摘 要 緊急情況下的臨時生活照料責(zé)任和對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會的指導(dǎo)和協(xié)助責(zé)任，是剛頒布的《民法典》新增加的居民委員會的兩項職責(zé)。本文通過對居民委員會的這兩項職責(zé)進(jìn)行分析，闡述了現(xiàn)行《民法典》部分條款與行政法的交集，通過行政部門被依法授權(quán)在民生方面提供公法關(guān)懷，為（準(zhǔn)）行政機(jī)關(guān)有限介入民事領(lǐng)域提供法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞 民法典 居民委員會 職責(zé) 公法關(guān)懷

作者簡介：楊艷，江蘇金易律師事務(wù)所管理合伙人，三級律師，研究方向：商事訴訟、金融證券保險。

中圖分類號：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.004

即將實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）雖然名為“民法典”，卻涵蓋了社會生活的方方面面，其規(guī)定的內(nèi)容不僅僅是傳統(tǒng)民法意義上平等主體之間的人身、財產(chǎn)關(guān)系，已然觸及不少公法關(guān)懷的領(lǐng)域，比如政府權(quán)力對平等主體交易的介入、對弱勢群體的保護(hù)以及面對私人權(quán)益時公權(quán)力的克制等等。本文從居民委員會新增職責(zé)的角度入手，以此闡述《民法典》所體現(xiàn)的公法關(guān)懷。

一、居民委員會的法律定位

在弱勢群體的保護(hù)這一塊，《民法典》中增加了居民委員會兩項特別的職責(zé)，分別是緊急情況下的臨時生活照料責(zé)任以及對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會的指導(dǎo)和協(xié)助責(zé)任。從相關(guān)法律對居民委員會的定義來看，其并不是一個政府組織，而只是一個基層群眾自治組織。居民委員會受政府機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、支持與幫助，而反過來其應(yīng)協(xié)助政府開展工作。從字面含義來看，指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助都不是強(qiáng)制性的詞匯，居民委員會并不是政府組織的一個機(jī)構(gòu)，可以不受其監(jiān)督、不聽其指揮。

但事實上，同樣根據(jù)相關(guān)法律，居民委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)立、調(diào)整與撤銷，是由區(qū)級以上的政府所決定的;經(jīng)費是來源于其所在地的政府或上級政府的規(guī)定以及撥付;辦公用房也不是由其自行解決，而由當(dāng)?shù)卣袚?dān)起統(tǒng)籌解決的責(zé)任。因此，居民委員會從政府機(jī)關(guān)得到的法定支持，已遠(yuǎn)不止一個自我管理、教育、服務(wù)的組織可以從公權(quán)力處獲得的支持。

在實際運(yùn)行中，居民委員會與行政機(jī)關(guān)工作緊密結(jié)合，職責(zé)設(shè)計也常常與行政機(jī)關(guān)相掛鉤，甚至還可以依據(jù)法律、法規(guī)以及更低級別的規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)。因此，居民委員會雖非政府機(jī)構(gòu)，但作為基層自治組織，它是政府之手的延伸，也是政府和普羅大眾之間的緩沖墊。

二、《民法典》中增加的居民委員會職責(zé)

（一）緊急情況下的臨時生活照料措施

居民委員會、村民委員會或民政部門在我國監(jiān)護(hù)制度中屬于臨時監(jiān)護(hù)和國家監(jiān)護(hù)的主體。臨時監(jiān)護(hù)是《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）新確立的制度。因此，臨時監(jiān)護(hù)是一種過渡狀態(tài)，指定監(jiān)護(hù)人確定后臨時監(jiān)護(hù)人就不再發(fā)揮作用。

國家監(jiān)護(hù)則是指在無民事行為能力、限制民事行為能力人沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人時，監(jiān)護(hù)人由民政部門或有條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任的制度。該立法源頭可見于《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》），具體通過對未成年人沒有其他監(jiān)護(hù)人的，以及無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人沒有其他監(jiān)護(hù)人的，這兩類主體履行監(jiān)護(hù)職責(zé)來體現(xiàn)。而《民法總則》不再區(qū)分未成年人和精神病人，沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門或符合條件的居民委員會、村民委員會擔(dān)任。

