我國公共圖書館立法進程中的國家責任

摘 要 為加強國家在圖書館法制建設中的角色定位、服務意識，公共圖書館立法中的國家責任仍有必要進一步探討。國家推行圖書館行業(yè)自治同時，有義務促進公眾普遍樹立圖書館意識，通過法律引導作用構建我國合理的圖書館體系，通過經(jīng)費法定化保障圖書館的可持續(xù)有效運作。

關鍵詞 公共圖書館 立法 平等 經(jīng)費

作者簡介：閆莉，太原工業(yè)學院法學系教師，研究方向：公共文化服務與法律。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.066

我國《公共圖書館法》于2017年11月頒布實施，并于一年后進行了第一次修訂。我國圖書館法制建設的主要任務是將民眾獲悉知識權利的公共服務的需求法律化。在我國公共文化服務理論和實踐成果法律化的同時，仍有必要進一步探討國家在公共圖書館立法進程中擔負的責任。

一、國家有責任通過法律明確自身功能定位以加強公眾圖書館意識

我國圖書館法制建設的主要任務，是現(xiàn)代圖書館觀念的法律化，是將民眾獲悉知識權利的公共服務的需求的法律化。①當前，我國公眾普遍缺乏圖書館意識，對圖書館的利用程度低。民眾對圖書館服務的認知仍停留在傳統(tǒng)的借閱服務層面，公共圖書館的持證人數(shù)所占全國總人口的比例遠低于美國等發(fā)達國家。國家在完善公共圖書館法律體系時應考慮到立法精英的超前意識和適法民眾者間的文化觀念差異，通過立法的利益導向和國家在公共文化服務中的法律定位提升國民圖書館意識。②

首先，國家堅持社會本位為主導的立法思想，有助于促進公民積極參與公共文化共建和普遍提升公眾圖書館意識。社會本位的立法思想在圖書館法中表現(xiàn)為“宏觀管理”和“以會治館”的精神?！昂暧^管理”要求國家參與公共圖書館的設立與運營，對圖書館事務進行框架性指導，甚至某些時候（如扶持貧困地域的圖書館事業(yè)時）采取強制性的命令實現(xiàn)公共文化事業(yè)的均衡發(fā)展。“以會治館”是各個層級的圖書館在國家核準成立后成為一個相對獨立的社會機構，有權在圖書館內部成立管委會、外部成立聯(lián)盟性質的協(xié)會，通過內部的管委會和外部的協(xié)會，實現(xiàn)自我治理。我國目前在公共圖書館行業(yè)協(xié)會、公共圖書館內部自治性質的管理委員會方面，仍存在明顯不足。公共圖書館自治的未來發(fā)展重心是建立和完善圖書館內部和外部的自治機構。

其次，國家有責任確保公民基本閱讀權利的實現(xiàn)，使公民切實享有知識自由。公民基本閱讀權是知識自由在公共文化領域的體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家在公共文化領域的基本職責的方法是保障每個公民特別是社會競爭中處于弱勢者的基本閱讀權利，具體包括：第一，國家在圖書館立法中應堅持普遍平等基礎上兼顧差異的立法原則。聯(lián)合國教科文組織和國際圖聯(lián)在1972年通過的《公共圖書館宣言》中提出：每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制，這一不受限制的原則被稱為“在低門檻里接納陌生人”。我國《公共圖書館法》貫徹了平等并兼顧差異的立法原則，以讀者身份的多樣性和沖突性為出發(fā)點，認可讀者多元需求，對讀者建立彈性的人性化的“分識”制度，③但在“兼顧差異”時仍未考慮到“無法親自到館”的人或者其他可能存在閱讀能力不完全的讀者群體。因此，國家有責任在未來公共圖書館法律規(guī)定完善中拓寬特殊人群范圍，確保社會每一成員通過行使信息共享權實現(xiàn)知識自由。第二，不排斥義務。公共圖書館事業(yè)是需要民眾共同參與治理的事業(yè)，每一個成員有均等參與、管理、監(jiān)督、建議的社員權。國家創(chuàng)設的法律制度能夠確保背景差異的讀者參與到公共圖書館事業(yè)管理。第三，國家有責任為讀者權益的實現(xiàn)而提供法律、物質等保障，對公民的獲取信息的自由、從圖書館服務中獲得持續(xù)教育的自由的實現(xiàn)予以積極幫助，維護公民通過圖書館服務應享受到的自由或權利。公共圖書館服務的提供需要一定的物質條件、社會觀念等的支撐，尤其是面臨地域發(fā)展差異的現(xiàn)實狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、西部邊緣地區(qū)更需要給予傾斜性的圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的照顧政策，在物質和社會觀念中予以特殊性的保護。

