游海疆

一、問題的提出

黨的十九大報告提出要 “構建親清新型政商關系”，確立了處理政商組織關系的基本原則。如何保持“親清”新型政商關系，發(fā)揮市場主體和行政主體兩個積極性，成為當前的一個重要研究課題。監(jiān)管是新時期處理行政組織與經(jīng)濟組織關系的重要方式。如何更好地監(jiān)管是學術界和實務界都需要思考的問題。監(jiān)管是一種行政干預行為，強調依據(jù)“規(guī)則”進行干預，監(jiān)管機構的行為必須遵守授予其權力的成文法及有關行政程序法規(guī)[1]。在食品安全監(jiān)管中，食品生產(chǎn)經(jīng)營單位是責任主體；政府及有關部門是監(jiān)督管理主體，承擔轄區(qū)、部門職責范圍內的監(jiān)督管理責任。法律賦予監(jiān)管者以食品安全為準繩主動干預和積極介入的權力。而食品生產(chǎn)經(jīng)營單位則處于被監(jiān)管的地位，需要履行配合的義務。

現(xiàn)代國家建構有兩個基本層面：稅制改革和監(jiān)管改革。稅制改革與財政收入直接相關，因而統(tǒng)治者有強烈的動機去推進[2]。監(jiān)管改革需要處理讓經(jīng)濟主體獨立發(fā)展與對影響市場健康發(fā)展的力量施以必要限制的關系。因而，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，食品安全監(jiān)管始終面臨著兩難的沖突。食品安全問題上升為政治問題后，監(jiān)管中還要考慮就業(yè)、生存和社會穩(wěn)定等問題，形成了監(jiān)管的多重價值沖突。斯蒂格勒甚至認為監(jiān)管是應經(jīng)濟體（economic groups）要求，利用公共資源和公權力來改善其經(jīng)濟狀態(tài)，為監(jiān)管對象的利益服務，顛覆了對監(jiān)管的認識[3]。食品監(jiān)管中的多元價值沖突，導致執(zhí)法上的“瞻前顧后”。這些價值沖突和執(zhí)法困境尤其反映在基層的食品安全監(jiān)管中。

筆者在調研時發(fā)現(xiàn)，在基層食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)單位或個人的關系處理呈現(xiàn)一種奇怪的“合謀”狀態(tài)。本應對食品生產(chǎn)經(jīng)營主體形成監(jiān)督和制衡關系的監(jiān)管者，在執(zhí)法中卻與監(jiān)管對象私下合謀，協(xié)商“制造”監(jiān)管效果。如為了應對檢查，監(jiān)管者要求不達標的生產(chǎn)經(jīng)營單位暫時關門，以避免本行政區(qū)域或本部門被上級部門批評，或者是監(jiān)管者私下里指導生產(chǎn)經(jīng)營單位如何避責和被投訴。甚至在被投訴后，監(jiān)管者不是嚴格查處，而是私下里與生產(chǎn)經(jīng)營單位通氣，由他們自己擺平投訴者，最后投訴處理則只是“走一個過場”等。我們將監(jiān)管者的此類行為稱為“合謀監(jiān)管”。相對應的，嚴格按照法律規(guī)定的監(jiān)管行為稱為“標準監(jiān)管”?！昂现\監(jiān)管”雖然也體現(xiàn)為監(jiān)管者介入和監(jiān)管對象配合的形式，但與“標準監(jiān)管”有本質上的不同，主要體現(xiàn)為兩點：一是標準不同?！昂现\監(jiān)管”主要是基于便利性和可行性的標準，而“標準監(jiān)管”則是基于相關法規(guī)和食品安全標準。二是關系不同?！昂现\監(jiān)管”是一種協(xié)作關系，而“標準監(jiān)管”是一種制衡關系。筆者調研發(fā)現(xiàn)：由于資源限制和多任務沖突，基層監(jiān)管人員不得不大量運用“街頭官僚”的自由裁量權[4]，“合謀監(jiān)管”成為基層監(jiān)管的一種常規(guī)做法。那么，為什么會出現(xiàn)“合謀監(jiān)管”？合謀對食品安全監(jiān)管效果會產(chǎn)生什么影響？這成為本文關心的主要問題。

Bain和Telser等人的研究證實合謀行為在公司等經(jīng)濟體中普遍存在[5，6]，但是對于基層政商組織間的合謀現(xiàn)象研究則較少?，F(xiàn)有的合謀研究過于重視物質利益動機，忽視了聲譽和社會資本等其他精神層面的追求；注重對享受資源的索取，缺乏對影響基本保障如職業(yè)保全、基本生存等因素的考量。本文引入資源依賴理論和交易成本理論，從相互補充的資源視角和成本視角對食品監(jiān)管中政商組織間的合謀現(xiàn)象進行分析，以期拓展現(xiàn)有的合謀研究，發(fā)展出有實證意義的研究命題[7]，深化對基層政商組織關系的認識，促進新型政商關系的構建。

二、文獻綜述：合謀的類型及其影響因素

合謀行為在社會中大量存在。大量的研究集中在經(jīng)濟組織領域。Laffont等人通過對經(jīng)濟組織的研究，將合謀分為兩種：第一種是在“委托人-代理人”二維組織結構中代理人之間的合謀；第二種是在“委托人-監(jiān)管者-代理人”三維組織結構中監(jiān)管者和代理人之間的合謀[8]。這兩類合謀都是針對委托人在激勵不足時發(fā)生。也有一些文獻基于不同主體對合謀類型進行劃分，如霍正剛等根據(jù)合謀涉及的主體和他們之間可能形成的合謀，將合謀類型劃分為5類[9]。但是對于政商組織間關系的合謀類型，目前的研究相對分散，各自集中在一個主題進行研究，仍缺少適于分析的類型化框架。