而《民法典》中的緊急情況下的臨時生活照料措施，則主要針對因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護(hù)人暫時無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無人照料狀態(tài)的情形。臨時生活照料措施不同于臨時監(jiān)護(hù)，最大區(qū)別就在于臨時生活照料措施狀態(tài)下被監(jiān)護(hù)人是有監(jiān)護(hù)人的，只是監(jiān)護(hù)人暫時無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而臨時監(jiān)護(hù)中被監(jiān)護(hù)人是沒有監(jiān)護(hù)人的，由居民委會員代為監(jiān)護(hù)人，履行監(jiān)護(hù)職責(zé);其次，臨時生活照料措施是被監(jiān)護(hù)人住所地（準(zhǔn)）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為之的責(zé)任，而臨時監(jiān)護(hù)是其可以為的行為，而且臨時監(jiān)護(hù)中居民委員會和村民委員會可以無監(jiān)護(hù)職責(zé)條件為由拒絕對無民事行為能力和限制民事行為能力人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。

《民法典》首次確定的臨時生活照料措施和《民法總則》首次確定的臨時監(jiān)護(hù)都是對無民事行為能力人和限制民事行為能力人在監(jiān)護(hù)空白時的緊急填補(bǔ)，但顯然《民法典》對此走得更遠(yuǎn)，對居民委員會等組織提出的要求更高，對弱勢群體的關(guān)懷和保護(hù)更細(xì)致。

（二）指導(dǎo)和協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會

居民委員會作為基層群眾性自治組織，它應(yīng)當(dāng)為所在社區(qū)居民服務(wù)，承擔(dān)所在社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公共事業(yè)的管理責(zé)任。而通過對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的構(gòu)成、產(chǎn)生方式、法定職責(zé)的分析，本質(zhì)上也是物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的群眾自治組織。

因此，居民委員會和業(yè)主大會、業(yè)主委員會之間的職責(zé)是有交叉和涵蓋的。鑒于居民委員會同時也承擔(dān)著大量基層政權(quán)組織職責(zé)內(nèi)的行政工作，我們顯然不能將其視為真正意義上純粹的群眾自治性組織，而已演變?yōu)橐粋€街道辦事處下屬的基層行政組織，是基層政權(quán)組織力量的補(bǔ)充和延伸。事實上，業(yè)主大會、業(yè)主委員會的工作是給居民委員會作補(bǔ)充，彌補(bǔ)居民委員會在人力和物力上的不足，也是居民委員會有限力量的延伸。

在我國以往的法律中，只有《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會設(shè)立過程中地方人民政府有關(guān)部門有指導(dǎo)和協(xié)助的職責(zé)。但由于法律明確規(guī)定居民委員會不是政府部門，而只是基層自治組織，因此在《民法典》頒布以前，實踐中與業(yè)主大會、業(yè)主委員會緊密相關(guān)的居民委員會在這個環(huán)節(jié)上脫節(jié)，居民委員會在應(yīng)對本地區(qū)居民提出的種種需求時又因人員緊張應(yīng)對吃力，缺乏其他有生力量的補(bǔ)充，難以很好地實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

而關(guān)于居民委員會與業(yè)主大會、業(yè)主委員會工作交叉，以往法律法規(guī)中只有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于二〇〇九年制定頒布的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》明確：首次業(yè)主大會會議籌備成員包含居民委員會代表;如業(yè)主委員會怠于召開的，物業(yè)所在地的居民委員會可在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下組織召開，等等。就是說在《民法典》之前，居民委員會對業(yè)主大會、業(yè)主委員會是有限的介入，在滿足一定前置條件后“可以”組織召開業(yè)主委員會，而《民法典》將之上升為居民委員會的責(zé)任，“應(yīng)當(dāng)”給予指導(dǎo)和協(xié)助。

因此，《民法典》中首次宣示性地明確了居民委員會同地方人民政府有關(guān)部門一起承擔(dān)起指導(dǎo)和協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會、選舉業(yè)主委員會的職責(zé)。在《民法典》生效后，居民委員會對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的指導(dǎo)和促進(jìn)必然能在一定程度上改善當(dāng)下業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立難、成立后又亂象叢生的現(xiàn)狀。

三、《民法典》中的公法關(guān)懷

以居民委員會之例可見，《民法典》不是單純地調(diào)整平等主體之間的人身、財產(chǎn)關(guān)系，而是與行政法有著交集，或者說賦予（準(zhǔn)）行政機(jī)關(guān)新的職責(zé)和義務(wù)，這些職責(zé)和義務(wù)著眼于對民生的關(guān)懷，也是我國“以人為本”的家長式政府定位的體現(xiàn)。

