扎實(shí)推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)固視角下的內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)供給研究

◇ 文/內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院 任麗慧

內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展雖然取得了重大成就，但總體上牧區(qū)仍是經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、民生、安全的“脆弱區(qū)”，特別是社會建設(shè)和公共服務(wù)供給相對滯后。牧區(qū)由于地廣人稀、居住分散、人口密度低的特殊性,公共服務(wù)供給成本較高、供給難度較大。目前牧區(qū)的養(yǎng)老問題、教育問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等仍相對滯后，如果得不到及時(shí)解決，就會影響牧民的生活質(zhì)量和水平，同時(shí)增加社會不穩(wěn)定、不和諧因素。因此，在系統(tǒng)、深入、全面地了解牧區(qū)的特殊性、牧區(qū)的社會現(xiàn)實(shí)問題基礎(chǔ)上，提高牧區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平，不僅關(guān)乎牧區(qū)民生問題和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，更關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和邊疆的穩(wěn)固。

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)供給的基本情況分析

《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2018》顯示，內(nèi)蒙古牧區(qū)面積80.36萬平方公里，大約占全區(qū)土地面積的68%，全區(qū)共有33個(gè)牧業(yè)旗縣，285個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3634個(gè)嘎查村，人口約為352.7萬人。牧區(qū)作為內(nèi)蒙古地理區(qū)域的重要組成部分,地域廣袤、空間距離大，人口密度低，在公共服務(wù)財(cái)政支出方面,牧區(qū)地方政府普遍財(cái)政收入不足，卻承擔(dān)較大范圍的公共服務(wù)供給職責(zé)。

在牧區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給方面，內(nèi)蒙古牧區(qū)境內(nèi)公路總里程達(dá)到66048公里，通汽車嘎查村達(dá)到3328個(gè)，境內(nèi)鐵路營運(yùn)里程達(dá)到4069公里，境內(nèi)火車站數(shù)達(dá)91個(gè)。這說明牧區(qū)交通建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，道路狀況逐步改善。牧區(qū)通自來水嘎查村數(shù)達(dá)到1667個(gè)，有效解決了牧民的飲水安全問題。近年來，牧區(qū)通訊網(wǎng)絡(luò)發(fā)展快，固定電話、移動電話、網(wǎng)絡(luò)走進(jìn)千家萬戶，目前移動電話入戶率達(dá)到100%。自“村村通廣播電視工程”實(shí)施以來，牧區(qū)廣播電視實(shí)現(xiàn)了基本全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了廣播電視進(jìn)村、進(jìn)家庭。內(nèi)蒙古牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)步明顯。目前牧區(qū)累計(jì)建成醫(yī)院114所、衛(wèi)生院486所，醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)達(dá)到1.8萬多張，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)達(dá)到2.3萬余人，實(shí)現(xiàn)了嘎查村衛(wèi)生室與蘇木鎮(zhèn)衛(wèi)生院及旗縣醫(yī)院的緊密聯(lián)系，保證小病就近治療，大病及時(shí)轉(zhuǎn)診。牧區(qū)在教育、文化、科技等方面的公共服務(wù)供給上逐步加強(qiáng)。目前牧區(qū)累計(jì)建成普通中學(xué)195所、小學(xué)546所、體育場館為51個(gè)，各類專業(yè)技術(shù)人員達(dá)到123682人。牧區(qū)各嘎查村按基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了服務(wù)中心，活動室、衛(wèi)生室、文化室、服務(wù)站等設(shè)施，承擔(dān)起對牧民的教育、科技、文體等服務(wù)工作。內(nèi)蒙古牧區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、救災(zāi)救濟(jì)、社會福利等社會保障體系已基本建立并逐漸完善。目前牧區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到147.5萬人，享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的老人不斷增加，參加牧區(qū)合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到321.7萬人，最低生活保障人數(shù)為32.8萬人，實(shí)現(xiàn)了對牧區(qū)特困戶生活救助以及發(fā)生自然災(zāi)害情況下受災(zāi)牧民的緊急、應(yīng)急救助和對低收入人群的臨時(shí)性救助，社會保障體系逐步健全和完善。