影響合謀的因素研究，從早期的經(jīng)濟組織間和組織內部合謀，到現(xiàn)在政商組織間合謀，基本上是圍繞著增加經(jīng)濟收益這條主線。不同時期的研究都注重研究如何出現(xiàn)合謀均衡，從而穩(wěn)定獲利。如最早的研究關注經(jīng)濟組織間的靜態(tài)合謀，研究如何通過默契合謀來維持壟斷價格，獲取超額利潤[10]。Rotemberg 等研究如何形成合謀的價格均衡，以便穩(wěn)定獲利[11]。Benson 提出通過基點定價方式，增強合謀的穩(wěn)定性[12]。Kreps認為在“囚徒困境”中，只要存在重復博弈，合謀均衡就可能出現(xiàn)[13]。Stigler和Benson還研究了如何動態(tài)維護合謀均衡的穩(wěn)定性[12，14]。也有學者研究了企業(yè)內部的審計合謀問題[15]。研究視角拓展到政商組織間的合謀后，仍然偏重于經(jīng)濟利益追求，如地方政府與企業(yè)合謀以促進經(jīng)濟發(fā)展[16]，追求地方政府利益最大化[17]，中央政府默許合謀以追求整體經(jīng)濟增長[18]，利益誘惑式的“政商合謀”和政治代言人式的“政商利益聯(lián)盟”等[19]。這些研究雖然注重對物質利益的直接追求，但是對于多方合謀時物質利益的分配缺乏更細致的研究。Baliga和Celik等研究了經(jīng)濟組織內合謀的問題，主要涉及物質利益的分配[20，21]。Laffont等人的研究表明：影響物質利益分配的因素也會影響到合謀的達成和實施。他們構建的委托人、監(jiān)管者和代理人（PSA）三層結構模型表明：談判能力會影響到代理人在合謀中的地位和合謀租金分配，因而對合謀產(chǎn)生直接影響[22]。這種研究雖然細化了物質收益分配，但仍然延續(xù)了物質利益視角。

隨著研究的深入，Laffont等人開始注意到：不只是增加物質收益會影響合謀，減少成本，也即減少物質利益損失，同樣會影響到合謀[22]。合謀成本會直接影響合謀的意愿和實施。成本高，合謀達成難度增大，但達成后更易于實施；成本小則合謀意愿更強，但委托人傾向于減少產(chǎn)出。這是對當前直接成本的估算。Walter則注意到了預期成本對合謀的影響。他提出信息結構會通過影響預期成本影響到合謀：當信息是可證實且不可偽造的信息（Hard and Unforgeable Information）時，委托人根據(jù)監(jiān)管者提供的報告來獲知代理人的信息，合謀被發(fā)現(xiàn)的概率明顯上升，預期成本很高，合謀不容易達成；當信息是可證實但可偽造的信息（Hard and Forgeable Information），或者是不可證實且可偽造的信息（Soft Information）時，合謀被發(fā)現(xiàn)的幾率降低，預期成本減少，合謀更容易出現(xiàn)[23]。這些研究都注意到減少物質損失的程度也會影響合謀，但是仍然局限于物質利益視角。

少部分學者拓展了純粹關注經(jīng)濟利益的視角，認為政商組織合謀是為了應對制度壓力和文化慣性，如應對管制政策[24]，促進制度均衡[25]，適應傳統(tǒng)政商關系等[26]。 這些研究也意味著：合謀的影響因素不一定局限在物質利益層面，非物質利益也會影響到合謀。但這些研究忽略了如基本生存壓力、職業(yè)保全等的影響，仍可以繼續(xù)拓展。本文正是基于此，將影響合謀的資源因素劃分為物質資源和非物質資源，構建起一個包容兩者的分析框架。

三、理論依據(jù)與分析框架

（一）食品安全監(jiān)管中的合謀

本文研究的“合謀監(jiān)管”是一種特殊現(xiàn)象，是在執(zhí)法資源短缺的情況下，為了完成上級交辦的任務、履行本職工作和預防職業(yè)風險的一種變通辦法。這種合謀區(qū)別于通常認為的腐敗或者個別執(zhí)法者循私舞弊等現(xiàn)象，是一種在資源短缺和高強度任務重壓下，應對環(huán)境的折中策略。雖然是一種“理性的算計”，但并非單純?yōu)榱藢で髠€體私利。

對于合謀類型，相關文獻主要是基于不同主體的合謀進行劃分，但難以進行類型化分析。本文根據(jù)分析需要，以食品生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)模和實力為標準，對其資源供給能力和供給資源類型進行區(qū)分，據(jù)此將食品安全監(jiān)管中的“合謀監(jiān)管”分為三類：第一類是監(jiān)管對象可以提供監(jiān)管者所需的物質資源，監(jiān)管部門為了獲取短缺的物質資源，需要付出一定的資源進行交易，這種類型的合謀具有資源交換的典型特征，可以稱為“交易型合謀”。第二類是監(jiān)管對象提供輿論支持、行為幫助等非物質資源，監(jiān)管部門為了應對外部壓力（如輿論與投訴壓力等）而與食品生產(chǎn)經(jīng)營單位合謀。這種類型合謀主要是為了合作應對外在壓力，可以稱為“壓力型合謀”。第三類合謀中食品生產(chǎn)經(jīng)營單位的資源供給能力最差，不但無法提供交換資源，而且由于經(jīng)濟實力所限，完成監(jiān)管整改亦有難度。監(jiān)管者基于社會穩(wěn)定和照顧其生存需要的考慮，與食品生產(chǎn)經(jīng)營單位合謀，形成體諒型的“情理型合謀”。

（二）資源、成本視角與分析框架

本文主要是借鑒資源依賴理論和交易成本理論，結合案例的具體情況，構建研究的分析框架。資源依賴理論偏重于組織運作的生產(chǎn)成本但不涉及交易成本，而交易成本理論恰好彌補了這個缺憾。本文結合這兩個理論，針對交易型合謀、壓力型合謀和情理型合謀，分別提出“資源交換”“成本分擔”和“預期成本”三個解釋變量，構建起相對全面的分析框架。

