貧資金投入，提高扶貧支出占一般公共預(yù)算支出的比重。特別是省級財政加大了對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，省直有關(guān)部門每年投向貧困縣的項目資金，原則上達到50%以上。積極穩(wěn)妥推進易地扶貧搬遷工程建設(shè)，在生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備生活條件的地區(qū)，加快落實生態(tài)移民后期扶持政策。貧困地區(qū)主要圍繞實施整村推進、連片開發(fā)、民族新村、彝家新寨、扶貧搬遷等重點項目，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件。完善扶貧開發(fā)工作機制，加強對口支援工作，延長幫扶年限，把政府支持與社會廣泛參與更好地結(jié)合起來，引導(dǎo)社會資源投入貧困地區(qū)扶貧開發(fā)事業(yè)。香港李錦記醬料集團與四川海外聯(lián)誼會合作，深入實施“全域旅游”和成都“蓉歐+”戰(zhàn)略，加強同貧困地區(qū)的航空、高速公路等領(lǐng)域?qū)雍献?眉山市計劃每年按照公共財政預(yù)算收入的0.6%編列“幫扶專項資金”，全省從各條戰(zhàn)線選派精兵強將，925名援藏干部人才已于去年9月全部到崗履職。其中，專業(yè)人才占56.8%，平均年齡34歲。同時，廣東、浙江省“十三五”對口支援貧困地區(qū)規(guī)劃經(jīng)國家發(fā)展改革委審核通過，分別規(guī)劃實施項目121個、128個，總投資12.96億元、10.67億元，安排對口支援資金10.97億元、8.53億元。另外，部分貧困地區(qū)構(gòu)建起了多元化的投入體系，將財政扶貧、新村基礎(chǔ)設(shè)施、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、村或農(nóng)民合作社、農(nóng)民用水合作組織部，進一步深化了財政管理體制改革措施，增強了農(nóng)村的脫貧能力。據(jù)統(tǒng)計，目前，已實現(xiàn)扶貧解困行動到位10.2億元、完成104.7%，就業(yè)社保促進到位17.9億元、完成124.8%，教育發(fā)展振興到位13.4億元、完成114.8%，醫(yī)療衛(wèi)生提升到位10.4億元、完成113.3%，文化發(fā)展繁榮到位1.3億元、完成101.2%，貧困地區(qū)新居建設(shè)到位14.7億元、完成100%。

二、基礎(chǔ)設(shè)施大改善

貧困地區(qū)堅持“領(lǐng)導(dǎo)重視、國家支持，政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行，部門協(xié)同、資源整合，自力更生、合力推進”的工作思路，先后在貧困地區(qū)實施牧民定居和帳篷新生活行動計劃、“9+3”免費職業(yè)教育計劃、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展十年計劃等“三大民生工程”，取得了突破性的進展，使農(nóng)貧困地區(qū)面貌發(fā)生深刻變化，鞏固了黨在貧困地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)，受到了廣大藏族同胞的衷心擁護。特別是貧困地區(qū)“三大民生工程”的主要內(nèi)容和措施，與國家新十年扶貧開發(fā)綱要提出的“不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”（“兩不愁、三保障”）的目標(biāo)要求高度吻合，抓住了扶貧攻堅的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮了很好的示范作用。大部分人受困于道路不通等，有的村子還得通過溜索過山澗。“針對這些特別的困難，修好道路等基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵?！蹦壳?，部分貧困地區(qū)民生保障支出153.2億元，通過加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌使用，從而最大限度地激活了存量資金潛力。重點加快成都至蘭州鐵路建設(shè)、成昆擴能成都至峨眉段，加快推進成昆擴能峨眉至攀枝花段等的前期工作，力爭早日開工建設(shè)。全面加快通鄉(xiāng)通村公路建設(shè)，著力解決群眾生產(chǎn)生活用能問題，新居建設(shè)建成新居14.2萬套，近70萬農(nóng)牧民居住條件大幅改善。同時，依托旅游景區(qū)、交通節(jié)點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因地制宜規(guī)劃建設(shè)一批民族風(fēng)情濃郁、設(shè)施完備、生活現(xiàn)代的旅游集鎮(zhèn)、特色集鎮(zhèn)。在規(guī)劃和建設(shè)選址中，要明確防洪、防火、防震標(biāo)準(zhǔn)，合理布局應(yīng)急避難場所和救援通道，避讓滑坡和泥石流易發(fā)區(qū)。加強城鎮(zhèn)道路、水源工程、供排水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)。完善城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，提高污水處理能力，推進城鎮(zhèn)與旅游區(qū)生活垃圾無害化處理，控制貧困地區(qū)面源污染，深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，倡導(dǎo)健康文明生活習(xí)慣。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的良好局面。

