地震行政執(zhí)法案例庫建設探析

摘 要 隨著依法行政工作的逐步推進，地震行政執(zhí)法工作也面臨著更大的挑戰(zhàn)。為強化依法行政意識和能力，深入落實“三項制度”，提高地震行政執(zhí)法人員辦案能力，加大普法力度，更好地實現(xiàn)社會公眾知情權，提出地震行政執(zhí)法案例庫建設構想。充分利用政務服務平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，探索成本低、效果好、易保存、防刪改的存儲方式，儲存地震部門辦理的行政許可、行政檢查、行政處罰等執(zhí)法案例信息，以期為地震行政執(zhí)法相關工作提供有效參考，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平。

關鍵詞 地震行政執(zhí)法案例庫 依法行政 執(zhí)法效率 執(zhí)法水平

基金項目：本文系中國地震局公共服務司研究項目（課題號：ZX2001004）2020年度階段性產(chǎn)出;本文系甘肅省地震局青年基金項目（課題號：2019Q14）2020年度階段性產(chǎn)出。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災法、經(jīng)濟法研究。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.064

近年來，隨著依法行政工作的逐步推進，地震行政執(zhí)法工作也面臨著更大的挑戰(zhàn)。開展地震行政執(zhí)法工作不僅需要相關法律法規(guī)知識，還需要有地震測震、電磁、地形變和重力、地下流體等地震學專業(yè)知識。我國地震行政執(zhí)法起步較晚，綜合性人才儲備欠缺，限制了執(zhí)法效率、執(zhí)法水平。①為強化依法行政意識和能力，加大執(zhí)法力度，充分利用政務服務平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，筆者提出地震行政執(zhí)法案例庫建設構想，以期為地震行政執(zhí)法相關工作提供有效參考，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平。

一、地震行政執(zhí)法案例庫建設的背景及意義

案例庫建設最早起源于西方發(fā)達國家，起初應用于法學和醫(yī)學，在成功實踐后，1921年，哈佛商學院引入到管理學。②我國案例庫建設工作晚于西方國家近一百年，最早用于企業(yè)管理，后應用于司法行業(yè)，2017年底我國最高人民法院已經(jīng)建立案例指導制度，統(tǒng)一案例庫建設來指導審判工作，統(tǒng)一司法尺度和裁判標準，規(guī)范自由裁量權，充分發(fā)揮指導性案例的作用。③司法行政案例庫建成并向全社會開放。行政執(zhí)法案例庫建設起步較司法行政案例庫建設更晚，目前只有在工商行政執(zhí)法、稅務行政執(zhí)法、交通行政執(zhí)法初步試點。

我國自然災害數(shù)據(jù)庫已初步建成，用來記錄、統(tǒng)計、分析既有自然災害發(fā)生狀況，但只有災情基本信息的羅列，數(shù)據(jù)信息也比較簡單④。關于自然災害特殊行業(yè)執(zhí)法方面，還未有執(zhí)法案例庫建設的先例。地震行政執(zhí)法案例庫是從地震行政執(zhí)法實踐性、可操作性出發(fā)，探索成本低、效果好、易保存、防刪改的存儲方式，用來儲存地震部門辦理的行政許可、行政檢查、行政處罰等執(zhí)法案例信息。并對該執(zhí)法案例進行分析、總結，為日后的地震行政執(zhí)法工作提供大量知識、經(jīng)驗和教訓。

二、地震行政執(zhí)法案例庫的需求性分析

（一）深入落實“三項制度”的需求

全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度被統(tǒng)稱為行政執(zhí)法“三項制度”。2018年底，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度/執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā){2018}118號），為貫徹落實該辦法，規(guī)范地震行業(yè)行政執(zhí)法，應急管理部于2019年3月印發(fā)實施方案，中國地震局于2019年8月也下發(fā)實施細則。中國地震局的實施細則中提到三個要求：第一，充分利用信息化平臺，主動公示公開行政執(zhí)法基本信息，做到事前事中事后全覆蓋;第二，全程記錄執(zhí)法行為過程信息，嚴格落實記錄歸檔制度;第三，明確重大執(zhí)法決定事項標準，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單，規(guī)范審核流程。本文提出的地震行政執(zhí)法案例庫建設工作，正是為了深入落實這三項要求。