首先，資源依賴理論認為其他組織是組織外部環(huán)境的重要組成部分，組織是資源集合體，異質性資源構成組織的競爭優(yōu)勢[27]。不同組織之間，各自具有優(yōu)勢的異質性資源。當強勢一方對對方的資源有需求時，便易于發(fā)生資源交換。這里的資源，包括知識、專有技術、社會資本等，既有物質資源，也有非物質資源。資源交換體現(xiàn)為雙方對資源進行合資、聯(lián)合、處置、合并等，形成資源合作過程。在資源交換過程中的討價還價會形成戰(zhàn)略均衡[28]。資源交換的雙方通過把復雜、交互和未定價的資源配置到恰當?shù)娜蝿丈?，謀求總剩余最大化[29]。監(jiān)管組織與監(jiān)管對象雖然是兩類互為外部環(huán)境的不同性質的組織，但是具有法律規(guī)定的明晰界線和獨立要求，一旦利用各自的優(yōu)勢資源進行交換，就可能會限制優(yōu)勢資源的“優(yōu)勢”[30]，破壞正常的監(jiān)管關系，形成交易型合謀。

其次，交易成本是指在一定的社會關系中，人們自愿交往、彼此合作達成交易所需要支付的成本[31]。雖然交易成本可以通過考察交易過程中發(fā)生的各項費用來直接度量[32]，但是威廉姆森認為重要的不是交易成本的絕對數(shù)量，而是交易成本的排序和相關組織彼此合作的契約安排[33]。契約規(guī)定了成本分擔的形式。這里的交易成本既可能是交易費用，也可能是對組織其他資源的一種損耗，因而可以具象為知識、專有技術和社會資本等的支付。在有限資源約束下，處于優(yōu)勢地位的組織會提出對自己有利的“成本分擔”契約，減少成本支出，優(yōu)化配置資源，提高資源使用效率[34]。監(jiān)管組織在處理涉及監(jiān)管對象的外在壓力事件時，可以利用其占據(jù)的有利地位，提出對其有利的行動契約，要求監(jiān)管對象分擔成本支出，形成壓力型合謀?！俺杀痉謸本唧w體現(xiàn)為監(jiān)管組織謀求與監(jiān)管對象共同承擔處理壓力事件的資源損耗。

最后，交易成本的高低會影響到組織的行為，組織繼而會根據(jù)成本的大小來調整自己的行動[35]。威廉姆森提出的組織失靈框架認為，小數(shù)目交易容易產(chǎn)生機會主義。小數(shù)目交易不僅僅指發(fā)生次數(shù)較小，而是強調這種交易的不規(guī)范性[36]。任何一方與另一方進行交易都是有成本的。[37]監(jiān)管組織在面臨資源制約而資源損耗可能較高的情況下，由于沒有明確處理規(guī)則而易于產(chǎn)生機會主義傾向，即組織根據(jù)自己預期的資源損失情況，投機地對待交易。這種預期成本雖然也是一種資源損耗，但其是未來的預估資源損耗，可以通過職業(yè)升遷、金錢損失、發(fā)展預期、職業(yè)聲譽等資源來體現(xiàn)。信任可以為交易雙方提供穩(wěn)定的心理預期，從而降低彼此間信息不對稱可能產(chǎn)生的監(jiān)督和交易成本。當一方的行為后果不可預見時，另一方對其的信任便遭破壞，不可避免地產(chǎn)生單方面的預期成本[38]。在交易規(guī)則不明確時，交易的強勢一方就會采取機會主義行為，根據(jù)預期成本而動，積極參與或消極對待交易?；鶎颖O(jiān)管者在處理與監(jiān)管對象的關系時，擁有較大的自由裁量權。這造成了其可選擇的執(zhí)法工具較多，執(zhí)法規(guī)則模糊。在監(jiān)管對象的行為后果難以預期和監(jiān)管者對其不夠信任的情況下，監(jiān)管者可以根據(jù)預期成本，采取機會主義行為，形成情理性合謀。

總的來講，資源交換的目的是為了增加所需資源，成本分擔是為了減少資源損耗，而預期成本則是為了避免未來的資源損耗，三者都可以在不同程度上緩解資源窘境。資源交換、成本分擔和預期成本三個自變量細化了資源不足狀況，可以為“合謀監(jiān)管”提供可行的分析路向。本文的分析框架見圖1。

四、案例選擇與資料收集

圖1 本文的分析框架示意圖

本文研究食品安全監(jiān)管中的合謀現(xiàn)象，主要目的是通過資源影響研究，分析政商組織間合謀現(xiàn)象產(chǎn)生的原因和效果。依據(jù)研究對象和研究目的，本文選取多案例研究的方式，并通過如下方式進行案例選擇和資料收集。

（一）研究方法

案例研究的方式適用于探索性研究，回答“是什么”和“為什么”的問題。食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的合謀現(xiàn)象，是食品監(jiān)管領域的一個特殊現(xiàn)象。本文關于食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)合謀現(xiàn)象原因的研究，是因果機制的探討，適于采用案例研究的方式。為了對自變量和因變量進行更詳細的劃分，形成具有代表性和推廣價值的研究命題，本研究采取多案例研究方法，注重探究的深入性和提升理論品質。

（二）案例選擇

本文在案例選擇方面采用“差異最大”（Most-difference）的案例選擇方法[39]，從調研的7個案例中精心選取了3個，保持不同案例因變量不變（分別為三種合謀監(jiān)管類型中的一種），其他的自變量都不相同，以便綜合形成對因果機制的有效探討。選擇的三個案例分別是S1、S2和S3，三者是M市的三個不同市場監(jiān)管所，是負責食品監(jiān)管的最基層組織。我們通過對基層食品監(jiān)管組織的調研發(fā)現(xiàn)，“合謀監(jiān)管”普遍存在，且類型多樣。每個監(jiān)管所雖然都存在多種“合謀監(jiān)管”類型，但是有一些市場監(jiān)管所存在主導的合謀類型，且我們可以通過分析識別出來。本文選取的三個典型案例，恰好分別代表了三種主要的合謀類型。