三、特色產(chǎn)業(yè)大發(fā)展

貧困地區(qū)貧困面廣、貧困度深，所屬32個縣均為貧困縣。全省50%以上的世界級、國家級旅游資源分布在貧困地區(qū)。旅游業(yè)是貧困地區(qū)最具潛力、最具優(yōu)勢、最具競爭力的特色產(chǎn)業(yè)和富民產(chǎn)業(yè)。四川已編制《貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展三年行動計劃》，旅游扶貧不僅是造血式扶貧，而且是開放式扶貧，外界的新觀念、新思維和現(xiàn)代化的生活方式、市場化的經(jīng)營方式迅速涌入貧困地區(qū)，可以帶動貧困地區(qū)群眾在精神文明上脫貧，推動貧困地區(qū)由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代、由封閉轉(zhuǎn)向開放。2015年貧困地區(qū)旅游總收入達392.96億元，同比增長21.8%。為進一步助推貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，四川多次組織貧困地區(qū)群眾參加相關(guān)培訓(xùn)，培育少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)帶頭人，按照“一村一品、一村一景、一村一產(chǎn)業(yè)”的目標(biāo)，發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游帶動脫貧，編制《奇峽溝景區(qū)旅游規(guī)劃》《西溝景區(qū)旅游規(guī)劃》《花綠二海景區(qū)旅游規(guī)劃》等鄉(xiāng)村旅游提升規(guī)劃，合理開發(fā)各村寨獨具地方特色的自然生態(tài)、民俗文化、傳統(tǒng)飲食和制作工藝等資源，穩(wěn)步發(fā)展休閑度假型、民俗文化型新業(yè)態(tài)，促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)強勁發(fā)展?？刀ㄊ型ㄟ^引進龍頭企業(yè)，走出一條旅游脫貧之路。

四、公共服務(wù)大改善

貧困地區(qū)是四川扶貧開發(fā)攻堅、同步全面建成小康社會的重點和難點地區(qū)，貧困地區(qū)大力發(fā)展教育、衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)。鞏固提高義務(wù)教育質(zhì)量和水平，重點推進寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步提高義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助標(biāo)準(zhǔn)。加大教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)力度，逐步健全教育保障機制。由對口支援貧困地區(qū)的縣（市、區(qū)）選派優(yōu)秀教師到受援貧困地區(qū)縣支教兩年，安排貧困地區(qū)教師到對口縣（市、區(qū)）學(xué)校學(xué)習(xí)交流。同時，每年選派優(yōu)秀中小學(xué)及幼兒教師到貧困地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)支教一年。建立完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，提高貧困地區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率。實施體育惠民工程，廣泛開展群眾體育健身活動。構(gòu)建貧困地區(qū)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，健全公共文化服務(wù)體系。加快實施廣播電視村村通工程和農(nóng)村數(shù)字電影放映工程，擴大廣播電視節(jié)目有效覆蓋范圍。大力支持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合文化站、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)行網(wǎng)點、村級文化活動室、農(nóng)（牧）家書屋、寺院書屋等公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強流動文化服務(wù)能力建設(shè)，提升文化便民惠民水平。