二、內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)供給中存在的突出問題

（一）牧區(qū)公共服務(wù)供給不平衡不充分

內(nèi)蒙古各區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，東西部發(fā)展不平衡，地區(qū)發(fā)展之間的差距大，目前這種差距仍在加大。這種發(fā)展不平衡也反映在牧區(qū)公共服務(wù)的供給上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的盟市、旗縣在公共服務(wù)上的投入就比較多，而財(cái)力較弱的盟市、旗縣對公共服務(wù)建設(shè)的投入相對乏力，特別是地處偏遠(yuǎn)、自然條件差、交通不便的牧區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，受財(cái)政能力的限制影響較大，因此牧區(qū)在公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平上，不平衡不充分性更加突出。

（二）牧區(qū)公共服務(wù)輻射半徑小且范圍有限，可及性差

從縱向上看，內(nèi)蒙古基本建立了盟市、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但從橫向上看，公共服務(wù)設(shè)施輻射范圍與牧區(qū)農(nóng)牧民分散程度存在較大的差距，現(xiàn)有的公共設(shè)施輻射半徑小于嘎查群眾居住的分散區(qū)域，公共服務(wù)設(shè)施單一，整體布局不能與相對分散的嘎查群眾居住地相適應(yīng)。例如在呼倫貝爾市，4個(gè)牧區(qū)旗總面積約9.3萬平方公里，總?cè)丝诩s26萬，所轄的36個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)有衛(wèi)生院39所，而177個(gè)行政嘎查村僅有衛(wèi)生室42所。由于牧區(qū)距離遠(yuǎn)、交通條件差，公共服務(wù)的可及性較差。據(jù)傅海虹、薩如拉、毅和等學(xué)者調(diào)查，牧區(qū)平均每個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)面積約為275平方公里，是全國平均水平的5.5倍，而且在牧區(qū)，距離最近醫(yī)療機(jī)構(gòu)在5公里以上的住戶約占29%，最偏遠(yuǎn)的牧民家距離最近的衛(wèi)生院超過150公里。在冬季，大雪封路的情況經(jīng)常出現(xiàn)，所以牧民醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的地理可及性就更差了。

（三）牧區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施利用率低，資源閑置嚴(yán)重

牧區(qū)人口密度低，布局松散，難以產(chǎn)生聚集效益，造成既有公共服務(wù)設(shè)施使用效率不高。以牧區(qū)公共文化設(shè)施的利用情況來看，綜合文化活動中心（文化室）的利用率、文化廣場的利用率、草原書屋的利用率都偏低；且草原書屋的書籍老化嚴(yán)重，長期沒有更新，缺少專人管理，書籍常有丟失的現(xiàn)象；牧區(qū)蒙文類圖書較少，而且圖書種類與農(nóng)牧民的閱讀需求不相符合，不能很好地滿足牧民的需要，“只見房子不見讀者”的現(xiàn)象在一定程度上存在。造成這種資源閑置現(xiàn)象的主要原因有：一是大多數(shù)牧民夏季農(nóng)忙，活動主要集中在冬季開展；二是文化經(jīng)費(fèi)不足；三是專業(yè)人才缺乏，甚至有一些樂器沒有人會使用，缺乏專業(yè)人員指導(dǎo)，造成活動開展不起來，也一定程度上影響了公共設(shè)施的有效利用。

（四）公共服務(wù)供需上的耦合度不高

當(dāng)前牧區(qū)基本公共服務(wù)供給首先是在數(shù)量上仍不能滿足農(nóng)牧民的現(xiàn)實(shí)需求。隨著老齡化的日趨加重，牧區(qū)養(yǎng)老問題突出，牧區(qū)對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求，對社會保障類的公共服務(wù)需求就會更加迫切。其次是供需質(zhì)量的不對稱，特別是公共衛(wèi)生服務(wù)供給中，全科醫(yī)生少，診斷水平和醫(yī)療設(shè)備落后，不能滿足牧民的看病需求。文化生活的匱乏，離牧民對美好生活的期待還有一定的距離。再次是供需重要性次序上的不匹配，牧民對公共服務(wù)需求的迫切程度是不同的，與牧民生活密切相關(guān)的一些民生類需求，例如牧民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障、義務(wù)教育的需求更強(qiáng)烈些，但在實(shí)際情況中，政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)，沒有很好地考慮公共服務(wù)供給的優(yōu)先次序。最后是供需形式的不對稱，這個(gè)突出表現(xiàn)在公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給上，牧民更喜歡一些如文藝演出、放電影等活動，相比之下，受文化程度以及牧民放牧等因素的影響，圖書閱覽室的需求較少，所以在一些牧區(qū)就造成了草原書屋的利用率比較低，造成了資源閑置的現(xiàn)象。