總體情況：M市地處沿海，在全國城市的排行榜上，一直是在二線和三線城市之間徘徊，在全國以二線和三線城市為主的狀況下比較具有代表性。該市雖地處沿海，但是在經(jīng)濟發(fā)展與社會管理上又與內陸一般的城市相近，因而兼具沿海和內陸城市的特點。M市原先的改革思路是建立起與國家食品藥品監(jiān)督管理總局對應的機構，成立自省、市到區(qū)級的食品藥品監(jiān)督管理局。但是2015年6月后調整了改革思路，在省一級機構保持不變的情況下，將市級及其以下層級的食品藥品監(jiān)督管理局進行重新改革，整合了工商局、質監(jiān)局、食品藥品監(jiān)督管理局等與市場管理相關的部門，成立了市場監(jiān)督管理局。市場監(jiān)督管理局權力清單1580項，責任事項1663項，其中多部門監(jiān)管事項18項，內設25個部門，包括食品藥品風險監(jiān)測管理處、食品生產(chǎn)安全監(jiān)管處、食品流通安全監(jiān)管處和餐飲服務食品安全監(jiān)管處等。區(qū)市場監(jiān)管局下面還根據(jù)街道劃分，每個街道設立一個直屬機構——市場監(jiān)管所，初步構建起了大市場監(jiān)管部門的格局。S1、S2和S3地處三個不同的街道，分屬于三個不同的區(qū)市場監(jiān)管局，是區(qū)級食品監(jiān)管組織的直屬機構。S1、S2和S3具有相似的管理模式和組織結構。所長是監(jiān)管所的負責人，統(tǒng)籌協(xié)調所里的各項事務；監(jiān)管所都設有副所長，協(xié)助所長開展工作。其他工作人員少部分為內勤人員，大部分都各自獨立負責某塊區(qū)域的食品監(jiān)管任務，稱為段長。越是經(jīng)濟不發(fā)達的所，所長的任務越重，不但需要綜合協(xié)調，有時也需要直接具體承擔某塊區(qū)域的食品監(jiān)管責任，兼任段長。基層監(jiān)管所的一個普遍情況是執(zhí)法資源緊張，難以滿足監(jiān)管事務的要求。一名執(zhí)法人員在訪談中表示：“我們每個人要負責食品、餐飲、特種設備、下去看點、抽查等，幾乎是分身乏術，而且責任無限大，事務無限多。現(xiàn)有的人力和資源配備根本滿足不了要求。”（訪談記錄：20170510cq01）

案例1：S1地處繁華的商業(yè)區(qū)，這是M市經(jīng)濟最發(fā)達的核心城區(qū)。S1是M市基層實力較強的食品監(jiān)管所。從辦公硬件來看，S1有一橦七層樓高的辦公用房，辦公場所較為氣派。各類辦公用品如辦公桌、電腦等配備齊全。所里還自己添置了一些公共招標外的物品，如長青樹、盆栽、茶具等，環(huán)境布置得清新又不失莊重。由于地處繁華商業(yè)區(qū)，周圍大飯店林立，大食品經(jīng)營店較多。賓館和有一定檔次的飯店占到60%以上。還有一些傳統(tǒng)的特色老店，雖然店小，但是地段重要，生意興隆，收益很好。該所的監(jiān)管對象可以提供較豐富的經(jīng)濟資源，存在的合謀是典型的交易型合謀。

案例2：S2地處傳統(tǒng)教育區(qū)，經(jīng)濟中等偏上，有少量大飯店，但更多的是小餐飲店和食品經(jīng)營門店，這些占到全部的70%以上。雖不算發(fā)達，但所里的辦公條件并不算差。辦公場所是剛剛翻新過的獨棟三層樓。會議室、辦公室配備齊全。所長和一名內勤人員在二樓辦公，其他工作人員則在一樓辦公室，隔壁還有剩余的辦公用房，平常用來存放電動車等交通工具。但是該所監(jiān)管人員的工作壓力很大。這里集中了M市一半多大中專院校的學生，形成了消費的“向心效應”，吸引了大量的小餐飲和食品經(jīng)營店。涉及學生健康和安全的都沒有小事。媒體長期關注這里的食品安全狀況。由于長期受到教育氛圍潛移默化的影響，人們的思想和言論都比較活躍。監(jiān)管對象的交換資源雖然有但相對較少。交易型合謀雖然會出現(xiàn)但只是少數(shù)，壓力型合謀最為典型。

表1 搖樣本案例描述

案例3：S3地處城鄉(xiāng)接合部，這里經(jīng)濟上較為落后，但轄區(qū)面積較大。S3辦公場所比較簡陋，人員配備嚴重不足。轄區(qū)內小餐飲店數(shù)量眾多，很多外來工在此就餐。人們思想相對閉塞，個體言論不太活躍。有較多的工廠和外來工，當?shù)卮迕窈屯鈦砉さ南M水平較低，食品安全意識較差，對食品價格的反應最敏感，主要追求價格便宜，只要衛(wèi)生條件感覺還行，不會太在意食品是否衛(wèi)生或品質如何。這里幾乎沒有大飯店，主要是小餐飲店、便利店和小超市。小餐飲店對監(jiān)管持強烈抵觸的態(tài)度，認為監(jiān)管會加大他們的經(jīng)營成本，減少收益。很多小餐飲店面積很小，靠近路邊，怎么整改也無法達標。交換資源貧乏甚至于無，監(jiān)管者時刻面臨著粗放經(jīng)營和混亂經(jīng)營的安全風險，職業(yè)風險較大。基于照顧小餐飲和小作坊生存的心理，形成了典型的情理型合謀。

（三）資料搜集和整理

根據(jù)研究的需要，本文主要采用實地參與觀察和深度訪談的方式調查研究。

在資料收集上，研究者首先以實習生的身份依次進入三個基層監(jiān)管所，每個所“蹲點”約1個月時間，參與該所的食品監(jiān)管工作，通過親身體驗的方式，實地觀察和感受“合謀監(jiān)管”情況；其次，在“蹲點”過程中，研究者也抓住時機與三個監(jiān)管所的所長、熟悉情況的執(zhí)法人員和餐飲店主等進行半結構化訪談，補充了解和印證相關情況；再次，研究者也通過網(wǎng)絡搜索相關資料，現(xiàn)場索取有關的文件、雜志、會議記錄、工作計劃和總結等，充實相關的資料；最后，在資料編碼和整理過程中，研究者通過微信、電話和郵件等方式核實相關信息和二手材料，澄清模糊之處，增強材料的可靠性。