除了居民委員會的新添職責(zé)外，《民法典》賦予的（準(zhǔn)）行政機(jī)關(guān)新的職責(zé)和義務(wù)還有人格權(quán)編中政府要承擔(dān)防止性騷擾的義務(wù);承擔(dān)行政職能的機(jī)關(guān)及其工作人員對公民個人信息保護(hù)的保密責(zé)任;侵權(quán)編中對于從建筑物拋擲出的物品，公安機(jī)關(guān)有及時調(diào)查、查清責(zé)任人的職責(zé)。

這些職責(zé)也是呼應(yīng)近幾年來的社會熱點事件而推出，從固有民法學(xué)的視角來看，涉及的相關(guān)法益是普通公民的自身法益，涉及的責(zé)任也是平等主體之間的侵權(quán)糾紛，但在《民法典》中行政機(jī)關(guān)有責(zé)任介入這些糾紛，可謂是行政部門在民法領(lǐng)域的向前一步。當(dāng)然，行政部門既有的職責(zé)依然存在著，如政府在產(chǎn)權(quán)登記、婚姻登記上的職責(zé)，政府征收征用的權(quán)力。根據(jù)統(tǒng)計，《民法典》1260條條文中，有102條屬于行政法條款。

行政機(jī)關(guān)在《民法典》實施中，至少有兩種角色體現(xiàn)：第一種是民事主體，即作為平等的民事主體參與民商事活動，如農(nóng)村土地承包合同中合同雙方實際上是身份對等的民事主體。第二種則是行政主體，這個角色又可以分為兩類，《民法典》規(guī)范的義務(wù)主體和國家行政管理主體，作為《民法典》規(guī)范的義務(wù)主體，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)《民法典》的要求，承擔(dān)起防止性騷擾、保護(hù)公民個人信息以及及時調(diào)查高空拋物等的責(zé)任;而作為國家行政管理主體，行政機(jī)關(guān)則要體現(xiàn)以人為本的思想、踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，依法合規(guī)地履行自己的行政職責(zé)，尤其是要尊重《民法典》依法保障的權(quán)利，不得擅自以行政手段干涉正常的市場經(jīng)營行為，更不得隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

四、總結(jié)與展望

《民法典》的出臺宣示著我國第一部法典的誕生，在《民法典》中我們看到了公法的關(guān)懷，行政法與民法的融合，行政法在民法領(lǐng)域的向前一步。在新時代社會生活和社會工作中面臨著新任務(wù)和新要求，單靠民事法律規(guī)范調(diào)整平等主體之間的關(guān)系已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實要求，一來平等主體也無法繞開行政機(jī)關(guān)進(jìn)行民事活動，二來行政機(jī)關(guān)的介入能進(jìn)一步彌補(bǔ)民事活動中的短板、體現(xiàn)國家與政府的公法關(guān)懷，三來民事違法活動的過激也會引發(fā)行政機(jī)關(guān)的有限介入?！睹穹ǖ洹返恼Q生也預(yù)示著（準(zhǔn)）行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)大，以及行政法編纂迅速跟進(jìn)的迫切需求。相信以《民法典》為契機(jī)，我國法治政府建設(shè)的步伐一定能加快，以法治政府為基礎(chǔ)，法治國家和法治社會的建成之日一定也為期不遠(yuǎn)。

注釋：

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第24條。

《中華人民共和國民法通則》第31條。

《中華人民共和國民法通則》第16條。

《中華人民共和國民法通則》第17條。

《中華人民共和國民法總則》第32條。

張曉棟.社區(qū)治理中的“三角關(guān)系”之研究——理順居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司間關(guān)系，共同構(gòu)建和諧社區(qū)[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文.

《中華人民共和國物權(quán)法》第75條。

《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第10條。

《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第51條。

《中華人民共和國民法典》第1010條。

《中華人民共和國民法典》第1039條。

《中華人民共和國民法典》第1254條。

馬懷德.民法典時代行政法的發(fā)展與完善[DB/OL].“中國政法大學(xué)”微信公眾號，網(wǎng)址：https：//mp.weixin.qq.com.2020年6月16日最后訪問。

以實施民法典為契機(jī) 推進(jìn)法治政府建設(shè)[DB/OL].“揚(yáng)州理論在線”公眾號，網(wǎng)址：https：//mp.weixin.qq.com.2020年6月12日最后訪問。