（五）牧區(qū)公共服務(wù)設(shè)施“硬件”不足，“軟件”配置力不從心

牧區(qū)現(xiàn)有公共服務(wù)專業(yè)技術(shù)人員短缺，服務(wù)水平受限。以牧區(qū)綜合文化站為例，大多數(shù)文化站沒有專職管理員，對設(shè)施、圖書等沒有進(jìn)行專門管理，所以造成一些書籍丟失。由于缺少專業(yè)人員，牧區(qū)開展公共文化活動也比較難，購置的一些樂器很少有人會使用；衛(wèi)生室缺乏專業(yè)醫(yī)生，制約了公共服務(wù)設(shè)施的利用和作用的發(fā)揮，這成為影響牧區(qū)提升公共服務(wù)水平的一個(gè)難題。

三、內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)有效供給的對策建議

（一）供給側(cè)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“精準(zhǔn)供給”

提高公共服務(wù)資源配置效率是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的重要方面。隨著牧民生活水平的提高，對公共服務(wù)的需求日漸呈現(xiàn)出差異化、多樣化趨勢。當(dāng)前牧區(qū)出現(xiàn)的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率不高，實(shí)際上是公共服務(wù)供需的匹配程度低。改變這種供給不足和資源閑置并存的矛盾，關(guān)鍵要在供給側(cè)發(fā)力。在內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)中，需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件、人口密度、牧民需求等為依據(jù)，制定公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜、科學(xué)化、合理化地進(jìn)行資源配置，提高公共服務(wù)資源的利用率和有效率，避免資源過度集中與資源匱乏兩種現(xiàn)象的存在，從供給側(cè)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)供給的精準(zhǔn)化和精細(xì)化。

（二）增加牧區(qū)公共服務(wù)供給彈性,彌補(bǔ)供給短板和不足

牧區(qū)公共服務(wù)的供給，要想與牧民的需求相對接，不僅要滿足牧民當(dāng)時(shí)的需要，還必須重視牧民在公共服務(wù)需求上的不斷變化。針對牧區(qū)的特殊情況，公共服務(wù)和產(chǎn)品不能全部是靜態(tài)、一次性的剛性供給，在內(nèi)容資源上要不斷更新，在載體上形式上要不斷與時(shí)俱進(jìn)，要運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，讓牧民更加便捷地享受到公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)不能僅停留在物理空間，不能僅僅依靠固定的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)通過開展機(jī)動靈活、簡便易行的流動服務(wù)，擴(kuò)大服務(wù)半徑和服務(wù)范圍，延伸公共服務(wù)的觸角，把公共服務(wù)送到偏遠(yuǎn)的地區(qū)，彌補(bǔ)牧區(qū)公共服務(wù)供給的短板。因此公共服務(wù)供給需通過多種形式、多種渠道，改變一定程度上存在的內(nèi)容單一、供給缺乏彈性等問題，化解公共服務(wù)剛性供給與需求變化的矛盾。

（三）搭建“公共服務(wù)+數(shù)字化”平臺，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源下沉