本文搜集到的材料包括觀察日志、二手資料、錄音文本、訪談記錄，主要采用分類編碼的方式進行整理。首先，根據(jù)交易型合謀、壓力型合謀和情理型合謀三種類型，研究者將三個監(jiān)管所的材料進行分類歸并，并標記在案。其中，交易型合謀1，壓力型合謀2，情理型合謀3，其他4。其次，在每種類別中，根據(jù)資源交換、成本分擔和預期成本三個類別進行再次分類歸并，并標記在案。其中，資源交換1，成本分擔2，預期成本3，其他4。最后，將初次劃分的三種類別中，標記為11，22或33的材料，分別對口歸并，形成資源交換和交易型合謀、成本分擔和壓力型合謀、預期成本和情理型合謀的三類配對材料。研究者將三種合謀類型與各自對應的自變量材料相結合，根據(jù)建構的理論框架展開分析，力求形成有解釋力的結論。

五、案例分析和結果呈現(xiàn)

由于轄區(qū)環(huán)境不同，S1、S2和S3監(jiān)管對象的實力和經(jīng)濟收益差別很大。這在客觀上限制了監(jiān)管部門所能獲得的資源類型和數(shù)量。在監(jiān)管中，監(jiān)管者是主動方，而監(jiān)管對象則是被動方。由于法定監(jiān)管關系的存在，監(jiān)管者一旦提出資源要求，監(jiān)管對象在力所能及的范圍內，會盡量想辦法滿足，由此形成不同的合謀。

（一）資源交換與交易型合謀

S1處于體制內，財政支持標準統(tǒng)一，因此，其正常財政狀況并不會明顯比其他監(jiān)管所充裕。但是，在個別經(jīng)濟任務安排上，S1卻要完成比其他監(jiān)管所更多的任務量。調研發(fā)現(xiàn)：越是發(fā)達地區(qū)的監(jiān)管所，面臨著越沉重的任務。該所一位執(zhí)法人員表示：作為最基層的監(jiān)管所，上級會把各種任務層層分攤，最終都需要由他們來執(zhí)行。但是這些分攤的任務并不單單是監(jiān)管任務，還會有附加的經(jīng)濟任務，比如報紙征訂任務，每年都有一定的限額，且年年遞增。另一位執(zhí)法人員表示：“作為監(jiān)管者，我們還要完成上級攤派的訂閱報紙任務，而且今年是200份，明年就300份，后年變成400份，年年遞增。你說如果只是固定200份，憑我們作為執(zhí)法者，人家還會賣我們面子，還相對容易完成，但隨著不斷增多，完成難度就增大?！保ㄔL談記錄：20170305gl01）所里會把任務分攤到每位段長頭上。他們則要想方設法換取食品經(jīng)營單位的支持。經(jīng)濟繁華的轄區(qū)和較有經(jīng)濟實力的監(jiān)管對象，給監(jiān)管者提供了獲取體制外經(jīng)濟支持、完成經(jīng)濟任務的可能。

為了完成每年分攤的經(jīng)濟任務，執(zhí)法人員在監(jiān)管中就只能采取更加細致、到位的服務態(tài)度，監(jiān)管要求適當放寬，要求整改的期限拉得更長；對于一些沒有達標的細節(jié)，有時甚至睜一只眼閉一只眼，以換取食品經(jīng)營單位在完成經(jīng)濟任務上面的支持。這種資源交換形成了監(jiān)管者與監(jiān)管對象的合謀。在“合謀監(jiān)管”過程中，食品生產(chǎn)經(jīng)營單位和監(jiān)管組織構成彼此重要的外部環(huán)境，兩者各有優(yōu)勢的異質性資源：食品生產(chǎn)經(jīng)營單位具有相對充裕的財力資源，而基層食品監(jiān)管組織則具有監(jiān)管中的“自由裁量權”。當基層食品監(jiān)管組織對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位的物質資源存在需求時，便可能通過手中的異質資源與其交換，從而形成交易型合謀?；鶎邮称繁O(jiān)管組織對物質資源的需求越急迫，越可能主動或強勢發(fā)出邀約，形成交易型合謀。

（二）成本分擔與壓力型合謀

S2轄區(qū)是傳統(tǒng)的教育區(qū)，學生數(shù)量多，而學生的事情無小事，一旦涉及食品安全問題，會被外界媒體廣泛報道，這給監(jiān)管者帶來壓力。大學生本身也是“自媒體”，喜歡上傳各種消息，一旦與食品安全有關，就會被快速、廣泛傳播，形成突發(fā)事件，令監(jiān)管人員防不勝防。S2轄區(qū)內濃厚的教育和輿論氛圍，也造就了適于傳播輿論的大環(huán)境。食品安全意識的覺醒和食品安全事件的多發(fā)，使S2監(jiān)管人員時刻面臨著應對外在輿論的壓力。

