合規(guī)制度的公司法設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑

文/趙萬(wàn)一

公司作為基本社會(huì)組織形式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要參與者，由于其行為模式選擇對(duì)其他社會(huì)主體具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)，因此就其社會(huì)角色定位來(lái)說(shuō)，公司不能僅僅是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)是社會(huì)規(guī)則的模范遵循者和優(yōu)秀道德文化的引領(lǐng)者。但在我國(guó)公司法的既有法律制度設(shè)計(jì)中，我們主要還是將其作為單純的營(yíng)利性工具來(lái)看待，基本忽略了其作為道德主體的內(nèi)生性要求。法律規(guī)則主要關(guān)注的是那些能夠直接對(duì)公司行為產(chǎn)生直接約束力并可以用明確法律規(guī)則進(jìn)行表達(dá)的顯性法定義務(wù)和行為規(guī)則，而對(duì)那些難以用法律語(yǔ)言進(jìn)行準(zhǔn)確描述的隱性義務(wù)和行為規(guī)則基本沒有涉及。其結(jié)果導(dǎo)致相關(guān)的制度設(shè)計(jì)因缺乏必要的正當(dāng)性倫理基礎(chǔ)而無(wú)法對(duì)適用主體產(chǎn)生足夠的信仰感召力，并進(jìn)而嚴(yán)重危及法律的適用效果。

從公司角度來(lái)說(shuō)，由于缺乏合規(guī)意識(shí)和合規(guī)文化的必要熏陶，中國(guó)企業(yè)成為歐美國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁乃至刑事制裁的主要對(duì)象，加之缺乏對(duì)公司合規(guī)要求的基礎(chǔ)性法律規(guī)定，從而使相關(guān)企業(yè)喪失了相應(yīng)的抗辯理由。無(wú)論從參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的角度還是從維護(hù)企業(yè)自身利益的角度出發(fā)，都有必要加強(qiáng)公司合規(guī)的制度建設(shè)。

對(duì)合規(guī)制度進(jìn)行公司法設(shè)計(jì)的法理依據(jù)

合規(guī)制度作為各國(guó)法律制度效力外溢的主戰(zhàn)場(chǎng)和進(jìn)行長(zhǎng)臂管轄的主要制度依據(jù)，對(duì)規(guī)范公司合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)具有非常重要的作用。從外在控制的角度來(lái)說(shuō)，合規(guī)是以改善市場(chǎng)主體的行為價(jià)值取向?yàn)槟康亩A(yù)設(shè)的一種強(qiáng)制性規(guī)則，其基本含義是：公司的所有內(nèi)外部行為除必須符合法律、法規(guī)、國(guó)際條約和規(guī)范性文件的規(guī)定外，還要符合商業(yè)行為準(zhǔn)則、商業(yè)慣例、公司章程、內(nèi)部規(guī)章的要求和公序良俗的要求。從制度層面來(lái)說(shuō)，合規(guī)既是促進(jìn)現(xiàn)代公司治理完善的重要制度，同時(shí)其本身也構(gòu)成了公司（企業(yè)）治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

從社會(huì)文化角度來(lái)說(shuō)，合規(guī)要求既是一種制度和規(guī)范，更是一種企業(yè)文化樣態(tài)。從企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行來(lái)說(shuō)，合規(guī)是一種以適應(yīng)外在要求為目的，以有效改善內(nèi)部控制和自我約束能力為核心的企業(yè)自律行為，其目的是通過(guò)構(gòu)建多主體共同參與的方式，在完善公司治理體系的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。

之所以必須把合規(guī)要求嵌入公司法中，既是因?yàn)榛镜暮弦?guī)要求是公司進(jìn)入交易領(lǐng)域的必要準(zhǔn)入門檻，是降低陌生市場(chǎng)主體間交易成本的前置條件，同時(shí)也是因?yàn)楹弦?guī)要求是公司為獲取經(jīng)濟(jì)利益所必須支付的最低成本。具體說(shuō)來(lái)，將合規(guī)要求進(jìn)行公司法表達(dá)的理由主要有以下幾點(diǎn)：

1.完善公司治理需要將合規(guī)制度進(jìn)行公司法表達(dá)。合規(guī)既是促進(jìn)現(xiàn)代公司治理完善的重要制度，同時(shí)其本身也構(gòu)成了公司（企業(yè)）治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.提高公司社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造能力需要將合規(guī)制度進(jìn)行公司法表達(dá)。合規(guī)制度既是公司營(yíng)利性行為受到法律認(rèn)可的約束性條件之一，同時(shí)也是公司為實(shí)現(xiàn)營(yíng)利目的對(duì)社會(huì)作出的必要承諾和犧牲。