（二）提高執(zhí)法人員辦案能力的需求

從地震行政執(zhí)法實踐來看，辦案人員不僅需要熟知防震減災法律法規(guī)知識，更需要熟練掌握各項國家標準、省級標準，來判斷行政相對人是否違法及違法程度，如高速公路建設中對地震監(jiān)測臺網(wǎng)觀測環(huán)境的破壞情況判斷，這對地震行政執(zhí)法人員來說，其實是不小的挑戰(zhàn)。地震行政執(zhí)法案例庫建成后，可以作為執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作的理論工具，提高執(zhí)法人員的辦案能力：第一，執(zhí)法人員可以根據(jù)公示的法律法規(guī)查閱執(zhí)法所需的法律依據(jù)及相關標準，根據(jù)案例庫案例庫所提供的內(nèi)容形成執(zhí)法處理參考。第二，法制審核人員可以根據(jù)已有案例的處理方式形成法制審核意見。第三，所有地震行政執(zhí)法工作人員可以根據(jù)案例庫中的內(nèi)容不斷學習，提高法治意識和法學素養(yǎng)，形成常態(tài)化學習機制。

（三）實現(xiàn)行政相對人及公眾知情權、參與權的需求

地震監(jiān)測預報工作是一項公益性活動，地震行政執(zhí)法工作是為地震監(jiān)測預報工作保駕護航，也為公益性執(zhí)法。⑤因其執(zhí)法決定可能影響公眾的利益，公眾按照行政法中的信賴原則，有知情權和參與權。地震行政執(zhí)法是地震部門作為權利部門，行使的影響行政相對人權利和義務的具體行政行為，包括行政許可、行政檢查、行政處罰等強制性具體行政行為，也包括行政合同、行政獎勵、行政指導等非強制性行政行為。地震行政執(zhí)法或影響或改變行政相對人的權利和義務狀況，所以其有知情權。執(zhí)法案例庫建設成功后，公示公開的內(nèi)容在相關網(wǎng)頁中展示，如地震部門的權責清單、相關法律法規(guī)、地震行政處罰等行政執(zhí)法信息的公示公開，便于公眾和行政相對人及時查閱所需內(nèi)容，保障其知情權和參與權。

（四）加大防震減災普法力度的需求

2014年，十八屆四中全會提出“誰執(zhí)法，誰普法”，2017年，中央全面深化改革小組審議通過《關于實行國家機關“誰執(zhí)法，誰普法”責任制的意見》，普法責任清單指導目錄中規(guī)定：“地震部門負責宣傳《防震減災法》、《地震監(jiān)測管理條例》等法律法規(guī)?！苯陙恚S著城鎮(zhèn)化建設的加快，地震行政執(zhí)法案件數(shù)量增多，難度增大。筆者統(tǒng)計了甘肅省近10年來的地震行政執(zhí)法案件，發(fā)現(xiàn)由于行政相對人對地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護缺乏相應的認識，對破壞地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境所承擔的責任認識不清，造成的執(zhí)法案件達一半以上，普法工作迫在眉睫，相關法治宣傳的需求特別明顯。然而，單純向公眾宣傳防震減災法律法規(guī)，空洞無力，且由于涉及地震專業(yè)知識，公眾理解困難。通過開展案例庫建設，“以案釋法”，告訴人們什么行為是違法的，應當負什么責任;對于提升廣大人民群眾的保護意識和法治意識非常有用。

三、地震行政執(zhí)法案例庫構建的原則

地震行政執(zhí)法案例庫建成后面向地震行政執(zhí)法一線執(zhí)法人員、法制審核監(jiān)督人員、審核決策人員、行政相對人及社會公眾人員。應當堅持以下原則：

（一）權威性

地震行政執(zhí)法案例庫建設首先要保障案例的真實性。在每年上報的執(zhí)法案例中，需要真實地對案例發(fā)生的時間、地電、背景、處理經(jīng)過及結果等要素準確地記述。經(jīng)過專家討論、篩選出典型的、有代表性的執(zhí)法案例才能對執(zhí)法案件處理起到指導作用。

（二）實用性

建設案例庫是為地震行政執(zhí)法實踐服務的，必須充分考慮案例庫服務的對象及地震行政執(zhí)法的特殊性。地震行政執(zhí)法案例庫需要在服務對象需求的基礎上進行案例的收集、篩選。

（三）廣泛性

收集地震行政執(zhí)法案例應當充分考慮地震行政執(zhí)法的專業(yè)特性，結合地震行政執(zhí)法事項，全面收集與各事項對應的執(zhí)法案例。執(zhí)法案例必須具備一定的數(shù)量和規(guī)模才能起到指導與輔助決策作用⑥。

