美國(guó)外資安全審查新動(dòng)向、影響及應(yīng)對(duì)策略研究

房 裕，田 澤

(1.河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽(yáng)471000；2.河海大學(xué) 商學(xué)院，南京210098)

外資安全審查作為負(fù)面清單和事前事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是有效預(yù)警和防范外資風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，已在全球得到普遍認(rèn)同并被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體廣泛應(yīng)用[1]。美國(guó)是全球最早建立外資安全審查制度的國(guó)家，已形成一整套相對(duì)完善的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和程序。2018年8月，美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)的出臺(tái)，標(biāo)志著美國(guó)外資安全審查制度日漸成熟。該法案不僅擴(kuò)大了安全審查考量因素、拓展了審查范圍、改革了審查程序、賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的審查權(quán)限，還新增了“例外國(guó)家”和“特別關(guān)注國(guó)家”等內(nèi)容，針對(duì)中國(guó)意圖明顯。此舉更引發(fā)日本、歐盟等競(jìng)相效仿開(kāi)始收緊外資安全審查，導(dǎo)致國(guó)際投資環(huán)境日趨惡化。因此，在中美貿(mào)易沖突不斷升級(jí)背景下，研究近年來(lái)美國(guó)外資安全審查的階段性特點(diǎn)及其在新冠肺炎疫情下的新變化，有助于中國(guó)更好地應(yīng)對(duì)美國(guó)環(huán)境變化，通過(guò)投資合作推動(dòng)中國(guó)企業(yè)與美國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融合，增進(jìn)雙方政治互信，防止中美“脫鉤”走向“新冷戰(zhàn)”，構(gòu)建以外資安全審查制度為工具的全面開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防范體系，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大對(duì)外投資與維護(hù)國(guó)家安全雙重目的，最終促進(jìn)中國(guó)企業(yè)“走出去”高質(zhì)量發(fā)展。

一、美國(guó)外資安全審查制度演進(jìn)及動(dòng)因

外資安全審查制度始于美國(guó)，最早可追溯至1917年的《與敵國(guó)貿(mào)易法》，授予美國(guó)總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間或其他緊急狀態(tài)下處理與敵國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，以及沒(méi)收和征用外國(guó)人在美資產(chǎn)的權(quán)力[2]。1950年，美國(guó)《國(guó)防生產(chǎn)法》提出“對(duì)可能危及國(guó)家安全的兼并、收購(gòu)或接管進(jìn)行審查”，但之后較長(zhǎng)時(shí)間并未被廣泛使用。真正讓美國(guó)開(kāi)始重視外資的國(guó)家安全問(wèn)題肇始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)歐佩克(OPEC)國(guó)家的石油資本大量流入美國(guó)，引起美國(guó)的強(qiáng)烈疑慮，于是國(guó)會(huì)相繼出臺(tái)了《外國(guó)投資研究法》(1974)和《國(guó)際投資調(diào)查法》(1976)，要求對(duì)外資進(jìn)行監(jiān)督和限制。1975年，美國(guó)總統(tǒng)福特發(fā)布《第11858號(hào)行政命令》，創(chuàng)建了CFIUS(美國(guó)外資投資委員會(huì))，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)外資安全審查。在CFIUS成立后的十多年里并未實(shí)質(zhì)性發(fā)揮其審查和批準(zhǔn)功能，直至20世紀(jì)80—90年代，伴隨日本經(jīng)濟(jì)的崛起，日本投資大舉涌入美國(guó)，引發(fā)美國(guó)的擔(dān)憂(yōu)甚至恐懼。1987年，日本富士通公司試圖并購(gòu)擁有敏感技術(shù)的美國(guó)仙童半導(dǎo)體案，加劇了美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的焦慮情緒。因此，1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《?？松じチ_里奧修正案》，賦權(quán)CFIUS在“交易威脅會(huì)妨害美國(guó)的國(guó)家安全”時(shí)可禁止此交易，至此，美國(guó)外資安全審查制度正式確立。之后，美國(guó)對(duì)外資安全審查制度做了多次修改。1992年，《德伯修正案》將涉及“政府背景”的企業(yè)并購(gòu)納入審查之列。美國(guó)政府企圖通過(guò)立法，重點(diǎn)防控中國(guó)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)[3]；1994年，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將“經(jīng)濟(jì)安全”列入審查范圍，外資安全審查轉(zhuǎn)向國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重；2007年，《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(FINSA)進(jìn)一步明確了CFIUS受?chē)?guó)會(huì)監(jiān)督和“國(guó)家安全”“受管轄交易”等關(guān)鍵概念，美國(guó)外資安全審查制度走向成熟。FINSA實(shí)施十多年來(lái)，面對(duì)日益劇增的外資并購(gòu)以及數(shù)字貿(mào)易、人工智能等快速發(fā)展給“國(guó)家安全”帶來(lái)的挑戰(zhàn)，美國(guó)愈發(fā)重視外國(guó)赴美投資并購(gòu)所引發(fā)的國(guó)家安全問(wèn)題。2018年，F(xiàn)IRRMA簽署成法律，旨在通過(guò)對(duì)FINSA全方位改革，進(jìn)一步擴(kuò)大CFIUS審查的范圍和力度[4]，將外資審查的嚴(yán)苛程度推向一個(gè)新的高度。特別是今年以來(lái)，美國(guó)遭遇新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊，出于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共安全影響的考慮，進(jìn)一步收緊了外資安全審查尺度，未來(lái)外國(guó)投資者尤其是中國(guó)企業(yè)赴美投資會(huì)面臨更多的政策性與制度性障礙[5]。