該轄區(qū)內的一個學校食堂，曾經(jīng)被曝出“月餅炒肉”事件。這本來只是比較博“眼球”的事件，不一定涉及食品安全，但是經(jīng)學生通過QQ、微博、微信等方式大量轉發(fā)后，引起了社會和上級部門關注，引發(fā)很多質疑聲。有人擔心是否月餅過期，有人擔心制作這道菜的動機，也有人質疑這道菜吃完后的反應，等等。S2所長不得不緊急介入，私下里與該學校食堂溝通，希望他們能做個公開說明，澄清情況。監(jiān)管所之后也專門寫了一個《情況說明》，上報給區(qū)所，詳細說明事件的經(jīng)過和處理情況?！兜谝回斀?jīng)日報》記者曾到某學校暗訪，結果在校內的“黃記包點店”買到了疑似“染色饅頭”的呈亮橙黃色的玉米饅頭，引發(fā)輿論高度關注，也將監(jiān)管所推上了“風口浪尖”。雖然監(jiān)管所馬上進行了象征性的調查處理，但是由于沒有足夠的人力物力，加上學校后勤部門對校內情況更為熟悉，調查起來事半功倍，所以監(jiān)管所主要是讓該校后勤部門自己調查上報詳細情況，并且對外公開發(fā)布和澄清情況。監(jiān)管所和學校聯(lián)合起來應對輿論壓力。省電視臺新聞頻道一名記者有一天突然到該轄區(qū)，報道了學生街旁一條待拆遷街道小餐飲、小作坊店存在的食品安全問題。這給監(jiān)管所帶來了突發(fā)的輿情壓力。雖然拆遷街上的小餐飲店和小作坊屬于非法生產(chǎn)經(jīng)營，責任主要在食品生產(chǎn)經(jīng)營者，但是他們在S2轄區(qū)內，監(jiān)管所似乎責無旁貸。S2所長立即全體動員，帶領副所長等趕赴現(xiàn)場處理。所長以“該街道面臨拆遷，所有生產(chǎn)經(jīng)營單位都是無證經(jīng)營，都是非法主體”為由進行解釋，希望記者可以理解。他說：“學生街由于面臨拆遷，區(qū)里已經(jīng)明確要求不能給予這里的所有餐飲店辦理營業(yè)執(zhí)照，暫停已經(jīng)有一年多了。也就是說，目前在經(jīng)營的，包括被曝光的這家，都屬于無證經(jīng)營，屬于非法經(jīng)營。但是基層監(jiān)管所又沒有權力強制趕走他們。雖然平時我們一直要求那些小餐飲店關門停業(yè)，但是過不了幾天他們又會偷偷開門營業(yè)，跟監(jiān)管所玩 ‘捉迷藏’?！保ㄔL談記錄：20170419cs01）但記者認為你轄區(qū)內的事情，你就應該處理好。該所所長后來私下里表示：“我們沒有辦法每天去那里蹲守，但是又怕媒體繼續(xù)曝光，只好讓人私下里找到這些小餐飲店主，希望他們這段時間暫時關門，避避風頭。以后他們即使要營業(yè)，最好也是在非工作時間?！保ㄔL談記錄：20170419cs01）

由于處理外在壓力事件的需要，S2與監(jiān)管對象形成壓力型合謀。這種合謀是在遇到外在壓力事件時，由監(jiān)管者發(fā)起，為了減少資源損耗而要求監(jiān)管對象與其合作，以降低處理成本和提高資源使用效率，消除外在壓力。研究發(fā)現(xiàn)：無論是監(jiān)管機構或食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，在應對外部壓力時，任何一方都可能在部分成本支出方面具有比較優(yōu)勢，在處理的某些環(huán)節(jié)中具有更好的效果。在資源缺乏的情況下，兩者合作可以有效降低成本，避免緊缺資源過度損耗，提高應對外在壓力事件的效果。當食品生產(chǎn)經(jīng)營單位能有效分擔成本，降低監(jiān)管機構的資源消耗和提高處理效果時，監(jiān)管機構會傾向于尋求與其合作，這時壓力型合謀出現(xiàn)的幾率就會增大。反之，如果成本分擔不能優(yōu)化支出和提高處理效果，則資源損耗難以降低，合謀的必要性大大減弱。

（三）預期成本與情理型合謀

S3處于經(jīng)濟落后區(qū)域，其監(jiān)管比其他監(jiān)管所面臨著更多的困難：首先，管轄區(qū)域面積更大，監(jiān)管對象更多、更分散、流動更快，工作量更大；其次，人、財和物配置不足，監(jiān)管資源更為捉襟見肘；再次，消費者安全意識淡薄，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者對監(jiān)管更為抵觸；最后，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者中，很大一部分是弱勢群體。食品的生產(chǎn)經(jīng)營和消費，涉及他們的基本生存問題。小攤販或小作坊一旦被取締，弱勢群體的生存成本隨之提高。他們累積起來的不滿情緒，隨時可能影響到社會穩(wěn)定。這些狀況，決定了執(zhí)法人員在監(jiān)管中面臨著極為尷尬的無力監(jiān)管、不敢監(jiān)管等處境。一位監(jiān)管人員表示：“小餐飲店流動很快，監(jiān)管難度很大?！保ㄔL談記錄：20170508cq02）

為了應對這種“人少事多”的尷尬處境，監(jiān)管人員摸索出一套“有藝術”的監(jiān)管辦法，既不能不管，也不能管死。所有的小餐飲店和小作坊名義上都納入監(jiān)管名錄，但是在實際的監(jiān)管過程中，本著理解和體諒其生存需要的心理，監(jiān)管者會區(qū)分情況執(zhí)行。監(jiān)管人員會根據(jù)其日常經(jīng)驗，判斷出現(xiàn)問題的可能性大小。出現(xiàn)問題可能性大的小餐飲店，監(jiān)管人員會積極與其溝通，希望其配合整改；如果不配合，還會通過不斷督促甚至是威脅立案查處的方式，督促其整改①但監(jiān)管人員一般不會進行處罰。因為按照最新的《食品安全法》的要求，罰款的最低額度大幅度提高，那些小餐飲店根本罰不起。。即使最后整改不到位，只要不再有明顯的安全隱患，監(jiān)管人員也只能“不了了之”。監(jiān)管中一般也不會立案查處，因為“做案件”需要有相當繁瑣的手續(xù)，一旦小餐飲店或小作坊關門走人，執(zhí)法者找不到處罰對象，難以結案，反而會給自己帶來麻煩。如果執(zhí)法者認為問題不大的，則會采取相對放任的態(tài)度，只在必要時與其加強溝通。