（四）完整性

一個完整的地震行政執(zhí)法案例編寫應該具備固定的要素和格式，包含基本案情、處理經(jīng)過、法律依據(jù)、處理結果、案例評析等內(nèi)容。完整的案例才能客觀地為執(zhí)法人員提供參考，科學指導執(zhí)法決策。

四、地震行政執(zhí)法案例庫建設思路

（一）開發(fā)一款地震行政執(zhí)法軟件

筆者構想開發(fā)一款計算機軟件，作為地震行政執(zhí)法工作人員開展地震行政執(zhí)法相關工作的應用工具，專門記錄地震行政執(zhí)法程序啟動、調(diào)查取證、審查決定、送達執(zhí)行、歸檔管理等執(zhí)法全過程，規(guī)范各種行政執(zhí)法的執(zhí)法程序，根據(jù)執(zhí)法進度及時錄入圖片、文字、音像，確保執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)有據(jù)可查，并根據(jù)處理結果自動生成各種相關法律文書。執(zhí)法人員根據(jù)中國地震局及各省局公示的權責清單開展地震行政執(zhí)法工作，這樣做可以解決地震行政執(zhí)法相對滯后，不統(tǒng)一，專業(yè)性強，證據(jù)收集難，不易準確把握等實際問題，實現(xiàn)無紙化執(zhí)法。在完成執(zhí)法流程的同時，建立規(guī)范的、固定格式和固定要素的地震行政執(zhí)法案例模板，包含基本案情、處理經(jīng)過、法律依據(jù)、處理結果、案例評析。每個案例都是一個基礎數(shù)據(jù)，以此形成地震行政執(zhí)法案例基礎數(shù)據(jù)庫。

這項工作可謂一舉四得，首先是有利于在執(zhí)法過程中保存證據(jù);其次是有利于推行執(zhí)法全過程記錄工作;再者，還可以自動生成統(tǒng)一格式的執(zhí)法案卷及相關法律文書;最后，可以形成地震行政執(zhí)法案例基礎數(shù)據(jù)庫。

（二）建設網(wǎng)站

筆者構想建設一個專門的網(wǎng)站，或在各級地震工作主管部門的官方門戶網(wǎng)站上開辟專門的執(zhí)法案例模塊，作為執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作的理論工具。大致包括以下內(nèi)容：（1）防震減災法律法規(guī)公示;（2）地震行政執(zhí)法典型案例庫;（3）地震行政執(zhí)法智庫;（4）防震減災法治建設前沿問題討論。此項工作滿足以下幾個需求：首先，滿足的規(guī)范公正文明執(zhí)法之公示公開需求;其次，典型案例庫建設有利于統(tǒng)一執(zhí)法標準、規(guī)范執(zhí)法行為、減少執(zhí)法爭議，解決現(xiàn)行的《防震減災法》《地震監(jiān)測管理條例》及各省的《防震減災條例》《地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護規(guī)定》等執(zhí)法依據(jù)相關規(guī)定過于原則性、自由裁量權較大、監(jiān)督管理機制不健全的短板。再者，開發(fā)地震行政執(zhí)法智庫，有利于落實重大執(zhí)法決定法制審核制度;最后，開發(fā)防震減災法治建設前沿問題討論板塊，開展防震減災立法、執(zhí)法、普法前沿問題討論，不斷完善防震減災法治工作。

五、結語

地震行政執(zhí)法案例庫建設是推進依法行政工作，落實行政執(zhí)法“三項制度”的舉措，對促進地震地震行政執(zhí)法現(xiàn)代化具有重要意義。各地震部門及地震行政執(zhí)法工作人員要牢固樹立法治思維，始終堅持學法懂法用法行動，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保防震減災相關法律法規(guī)的準確實施。

注釋：

① 張廣萍.地震行業(yè)推行“三項制度”的困境及解決對策[J].法制與社會，2020（1）.

② 朱立.案例教學法探析[J].云南財貿(mào)學院學報，2003（6）.

③ 佘廉，黃超.我國突發(fā)事件案例庫建設評價分析[J].墊子科技大學學報，2015（6）.

④ 羅云中.應急管理案例庫系統(tǒng)設計與實現(xiàn)[D].蘭州大學2010年碩士畢業(yè)論文.

⑤ 張廣萍.淺談依法加強地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護[J].法制與社會，2020（8）.

⑥ 劉波，黃芮.西方發(fā)達國家公共政策案例庫建設經(jīng)驗及啟示[J].黑龍江教育（高教研究與評估），2017（12）.