縱觀美國(guó)外資政策的演變史，其以“國(guó)家安全”為由對(duì)外資審查制度進(jìn)行立法改革，既有國(guó)際形勢(shì)變化給美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，也有歷屆政府在外資政策理念上的轉(zhuǎn)變[6]，但其根本動(dòng)機(jī)在于，應(yīng)對(duì)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性變化與其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)崛起的挑戰(zhàn)[7]。美國(guó)外資安全審查制度從第一次世界大戰(zhàn)建立至今，經(jīng)歷一百多年的不斷調(diào)整和改革，逐步形成了由法律、修正案、行政命令和實(shí)施細(xì)則構(gòu)成的法律體系，構(gòu)建了以CFIUS為核心的安審制度，整體架構(gòu)日趨完善[8]。在實(shí)踐中，這些外資管制措施往往與戰(zhàn)爭(zhēng)、貿(mào)易、金融以及外交手段相結(jié)合，打壓存在實(shí)質(zhì)性威脅的競(jìng)爭(zhēng)者，維護(hù)美國(guó)在全球范圍的影響力[9]。在全球保護(hù)主義不斷抬頭的背景下，在美國(guó)的示范作用下，各國(guó)普遍收緊外資安全審查的趨勢(shì)在新冠肺炎疫情的催化下呈現(xiàn)進(jìn)一步加速的態(tài)勢(shì)。

二、近年來(lái)美國(guó)外資安全審查改革的新動(dòng)向及新趨勢(shì)

與2007年的FINSA相比，F(xiàn)IRRMA對(duì)之前CFIUS審查制度做了多個(gè)關(guān)鍵修訂，主要體現(xiàn)在審查的因素、范圍、程序和權(quán)限等方面。在新冠肺炎疫情下，部分內(nèi)容表現(xiàn)出新的變化。

(一)擴(kuò)展審查考量因素

CFIUS傾向于關(guān)注中國(guó)企業(yè)投資的關(guān)鍵在于，中國(guó)僅是美國(guó)的重要貿(mào)易伙伴，并非美國(guó)的戰(zhàn)略盟友[10]。2017年，美國(guó)在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中將中國(guó)界定為“修正主義國(guó)家”，并將中國(guó)列為重要“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，這一定位從根本上夯實(shí)了美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)投資政策的負(fù)面基調(diào)[11]。2007年，F(xiàn)INSA提出了11項(xiàng)關(guān)于CFIUS審查要考慮的國(guó)家安全因素，但FIRRMA除了延續(xù)傳統(tǒng)的依然模糊定義“國(guó)家安全”概念、突出國(guó)防供應(yīng)鏈保護(hù)與重視經(jīng)濟(jì)安全等因素考慮以外，還新增了對(duì)“特別關(guān)注國(guó)家”、敏感技術(shù)、敏感數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)安全等因素的考量，對(duì)與之相關(guān)的投資交易進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查。受新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊，美國(guó)加大了外資審查力度，并將醫(yī)療、衛(wèi)生和健康等影響因素納入審查考量范圍。

(二)拓展審查范圍

FIRRMA在保留“控制性”投資的基礎(chǔ)上，明顯擴(kuò)大了CFIUS審查“涵蓋交易”的內(nèi)涵，將涉及但不僅限于以下四類(lèi)投資交易也納入管轄范圍。在美國(guó)新冠肺炎疫情肆虐的背景下，為保護(hù)國(guó)家安全利益，美國(guó)傾向于更加嚴(yán)格地管控外資，對(duì)外資安全審查的范圍比以往更為寬泛。