為了避免問題曝光被上級部門批評或處分，有時執(zhí)法人員甚至在上級來抽查前給小餐飲“通風報信”，如上級來抽查前會通知轄區(qū)的小餐飲店要做好衛(wèi)生、原材料擺放整齊等，要求難以達標的小餐飲店暫時停業(yè)，待上級檢查過后再恢復營業(yè)等。一位監(jiān)管人員談到自己親身經(jīng)歷的一個事件：“有一家制作肉燕②肉燕又稱太平燕，是福建省福州市的一道傳統(tǒng)小吃。的小店，平時不但制作加工肉燕，偶爾也會給需要當場消費的顧客煮熟。店主原本向我提出要申報餐飲店，但是我考慮到其達不到要求，因而建議其報成食品經(jīng)營類別。因為其只有一個鍋灶，并沒有其他的設備，店主平時也住在店里，生活與開店是在一起的，達不到餐飲店的要求。我私下里跟店主講，如果有遇上其他抽查人員，發(fā)現(xiàn)你在煮東西給顧客吃，你就說只是免費代別人加工。如果你平時想著多煮些賣出去賺錢，最好等到監(jiān)管人員下班后?！保ㄔL談記錄：20170509cq01）

因為地處城鄉(xiāng)接合部，行政資源配備不足，監(jiān)管對象數(shù)量龐大且流動快，食品經(jīng)營者和消費者都對監(jiān)管存在排斥心理，監(jiān)管機構依法履職的難度很大。監(jiān)管需要的物質資源和非物質資源嚴重短缺。在嚴格監(jiān)管難以達成的情況下，如果完全不監(jiān)管，則會產(chǎn)生另外一個不確定的預期成本，即因為突發(fā)食品安全事件或生產(chǎn)安全事故而被問責，這會形成巨大的職業(yè)風險。因而，預估的職業(yè)風險成本嚴重影響到執(zhí)法人員的監(jiān)管行為選擇。當預期成本很高，即出現(xiàn)安全風險的可能性很大，對職業(yè)生涯會產(chǎn)生重大影響（如被降級、被停職等）時，執(zhí)法人員會有動力積極與食品生產(chǎn)經(jīng)營單位交流，在照顧到食品生產(chǎn)經(jīng)營單位生存需求的基礎上盡量履職，想方設法消除隱患，情理型合謀會因此增加。反之，當預期成本較低時，執(zhí)法人員則沒有太多動力去推進合謀，愿意安于現(xiàn)狀，“無為而治”，從而導致情理型合謀減少。

表2 搖資源不足對合謀監(jiān)管的影響

六、合謀監(jiān)管與食品監(jiān)管效果

傳統(tǒng)理論認為合謀會給治理造成消極后果，如Shlerfer和Pota等認為在公司治理中，控制股東和管理層可以通過“隧道挖掘”，以租賃協(xié)議、非市場價格買賣等方式，掠奪中小股東的利益[40，41]。申明浩關于合謀的研究表明：越是資本家控制型的公司，家族通過關聯(lián)交易剝削中小股東的可能性就越大[42]。黃志忠則認為第一大股東持股比例較低的情況下，大股東可能會合謀侵占公司資源[43]。但是這些觀點過于偏向負面影響，實際上在基層食品監(jiān)管中，“合謀”的正面影響顯而易見，不能忽視。

“合謀監(jiān)管”是基層食品安全監(jiān)管部門的一種組織行為，其關心的是生存問題，目的在于獲取生存所需、自身無法生產(chǎn)的資源。因而，“合謀監(jiān)管”對于維持監(jiān)管部門的運作，完成上級交辦的其他任務具有積極意義。首先，交易型合謀補充了監(jiān)管所缺失的物質資源，穩(wěn)定了執(zhí)法隊員的工作情緒。在交易型合謀中，食品監(jiān)管所可以直接獲得完成經(jīng)濟任務所需的物質資源。這是監(jiān)管部門在額定劃撥資源之外可以獲得的資源，也是監(jiān)管部門可以靈活支配的資源。這些資源對于完成上級交辦或人情請托、難以合法報銷成本的任務，解除執(zhí)法人員的后顧之憂，具有積極的作用。其次，壓力型合謀減少了監(jiān)管所的成本支出，提高了消除壓力的效率和效果。在壓力型合謀中，監(jiān)管部門可以通過壓力轉移，由監(jiān)管對象協(xié)助或者替代監(jiān)管部門疏解壓力，充分利用監(jiān)管對象的資金、聲譽和社會資本，既可以提高消除外在壓力的效率和效果，又可以轉移本該由監(jiān)管部門承擔的成本支出，減少資源損耗。交易型合謀和壓力型合謀猶如“開源”與“節(jié)流”，緩解了監(jiān)管部門的資源緊張情況。最后，情理型合謀將監(jiān)管人員的預期成本和弱勢群體生存成本控制在較合理的限度內。在情理型合謀中，監(jiān)管人員在面臨人力、財力和物力制約的情況下，仍然能夠考慮到食品小餐飲店和小作坊等的弱勢地位和經(jīng)營困難情況，緊緊抓住最主要的風險點，采取軟硬結合的靈活處理辦法，有效化解可能出現(xiàn)的食品安全事件。監(jiān)管人員不面面俱到地處理，也不采用一刀切或粗暴取締的辦法管理，既考慮到監(jiān)管人員自身的職業(yè)風險，也照顧到社會弱勢群體，將監(jiān)管人員的預期成本和弱勢群體的生存成本控制在雙方能夠接受的限度之內，在一定程度上維護了“邊緣社會”的穩(wěn)定。