3.加強(qiáng)公司的誠(chéng)信建設(shè)需要將合規(guī)制度進(jìn)行公司法表達(dá)合規(guī)制度通過(guò)將對(duì)公司的道德性要求融入技術(shù)性規(guī)范設(shè)計(jì)的方式，不僅可以強(qiáng)化公司的社會(huì)責(zé)任感，有效遏止公司行為的非道德傾向，而且可以有效提升公司的負(fù)責(zé)任道德公民形象，進(jìn)一步強(qiáng)化其道德性品格特質(zhì)，并進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)道德水平的提高。

4.遏制公司的道德風(fēng)險(xiǎn)需要將合規(guī)制度進(jìn)行公司法表達(dá)。由于合規(guī)要求本身就凝聚著復(fù)雜的群體道德經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律要求后，不但能夠使道德的約束力得到進(jìn)一步提升和強(qiáng)化，而且能夠促使社會(huì)主體自覺自愿地將合規(guī)要求內(nèi)化為自己的良知和習(xí)慣，從而起到根治道德風(fēng)險(xiǎn)和道德滑坡的目地。

5.營(yíng)造寬松的營(yíng)商環(huán)境需要將合規(guī)制度進(jìn)行公司法表達(dá)。合規(guī)制度通過(guò)對(duì)遵法守紀(jì)的公司和責(zé)任人實(shí)行責(zé)任豁免的方式，激勵(lì)和誘導(dǎo)公司恪守合規(guī)要求，并將外在的顯性規(guī)范內(nèi)化為公司自覺行動(dòng)，從而既減少了企業(yè)違規(guī)和犯罪的幾率，也為公司的正常營(yíng)利行為創(chuàng)造了寬松的條件。

合規(guī)要求公司法設(shè)計(jì)的實(shí)踐供給

（一）國(guó)外關(guān)于公司合規(guī)制度的法律資源

許多國(guó)家和國(guó)際組織已有將合規(guī)要求上升為法律或規(guī)范性文件的實(shí)踐，其中以聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）和韓國(guó)最為典型。自2000年起，韓國(guó)政府通過(guò)《證券交易法》《資本市場(chǎng)法》《金融公司治理結(jié)構(gòu)法》等法律法規(guī)，強(qiáng)制在銀行、保險(xiǎn)、證券公司等金融公司中引進(jìn)合規(guī)監(jiān)查人制度。根據(jù)法律規(guī)定，合規(guī)監(jiān)查人為獨(dú)任制的專門性機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)是對(duì)包括公司董事在內(nèi)的所有高管和員工進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督內(nèi)容涵蓋法律規(guī)章遵守和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理等整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)。合規(guī)監(jiān)查人通常從公司內(nèi)部的董事或業(yè)務(wù)執(zhí)行負(fù)責(zé)人中選任，其雖由董事會(huì)任命，但獨(dú)立履行職務(wù)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)不受董事會(huì)或代表董事的干預(yù)。2011年韓國(guó)在對(duì)商法進(jìn)行大幅修改時(shí)，在《商法典》“公司法編”中的第542條第13款中正式引入合規(guī)控制標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)支援人制度。通過(guò)商法和其他單行法規(guī)，韓國(guó)建立了多層次、全覆蓋的公司合規(guī)法律制度。德國(guó)主要是通過(guò)公司法、證券法等單行法律規(guī)定了類型多樣的公司合規(guī)義務(wù)，典型的如在《證券交易法》第33條中規(guī)定了數(shù)種帶有合規(guī)內(nèi)容的組織義務(wù)，并通過(guò)具有政府規(guī)章性質(zhì)的《公司治理法典》等規(guī)范性文件對(duì)企業(yè)的合規(guī)義務(wù)作出要求。日本在立法上一直將合規(guī)制度置于公司治理的框架之內(nèi)，對(duì)公司合規(guī)的要求主要是通過(guò)改善公司治理的刑罰規(guī)則加以推動(dòng)的。以美國(guó)為代表的一些國(guó)家則強(qiáng)調(diào)通過(guò)刑罰手段推動(dòng)公司的合規(guī)制度建設(shè)，其典型做法是頒布了包含有嚴(yán)格內(nèi)控和合規(guī)要求的《薩班斯-奧克斯利法案》，并通過(guò)修改《聯(lián)邦量刑指南》等方式建立了完備的合規(guī)責(zé)任豁免制度。