內(nèi)蒙古的地域特征與牧民的生活方式，在一定程度上決定了僅僅依靠傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式難以有效發(fā)揮作用，公共服務(wù)到了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能就到了末梢了，要想讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的牧民也享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必須要創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)的運(yùn)用、數(shù)字化平臺的搭建為解決牧區(qū)公共服務(wù)的“末端瓶頸”制約問題提供了有效途徑。“數(shù)字文化走進(jìn)蒙古包”是優(yōu)質(zhì)公共文化資源下沉的典型案例。自治區(qū)2012年自開始利用互聯(lián)網(wǎng)、無線wifi和4G網(wǎng)絡(luò)在全區(qū)構(gòu)建廣覆蓋、高效能的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，牧民通過手機(jī)就能享受到蒙漢雙語數(shù)字文化資源。以“缺什么補(bǔ)什么、喜歡什么推送什么”為原則，通過“定向式”和“訂單式”回傳資源，整合、構(gòu)建起集文化服務(wù)、科技服務(wù)、信息服務(wù)、金融服務(wù)等于一體的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)進(jìn)村、入戶、到人，從而豐富了邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)牧民的業(yè)余文化生活和急需的實(shí)用技術(shù)信息。因此利用數(shù)字化技術(shù)，可以有效滿足基層牧民對數(shù)字公共服務(wù)資源的需求，有效破解牧民公共文化服務(wù)資源匱乏的難題。

（四）創(chuàng)新醫(yī)療服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生資源提質(zhì)增量

牧區(qū)實(shí)施基本醫(yī)療的成本較高，醫(yī)療衛(wèi)生資源緊缺、醫(yī)護(hù)人員匱乏、醫(yī)療設(shè)施落后的狀況較為突出。面對牧區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀，應(yīng)大力提高基層牧區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，建立分級診療制度，合理配置醫(yī)療資源，進(jìn)一步加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，逐步形成基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式。通過組建醫(yī)療聯(lián)合體、對口支援、醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等方式，鼓勵(lì)城市二級以上醫(yī)院醫(yī)師到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、或者定期出診、巡診，做到“病人不動醫(yī)生動”，讓牧民在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源。同時(shí)針對牧區(qū)的實(shí)際情況，以慢性病管理為突破口，探索基層醫(yī)防融合服務(wù)模式，發(fā)揮家庭醫(yī)生的團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢，借鑒呼倫貝爾市的“小藥箱”模式，有效激活區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生資源，有效解決牧區(qū)公共服務(wù)衛(wèi)生滯后問題，也一定程度上扭轉(zhuǎn)牧區(qū)“重醫(yī)療輕預(yù)防”的局面，使公共衛(wèi)生服務(wù)從被動轉(zhuǎn)向主動，提升廣大牧民的健康保障水平。通過多種途徑，促使牧區(qū)公共衛(wèi)生資源提質(zhì)增量，使醫(yī)療資源利用效率和整體效益進(jìn)一步提高。

（五）實(shí)施牧區(qū)分層次、分類型公共服務(wù)配置，提高服務(wù)可及性

考慮到牧區(qū)地域特征，依據(jù)交通、資源稟賦和空間可達(dá)性的要求，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，主動適應(yīng)牧區(qū)特點(diǎn)，建立起“蘇木、嘎查片區(qū)、基層服務(wù)點(diǎn)”的公共服務(wù)設(shè)施配置層級。

蘇木層級要配置集中型的公共服務(wù)設(shè)施。比如說講求規(guī)模效益的一些公共服務(wù)設(shè)施，像基礎(chǔ)教育、商業(yè)金融、醫(yī)療、社會福利設(shè)施等集中在蘇木、鎮(zhèn)區(qū)這一級配置，以提高規(guī)模效益和服務(wù)質(zhì)量為主。片區(qū)級主要配置片區(qū)協(xié)同型公共服務(wù)設(shè)施。根據(jù)嘎查空間的鄰近性和人口規(guī)模特征，將蘇木區(qū)域可以劃分為幾個(gè)內(nèi)部特征比較相似的片區(qū)，并配置一定的公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)成空間鄰近、功能互補(bǔ)的公共服務(wù)設(shè)施布局，盡可能縮小公共服務(wù)設(shè)施的空間距離，提高可及性?；鶎臃?wù)點(diǎn)是對蘇木集中型和片區(qū)協(xié)同型服務(wù)的必要補(bǔ)充，可以滿足牧民的需求，彌補(bǔ)公共服務(wù)覆蓋不了的盲區(qū)，有效提高牧區(qū)公共服務(wù)供給的效率和公平性。它主要配置循環(huán)流通型公共服務(wù)設(shè)施，比如說牧民急用的防疫、醫(yī)療物品、法律咨詢、文化活動等，并按照牧民的需求和相關(guān)規(guī)定下鄉(xiāng)服務(wù)。