當然，合謀監(jiān)管的影響較為復雜，也會在一定程度上影響到監(jiān)管的嚴肅性。資源依賴理論認為，一旦對外部資源的依賴越大，則越會通過加強控制，來保證資源的供給。而在交易型合謀或壓力型合謀中，監(jiān)管者獲取越多的資源，或是與監(jiān)管對象合作的頻率越高，則需要通過越大尺度的監(jiān)管退讓來交換。對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，執(zhí)法人員心有顧忌，不敢大膽提出來或者要求整改，或是對于整改不敢嚴格按照要求驗收，只是“走過場”，更別提立案查處。S1的一位監(jiān)管人員接受訪談時表示：“更大的問題在于，我們要是讓人家?guī)兔τ嗛唸蠹垼瓿晌覀兊娜蝿?，那后面我們監(jiān)管時就底氣不足，請求訂閱得越多，你就越不好意思嚴格監(jiān)管人家。作為執(zhí)法者和監(jiān)管者，與作為經(jīng)濟任務的完成者，兩者的要求是相沖突的。”（訪談記錄：20170405gl01）。在情理型合謀中，由于嚴格的監(jiān)管無法落實，只能采取體諒性的“有藝術監(jiān)管”。監(jiān)管者判斷是否監(jiān)管，不是依據(jù)法定職責，而是對未來的風險評估和預期成本多少。監(jiān)管的目的不是為了追求最好的效果，而是為了防止最壞的結果。這種松散的監(jiān)管方式雖然盡可能將小餐飲店和小作坊納入監(jiān)管人員的視野中，維持了最低限度的監(jiān)管，但同時也弱化了監(jiān)管的嚴肅性，助長了監(jiān)管對象的投機規(guī)避監(jiān)管心理。

表3 搖合謀監(jiān)管與監(jiān)管效果

七、總結與討論

可以認為：“合謀監(jiān)管”是在執(zhí)法資源不足的情況下，為了增加資源、減少現(xiàn)實資源損耗和降低未來資源支出風險而發(fā)生的?！昂现\監(jiān)管”出現(xiàn)的根本原因是執(zhí)法資源供給不足。這也意味著如果可以提供足夠的資源，政商組織間的合謀現(xiàn)象可以得到有效克服。但是因為執(zhí)法資源總是有限的，而監(jiān)管需求卻是與日俱增。有限的執(zhí)法資源與無限的監(jiān)管需求相比，總是存在資源缺口，食品監(jiān)管中的合謀現(xiàn)象因此總是存在，因而對合謀現(xiàn)象的研究極具現(xiàn)實意義。

本文借鑒資源依賴理論和交易成本理論，對食品監(jiān)管中出現(xiàn)的合謀現(xiàn)象做了拓展研究。通過建立理論分析框架，形成資源交換、成本分擔和預期成本三個自變量，對合謀現(xiàn)象進行類型化和深入剖析，拓展了對政商組織間合謀現(xiàn)象的認識。本文的研究表明，資源交換需求會影響到交易型合謀，成本分擔需求會影響到壓力型合謀，預期成本評估會影響到情理型合謀，三者都呈同向變動的正向關系。這也意味著隨著資源交換需求、成本分擔需求的增加和預期成本的上升，“合謀監(jiān)管”出現(xiàn)的可能性也會增大，反之也成立。這些研究將以往主要集中在企業(yè)組織、關注物質利益的合謀研究，拓寬到政商組織之間，增加了社會資本和精神需求等影響因素的研究，并關照到基本生存需求、未來預期因素的影響等狀況，對于拓展合謀理論視野，深化政商關系認識都具有積極意義。

基于合謀現(xiàn)象原因的認識，本文繼續(xù)對“合謀監(jiān)管”的影響進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)：“合謀監(jiān)管”對監(jiān)管效果的影響，并不只是局限于經(jīng)濟利益方面，呈現(xiàn)為單邊負面效應。合謀監(jiān)管一方面提供了基層食品安全監(jiān)管機構急需的物質資源，減少了資源損耗和成本支出，但另一方面又弱化了監(jiān)管的嚴肅性，助長了監(jiān)管對象投機規(guī)避監(jiān)管的心理?！昂现\監(jiān)管”的這種復雜影響啟示我們：糾正基層政商組織間的不正常合謀關系，規(guī)避合謀的負面影響，應該有更全面、綜合的處理辦法。在財政無法充分滿足的情況下，明確限定監(jiān)管職責，嚴格控制基層監(jiān)管所的行政事務量，制定明確的行政事務清單，減少資源支出，是一條相對可行的解決之道。在新型政商關系的構建中，只有監(jiān)管部門不再因為客觀資源限制，而不得不有求于食品生產(chǎn)單位或個人，“打鐵先要自身硬”，政商關系才能“清”；監(jiān)管部門在關系“清”之后，職業(yè)榮譽感和成就感增強，努力提供更體貼、到位的服務，政商關系才能“親”。

食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的合謀現(xiàn)象，也反映出基層治理中的“資源主導”問題。由于資源供給和成本分擔的多元化，基層的治理主體呈現(xiàn)多元化[44]。資源供給能力成為能否共同參與治理的決定性因素，這種“資源決定論”勢必給基層治理帶來消極影響，如非法經(jīng)濟主體或黑社會勢力介入監(jiān)管，“富人當政”[45]等，引起治理混亂?；鶎有姓M織在資源嚴重不足的情況下，難以有效掌握話語權，易在治理中陷入被動的窘境。資源的約束將會極大地削弱基層部門的動員、協(xié)調和規(guī)范能力，導致各種治理亂象。明晰影響“合謀監(jiān)管”的因素，盤活有限資源，將物質資源和精神資源相結合，這些措施將極大地緩解“資源主導”的治理亂象。

值得提出的是，本文的研究是基于小樣本，“最大差異”的多案例分析，雖然提供了較為詳細的分類論證，但是其結論是否具有推廣意義，仍需要有更多的實證研究跟進。其次，本文選擇從資源視角來分析原因，并對“合謀監(jiān)管”的后果和進一步的社會影響進行分析，并不意味著影響合謀監(jiān)管的因素僅限于資源需求，如監(jiān)管者的職業(yè)操守等其他因素，對“合謀監(jiān)管”毋庸置疑也會產(chǎn)生影響。對其他因素的單獨影響或交叉影響，以及可能帶來的社會后果的研究，是本文接下來需要繼續(xù)研究的課題。最后，本文是以監(jiān)管者為主導，僅從監(jiān)管部門和執(zhí)法者的角度考慮“合謀監(jiān)管”的影響因素。這也意味著，在政商合謀中，本文僅考慮了“政”的主動性，并未考慮到“商”的主動性。政商互動可能使“合謀監(jiān)管”的類型和影響因素更復雜。本文的處理方式雖然簡化了分析模型和影響因素，但也可能忽略其他重要的合謀類型和影響因素。