（二）我國(guó)現(xiàn)行法律中有關(guān)合規(guī)制度的規(guī)定及其不足

截至目前，我國(guó)尚未建立以公司法為核心的系統(tǒng)合規(guī)法律制度，僅有的規(guī)定也主要散見于一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，不但效力層次低，而且對(duì)合規(guī)要求缺乏明確、清晰、系統(tǒng)、集中、專門性的規(guī)定，且基本是作為其他義務(wù)的附屬性義務(wù)出現(xiàn)的，缺乏對(duì)公司合規(guī)要求的整體制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的合規(guī)要求大多是出于行政監(jiān)管的需要或是出于免受國(guó)外懲罰的目的，并沒將其上升到公司治理和公司文化建設(shè)的高度。因此既不能有效彰顯合規(guī)制度的應(yīng)有價(jià)值，也不能顯著提升我國(guó)公司的治理水平。缺乏以公司法為代表的基礎(chǔ)性、骨干性法律制度作支撐，既使其他具有附屬性質(zhì)的制度失去了服務(wù)的目標(biāo)，同時(shí)極大影響了合規(guī)制度效能的發(fā)揮。

對(duì)合規(guī)制度進(jìn)行公司法設(shè)計(jì)的目標(biāo)和要求

合規(guī)制度的設(shè)計(jì)必須具有明確的目的性要求，這種目的性價(jià)值既是指導(dǎo)立法達(dá)致理想目標(biāo)的靈魂，同時(shí)也是檢測(cè)法律具體實(shí)施效果的主要依據(jù)。

（一）堅(jiān)持個(gè)體效益與社會(huì)公共利益相統(tǒng)一

公司法的主要作用乃在于通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)為公司社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造提供規(guī)范寬松的法律環(huán)境。公司并非是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)體，而是一個(gè)擔(dān)負(fù)復(fù)雜功能的社會(huì)組織，因此公司并不能以效益作為唯一行為動(dòng)機(jī)，而應(yīng)承擔(dān)包括促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和提升社會(huì)道德水平在內(nèi)的多重價(jià)值目標(biāo)。因此只有對(duì)公司的無(wú)節(jié)制營(yíng)利行為進(jìn)行適當(dāng)約束，才能使其行為更加理性，也才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益和個(gè)體利益的協(xié)調(diào)共贏。而合規(guī)制度豐富的內(nèi)涵足以擔(dān)當(dāng)對(duì)公司不當(dāng)逐利行為進(jìn)行強(qiáng)制限定的重任。為此既要考慮社會(huì)公共利益底線原則，利用合規(guī)的道德張力防止公司的營(yíng)利性行為沖毀社會(huì)的基本道德底線和秩序底線，同時(shí)又要堅(jiān)持效益優(yōu)先的基本原則，避免將法律制度過(guò)分道德化，或是用道德原則取代效益要求。

（二）堅(jiān)持協(xié)調(diào)配合與精準(zhǔn)調(diào)整相結(jié)合

由于合規(guī)要求具有目標(biāo)的多樣性和內(nèi)容的復(fù)雜性，因此合規(guī)制度并非是獨(dú)存于公司法中的概念和制度，而是一個(gè)兼跨公司法、證券法、金融法、破產(chǎn)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、商業(yè)秘密保護(hù)法、刑法等多重法律領(lǐng)域的綜合性法律制度。我國(guó)目前對(duì)企業(yè)合規(guī)的規(guī)制主要是通過(guò)行政規(guī)章和政策進(jìn)行推動(dòng)的，法律參與較少，其主要特點(diǎn)是將企業(yè)合規(guī)和有效治理相掛鉤，把合規(guī)和規(guī)范經(jīng)營(yíng)相聯(lián)系。這種做法有一定可取之處，但尚待進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，即除繼續(xù)加強(qiáng)行政法規(guī)和政府規(guī)章的調(diào)整作用外，更要充分發(fā)揮公司法、證券法、刑法等法律對(duì)合規(guī)制度建設(shè)的作用，同時(shí)尤其要強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法和精準(zhǔn)立法，明確合規(guī)要求在公司法和其他法律中的不同作用定位，協(xié)同配合，共同形成制度合力。

（三）在尊重國(guó)情基礎(chǔ)上嚴(yán)格對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則