五、農(nóng)戶能力大提升

黨的十八大以來，四川出臺考核辦法，明確對重點生態(tài)功能區(qū)縣不再考核GDP，高原貧困地區(qū)縣全部位列其中，引導(dǎo)貧困地區(qū)將重心放到保護生態(tài)、扶貧攻堅和助農(nóng)增收等工作上，切實增進群眾福祉。圍繞構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保障制度，精準(zhǔn)測算醫(yī)療救助資金需求，合理確定醫(yī)療救助對象范圍，深入研究具體政策措施，積極開發(fā)醫(yī)療商業(yè)保險，探索研究符合阿壩實際的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度。貧困地區(qū)貧困人口多、生態(tài)脆弱，大骨節(jié)病、包蟲病等地方病高發(fā)，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平不高，在扶貧攻堅上，傳統(tǒng)的單項政策支持必須擰成一股繩，匯聚成合力。針對貧困地區(qū)貧困程度深、返貧率高的特點，四川為貧困戶量身定制脫貧幫扶措施，圍繞“精準(zhǔn)脫貧”編制產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃。因地制宜研究大骨節(jié)病、包蟲病等地方病、重大傳染病防治以及殘疾人、重度精神病等特殊對象的救助工作，努力建立健全綜合性防控體制。實施貧困地區(qū)六大民生工程計劃，圍繞群眾直接受益、覆蓋面大、比較急迫的貧困地區(qū)新居建設(shè)、教育發(fā)展振興、醫(yī)療衛(wèi)生提升、社會保障促進、文化發(fā)展繁榮、扶貧解困行動等6大領(lǐng)域，把溫暖送到群眾最急處。六大民生工程繪就了貧困地區(qū)扶貧總“施工圖”，啟動當(dāng)年投入資金約54.1億元。至今年底，預(yù)計實現(xiàn)3年累計投入達170億元。部分貧困地區(qū)扶貧開發(fā)與綜合防治大骨節(jié)病試點實施三年來取得了很大的成績：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效，特色種養(yǎng)業(yè)初具規(guī)模;集監(jiān)測、評估、防治、宣傳和管理為一體的衛(wèi)生防治體系全面建立，整體防治能力不斷增強;大骨節(jié)病科技攻關(guān)項目取得積極進展。5～15歲孩子的新發(fā)病例大幅降低;8個重病區(qū)2010年的農(nóng)牧民人均純收入達到3865元，比全州高124元，比2007年凈增1460元，絕對值和增幅均高于全州平均水平;病區(qū)兒童易地育人全面實現(xiàn)，26400多名學(xué)齡兒童全部安排到非病區(qū)寄宿制學(xué)校;易地搬遷穩(wěn)步推進，目前已經(jīng)完成規(guī)劃任務(wù)的53.8%;更換糧食工作，使群眾的膳食結(jié)構(gòu)得到明顯改善;飲水安全問題基本得到解決;患病群眾社會保障水平顯著提升;移民安置項目的各項內(nèi)容完成了50%以上。

六、貧困群眾收入大提高

貧困地區(qū)在我省經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。四川省貧困地區(qū)地處青藏高原東南緣和橫斷山區(qū)的腹心地帶，轄區(qū)面積占全省的61.3%，擁有天然草原2.45億畝，是全國五大貧困地區(qū)之一。近幾年來，全面實施貧困地區(qū)牧民定居行動計劃等一系列重大民生工程，極大地改善了牧民群眾的生產(chǎn)生活條件。在各族干部群眾的共同努力下，貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了重大成就。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐奔小康，全部貧困戶建檔立卡。推進貧困地區(qū)生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合和跨越式發(fā)展，是構(gòu)建長江上游生態(tài)屏障、維護生態(tài)安全的迫切需要。推進貧困地區(qū)跨越式發(fā)展是促進民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措。推進跨越式發(fā)展，讓各族群眾共享改革發(fā)展成果，是促進民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措，對貧困地區(qū)長治久安具有重大意義?！爱a(chǎn)業(yè)致富、全民奔康”在整個貧困地區(qū)已成為扶貧工作的主旋律。貧困地區(qū)旅游資源富集，隨著基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸逐步突破，旅游收入不斷提升。去年，貧困地區(qū)實現(xiàn)旅游收入近393億元，帶動13萬農(nóng)民增收，每戶貧困戶每年能分紅3000多元?；緦崿F(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施配套，貧困人口數(shù)量顯著減少，人均收入接近全省平均水平，基本消除絕對貧困現(xiàn)象，生產(chǎn)生活條件全面改善。