二、國家有責任通過法律的引導作用建構我國合理的圖書館體系

我國現(xiàn)有圖書館系統(tǒng)從服務的對象包括隸屬于政府的公共圖書館、隸屬于高校的高等院校圖書館和隸屬于科研機構的科學院圖書館的三大系統(tǒng)，基本形成不同層級、不同領域的圖書館點，并在諸散點的基礎上逐步形成資源共享的閱讀網(wǎng)絡體系。我國《公共圖書館法》第4條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館?！笨h級以上地方政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規(guī)定給予政策扶持。因此，民辦公共圖書館的設立和興盛將擴充公共圖書館數(shù)量的同時有效提高公共圖書館服務的供給能力，緩解公共圖書館地緣發(fā)展不均衡問題。

我國人口多，經(jīng)濟實力尚不雄厚，國家對于圖書館事業(yè)的投資有限，館際協(xié)作和網(wǎng)絡建設是解決圖書館經(jīng)費緊缺的有效途徑。網(wǎng)絡時代圖書館觀念發(fā)生了根本性變化，在信息資源開發(fā)利用上的互補性的館際合作成為必然。館際合作通過信息能夠資源的整體化、社會化和全方位配置，實現(xiàn)信息服務的整體化組織以適應跨系統(tǒng)、跨部門的集成信息服務的發(fā)展需要。④但當前圖書館服務仍是條塊布局、彼此相對獨立，各個圖書館系統(tǒng)自我發(fā)展，出現(xiàn)圖書館事業(yè)發(fā)展地域不平衡、文獻信息資源配置不合理、區(qū)域之間缺乏合作與協(xié)調、分類標準不一致的問題，致使館際資源互用矛盾、整體網(wǎng)絡運行效率低下。⑤

國家可以通過提供相關法律保障，自上而下打破館際隔離、建立館際互借制度、形成館際互借網(wǎng)絡，提升當前公共圖書館服務質量。然而，當前由于無明確法律保障，館際互借網(wǎng)絡建設緩慢，各個層級的圖書館對于館際協(xié)助過程中發(fā)生的權、責、利問題因缺乏法律規(guī)定而處于消極被動狀態(tài)。

國家在支持和推行館際互借合作的同時，也應注重建構滿足特殊需要的公共圖書館服務。首先，應建構民族文獻保障體系：以地理因素為參照建立從中央到地方的多層次的民族文獻收藏中心和開發(fā)中心，形成縱橫交錯的民族文獻信息網(wǎng)絡。其次，建構口述歷史記錄的保障體系。口述史料是文字資料、實物資料的佐證與補充，制定口述與查證檔案相結合的制度，有助于擴充圖書館館藏，保存文化傳統(tǒng)。聯(lián)合國教科文組織在《公共圖書館宣言》（1994）中將“支持口述傳統(tǒng)”視為“公共圖書館的使命，列入公共圖書館核心服務。我國歷史悠久，有的文化資源以口述方式流傳或者保存，尤其是未形成自己文字的少數(shù)民族，其歷史傳統(tǒng)是通過口述方式世代相傳。我國《公共圖書館法》尚未明確規(guī)定公共圖書館對口述歷史記錄的整理和保存職能。公共圖書館立法中應考慮將口述傳統(tǒng)納入圖書館館藏體系，通過法律方式保護某些特殊形式的傳統(tǒng)文化。

三、國家有責任通過經(jīng)費法定化為公共圖書館的文化服務提供法律保障

公共圖書館提供的公共服務具有社會公益性，國家和社會各界充分投資是公共圖書館得以存續(xù)和品質服務的保證和支持。原則上各國公共圖書館應實行免費服務，其經(jīng)費的來源主要是國家撥款和自身收益雙重路徑。國家撥款有兩種方式，一種是專項撥款方式，另外一種是采用稅收的方式。專項撥款更多依賴于政策;而稅收方式則是法律化、固定化的體現(xiàn)。北歐的丹麥和挪威等高福利國家采用國家專項撥款作為公共圖書館經(jīng)費主要來源。⑥《丹麥圖書館法》中明確規(guī)定國家撥款主要用于由國家負責支付編制書目的費用和針對視聽障礙等特殊讀者的圖書資料。⑦挪威《公共圖書館和學校圖書館法》（1977）則按照居民人口數(shù)量作為國家負擔圖書館經(jīng)費數(shù)額的計量標準，保證每人至少要有5克朗的圖書館經(jīng)費。采用稅收方式的國家主要為英國。英國1850年批準的《公共圖書館法》確定了以下原則：圖書館不受私人捐贈所控制的原則;圖書館采集書刊不受政治或宗教影響的原則;政府依照每五千人設立一個公共圖書館;地方稅收是公共圖書館經(jīng)費主要來源。1964年修訂后的英國《公共圖書館法》規(guī)定圖書館稅“由地方機關在依照土地、房屋、機器等財產年收入的實有估價基礎上，對物主與租用者所征稅率按一定比例所抽的圖書館捐稅”⑧。