合規(guī)制度作為全球經(jīng)濟(jì)一體化的產(chǎn)物，具有極強(qiáng)的制度外溢效應(yīng)，既是國(guó)際反腐敗和反商業(yè)賄賂行為在公司法領(lǐng)域延伸的結(jié)果，同時(shí)也是國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)博弈的結(jié)果，是各國(guó)搶占制度制高點(diǎn)的重要領(lǐng)域和爭(zhēng)奪國(guó)際規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)的重要載體。為此我國(guó)必須站在全球或更廣闊的角度上觀察、評(píng)估合規(guī)制度的設(shè)計(jì)要求，積極對(duì)標(biāo)與公司合規(guī)要求相關(guān)的國(guó)際條約和國(guó)際規(guī)則并加以吸收和消化。同時(shí)更應(yīng)以大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)為己任，不能僅做國(guó)際規(guī)則的執(zhí)行者和遵守者，更應(yīng)該做國(guó)際規(guī)則的制定者和引領(lǐng)者，應(yīng)將合規(guī)制度作為外制度輸出的主要載體。

（四）堅(jiān)持適當(dāng)性與超前性相兼顧。從減縮公司成本開支和增強(qiáng)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力的角度出發(fā)，要求合規(guī)制度的設(shè)計(jì)必須與中國(guó)實(shí)際或特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。但另一方面，合規(guī)要求必須具有一定的超前性，以便既能對(duì)公司自覺提高內(nèi)部治理水平和履行社會(huì)責(zé)任產(chǎn)生必要壓力，又能對(duì)強(qiáng)化交易安全和優(yōu)化公序良俗起到良好的促進(jìn)效果。

合規(guī)制度公司法設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容

對(duì)公司合規(guī)制度的設(shè)計(jì)不僅要著眼于公司本身的制度完善，而更應(yīng)將其放在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大背景下進(jìn)行考慮。為此必須對(duì)其進(jìn)行從總則到分則再到責(zé)任部分的全方位統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，并通過(guò)盡可能明晰的規(guī)則進(jìn)行制度表達(dá)。

（一）合規(guī)要求在公司法總則中的制度設(shè)計(jì)

為了充分發(fā)揮公司合規(guī)制度的價(jià)值引領(lǐng)功能，促進(jìn)公司社會(huì)角色的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)從純粹經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)變成兼具有一定道德操守和道德自律能力的復(fù)合人的轉(zhuǎn)變，建議將合規(guī)要求上升為公司活動(dòng)和公司制度設(shè)計(jì)的基本原則，并在公司法總則中專設(shè)一條明確要求：“公司活動(dòng)應(yīng)符合法律、法規(guī)、政府規(guī)章和章程的要求，遵守社會(huì)公共秩序和商業(yè)道德，遵守國(guó)際規(guī)約和商業(yè)慣例。”

（二）合規(guī)要求在公司法分則中的制度設(shè)計(jì)

為了減少制度的植入成本，可考慮對(duì)合規(guī)制度建設(shè)和合規(guī)義務(wù)遵守實(shí)行區(qū)別對(duì)待原則，即將遵守合規(guī)要求作為所有類型公司和從業(yè)人員的共同要求；將建立系統(tǒng)的合規(guī)制度和合規(guī)機(jī)構(gòu)作為特定類型的公司即上市公司、國(guó)有獨(dú)資公司和金融類公司的法定義務(wù)，而對(duì)其他類型的公司僅作倡導(dǎo)性要求。其具體內(nèi)容可設(shè)計(jì)為：

（1）要求上市公司、國(guó)有獨(dú)資公司和金融類公司應(yīng)當(dāng)在章程中載明與遵守合規(guī)要求相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，包括合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)審查程序，合規(guī)官的選任條件及其主要職權(quán)等，并把合規(guī)制度建設(shè)作為公司完善內(nèi)部治理的重要措施和主要義務(wù)。（2）在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要求上市公司、國(guó)有獨(dú)資公司和金融類公司應(yīng)設(shè)置專門的合規(guī)機(jī)構(gòu)和專職負(fù)責(zé)人。對(duì)此有三種設(shè)置方式可供選擇：一是借鑒美國(guó)的做法，設(shè)置直屬于公司董事會(huì)的“首席合規(guī)官”，全面負(fù)責(zé)公司合規(guī)政策的制定、管理和執(zhí)行，但不負(fù)責(zé)與資產(chǎn)運(yùn)用相關(guān)的業(yè)務(wù)。二是借鑒《韓國(guó)公司法》的做法，區(qū)分不同的公司類型，分別設(shè)立不同類型的合規(guī)負(fù)責(zé)人。三是在董事會(huì)內(nèi)部設(shè)立主要由獨(dú)立董事或外部董事組成的“合規(guī)委員會(huì)”，專司對(duì)董事及公司員工合規(guī)行為的監(jiān)督。相比較而言，第三種方案更為可取，其理由是該種設(shè)置既可充分發(fā)揮董事會(huì)對(duì)合規(guī)事務(wù)的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，同時(shí)在操作上也比較簡(jiǎn)單，只需在現(xiàn)有的董事會(huì)內(nèi)部設(shè)置中增加一個(gè)專門委員會(huì)即可。為了保證“合規(guī)委員會(huì)”充能分發(fā)揮其職能，可以規(guī)定合規(guī)委員會(huì)對(duì)公司和公司內(nèi)部工作人員的違規(guī)行為有獨(dú)立調(diào)查權(quán)，相關(guān)部門有協(xié)助的義務(wù)。（3）在董事會(huì)層面，將制定合規(guī)制度和監(jiān)督合規(guī)制度的執(zhí)行作為上市公司、國(guó)有獨(dú)資公司和金融類公司董事會(huì)的主要職責(zé)。要求董事會(huì)應(yīng)采取必要措施保障企業(yè)行為符合法律要求，且該種監(jiān)督義務(wù)必須由董事會(huì)親自為之，不得轉(zhuǎn)委托給經(jīng)理層行使。（4）將遵守合規(guī)要求規(guī)定為上市公司、國(guó)有獨(dú)資公司和金融類公司特定股東的法定義務(wù)。這里的特定股東主要包括兩類：一是公司發(fā)起人/創(chuàng)始股東，二是控股股東/實(shí)際控制人。（5）將遵守合規(guī)要求規(guī)定為公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員（簡(jiǎn)稱董、監(jiān)、高）的基本義務(wù)，將虛假陳述、不正確說(shuō)明、違背報(bào)告義務(wù)、違背保密義務(wù)、違背公序良俗、懈怠破產(chǎn)申報(bào)、背信等行為明確規(guī)定為禁止性行為。（6）將遵守合規(guī)要求規(guī)定為公司從業(yè)人員的宣誓性義務(wù)，具體可表述為：“公司從業(yè)人員在履行職務(wù)過(guò)程中應(yīng)恪守法律、章程、公序良俗之要求，并盡善良管理人之注意義務(wù)?！保?）要求上市公司、董、監(jiān)、高和控股股東在從事某些特別行為時(shí)必須滿足合規(guī)要求，這些行為主要包括信息披露、大股東股份減持、公司收購(gòu)與反收購(gòu)等。其主要原因一方面是因?yàn)檫@些行為均與社會(huì)公眾利益具有高度關(guān)聯(lián)性，另一方面是因?yàn)檫@些行為是目前公司自主空間比較大，違法違規(guī)行為發(fā)生較多的領(lǐng)域。

（三）合規(guī)要求在公司法法律責(zé)任部分的制度設(shè)計(jì)

合規(guī)制度要想達(dá)到預(yù)期目的，必須借助于完善的法律責(zé)任制度。為此首先應(yīng)將違反合規(guī)義務(wù)規(guī)定為法律責(zé)任產(chǎn)生的依據(jù)。在具體責(zé)任承擔(dān)上，一是將違反合規(guī)要求作為公司和董、監(jiān)、高對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)，即采取雙罰制原則，既追究公司的民事責(zé)任、刑事責(zé)任（主要是罰金）和行政責(zé)任（如注銷主體資格），同時(shí)還要追究直接責(zé)任人的刑事責(zé)任和行政責(zé)任。二是將違反合規(guī)義務(wù)作為公司董、監(jiān)、高人員對(duì)公司承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)。為了貫徹合規(guī)制度所倡導(dǎo)的懲罰與激勵(lì)相結(jié)合的原則，應(yīng)將公司及其工作人員已遵守合規(guī)要求作為減輕和豁免其責(zé)任承擔(dān)的法定事由。這種立法理念不但與世界發(fā)展潮流相吻合，而且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法的基本要求。為此可于公司法中用但書的方式規(guī)定：“公司及其工作人員的行為雖給國(guó)家或社會(huì)造成一定損害，但如該行為不違反公司章程規(guī)定且符合商業(yè)習(xí)慣的，可以減輕或免除處罰；公司有證據(jù)表明其業(yè)已制定有效完整的合規(guī)計(jì)劃的，可以減輕或免除對(duì)其的處罰?！边@樣規(guī)定既可充分體現(xiàn)法律的懲惡揚(yáng)善功能，弘揚(yáng)社會(huì)正義，又能有效鼓勵(lì)公司員工嚴(yán)格遵守法律、道德、章程的要求，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)法治意識(shí)和法治文化的提高。

結(jié)語(yǔ)

綜上可見，將合規(guī)要求嵌入公司法中并非是一種單純的理論演繹，更是回歸公司社會(huì)角色定位的必然結(jié)果；不但是完善公司內(nèi)部治理的迫切需要，同時(shí)也是搶占制度制高點(diǎn)的戰(zhàn)略選擇。