圖書館費用采用專項撥款方式兼稅收或其他方式的雙重制度的國家主要有美國和日本。美國圖書館法律明確規(guī)定公共圖書館經(jīng)費采取財政撥款和稅收的共籌模式：國家按照資產價的千分之一征收圖書館事業(yè)特別稅;地方政府財政收入中撥出專款作為圖書館發(fā)展資金。日本公共圖書館經(jīng)費來源則采取國家預算范圍內財政撥款和圖書館自營收入的共籌模式，而且，公共圖書館要獲得財政撥款需要符合日本《圖書館法》規(guī)定的“公立圖書館只有在設置規(guī)模和經(jīng)營等各方面達到最低標準時才能接受由國家支付的經(jīng)費”。⑨

行政撥款是我國公共圖書館經(jīng)費的主要來源。已頒布實施的地方圖書館法均規(guī)定了圖書館經(jīng)費列入當?shù)孛磕甓蓉斦A算，但未明確規(guī)定占財政預算的比例或者額度，導致在籌劃、撥付經(jīng)費過程中容易發(fā)生隨意增減公共圖書館經(jīng)費的現(xiàn)象，以致公共圖書館經(jīng)費的不穩(wěn)定性影響了公共圖書館事業(yè)的長效發(fā)展。根據(jù)圖書館所在行政區(qū)劃的級別，經(jīng)費多寡各異，但在農村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有經(jīng)費來源。有限的經(jīng)費制約了縣級及其以下級別的公共圖書館的服務質量，人均藏書量少，且多為陳舊圖書，無法滿足基層群眾的文化需求。我國《公共圖書館法》規(guī)定，縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。同時通過政府扶持和稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵社會力量參與到公共圖書館事業(yè)建設中。因此我國當前公共圖書館經(jīng)費改變了以往政府單一撥款制，采用以財政撥款為主，以社會捐贈等方式為輔的雙重經(jīng)費來源模式。除此外，國家可以參照歐美一些國家征收“圖書館稅”，與政府財政撥款和社會捐贈模式相結合，緩解當前公共圖書館地域發(fā)展不平衡。

公共圖書館的立法工作是順應歷史發(fā)展必然要求的科學發(fā)展觀的充分體現(xiàn)，是國家展開公共文化建設的必然要求和現(xiàn)實選擇，在保障社會公眾平等、充分的享有通過圖書館系統(tǒng)提供的文化資源服務的同時實現(xiàn)公共渠道獲取知識的權利。推動圖書館立法，構建知識循環(huán)型社會仍是國家此時和未來的不懈使命。

注釋：

① 李國新.中國圖書館法治建設的進展與問題（上）[J].圖書館建設，2004（2）：1-4.

② 王英.中國《圖書館法》立法影響因素分析和思考[J].咸寧學院學報，2010（5）：125-136.

③ 王堅方.對《公共圖書館法》兩線倫理的考量[J].大學圖書情報學刊，2009（5）：3-5.

④ 李曉萍.網(wǎng)絡時代跨系統(tǒng)的圖書館館際合作研究[J].學術論壇，2009（9）：20-22.

⑤ 陳繼海.我國圖書館低效率的原因分析及對策研究[J].圖書館建設，2000（2）：9.

⑥ 林婷.北歐四國圖書館法發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析與研究[J].圖書館建設，2010（ 2）：133.

⑦ 劉青芬編譯.王利亞校.丹麥的圖書館法[J].圖書館雜志，1997（6）：57.

⑧ 湯旭巖.英國圖書館法簡述[J].江西圖書館學刊，1982（4）： 50-51.

⑨ 孟揚.對美日圖書館法的比較分析[J].圖書館理論與實踐，1996（1）：12-14.