1.敏感不動(dòng)產(chǎn)交易。這類(lèi)交易主要包括“購(gòu)買(mǎi)或租賃”位于機(jī)場(chǎng)與港口內(nèi)或附近、或鄰近美國(guó)的軍事設(shè)施或其他國(guó)家安全較敏感地的不動(dòng)產(chǎn)。如因購(gòu)買(mǎi)或租賃這類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)能夠?yàn)橥鈬?guó)人提供及收集情報(bào)的能力、或?qū)⑦@類(lèi)房產(chǎn)置于外國(guó)的監(jiān)視下，那么此交易將屬于CFIUS的審查范圍，但排除單一住宅或城市地區(qū)房地產(chǎn)的投資。

2.對(duì)美國(guó)企業(yè)的“其他投資”。此類(lèi)“其他投資”即便是非控制性的，但若涉及與“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)以及敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”相關(guān)的美國(guó)企業(yè)的外國(guó)投資，賦予外國(guó)人“在并購(gòu)美國(guó)企業(yè)過(guò)程中獲得重大非公開(kāi)技術(shù)信息權(quán)限”“董事會(huì)成員席位，旁聽(tīng)權(quán)或提名權(quán)”“任何除通過(guò)股份投票之外參與實(shí)質(zhì)性決策過(guò)程的權(quán)利”等，也須接受安全審查。

3.引發(fā)權(quán)益增加的外國(guó)投資。新法案對(duì)“受管轄交易”范圍還涵蓋任何可能導(dǎo)致“外國(guó)人在投資美國(guó)企業(yè)中的權(quán)利”產(chǎn)生變更的部分投資，只要該變更會(huì)帶來(lái)“外國(guó)控制”該企業(yè)或構(gòu)成對(duì)涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵科技和美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)企業(yè)的投資。值得警惕的是，新冠肺炎疫情增加了美國(guó)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)不力而破產(chǎn)，外國(guó)投資者可能會(huì)發(fā)現(xiàn)因重組法律屬地差異而被置于“實(shí)際控制人”地位，由此觸發(fā)CFIUS安全審查。

4.旨在逃避審查的交易。審查規(guī)避或逃避CFIUS審查的其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排。

(三)改革審查程序

FIRRMA對(duì)安審程序進(jìn)行了改革，主要涉及：一是申報(bào)形式。FINSA規(guī)定了交易方“自愿申報(bào)”和“非自愿申報(bào)”兩種形式。FIRRMA引入“聲明”和“強(qiáng)制申報(bào)”兩種程序，前者是簡(jiǎn)易程序，適用于低風(fēng)險(xiǎn)交易，聲明不超過(guò)5頁(yè)，為期30天，交易方可自愿選擇提交聲明或正式通知；后者則涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)(TID)，若外國(guó)人在TID美國(guó)企業(yè)中持有25%的投票權(quán)，且外國(guó)政府在該外國(guó)人處持有49%及以上的投票權(quán)，須向CFIUS進(jìn)行申報(bào)。二是延長(zhǎng)審查期限。一般審查期可以從30天延長(zhǎng)至45天，調(diào)查期仍為45天保持不變，在“特殊情況”下額外可以延長(zhǎng)15天。三是改進(jìn)決策依據(jù)。新法案要求美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)每2年向CFIUS提交一份外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，闡明當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間美國(guó)國(guó)家安全面臨的威脅，防止“特別關(guān)注國(guó)家”借助投資獲取美國(guó)的關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵材料等活動(dòng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，受新冠肺炎疫情沖擊，德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家均調(diào)低了外資安全審查的股權(quán)或資金門(mén)檻，延長(zhǎng)了對(duì)現(xiàn)有及新申請(qǐng)者并購(gòu)要約的審查期限，不排除美國(guó)會(huì)在這兩個(gè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行效仿。

(四)擴(kuò)大審查權(quán)限

與FINSA相比，審查權(quán)限的變化主要為：一是強(qiáng)化執(zhí)法措施。新增未申報(bào)交易識(shí)別機(jī)制，用以識(shí)別受CFIUS管轄但未提交聲明或正式通知的交易。二是授予CFIUS中止交易權(quán)及豁免權(quán)。在審查期及調(diào)查期內(nèi)就可以暫?；蚪谷魏螖M定的或正在執(zhí)行的、有潛在威脅美國(guó)國(guó)家安全的交易，還可以自行決定免除某些交易的審查而無(wú)須提交總統(tǒng)裁決。三是授權(quán)CFIUS對(duì)提交書(shū)面的交易最高可核定收取交易價(jià)值的1%或30萬(wàn)美元的申請(qǐng)費(fèi)，同時(shí)授權(quán)CFIUS的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以直接任命競(jìng)爭(zhēng)性職位的候選人。四是授權(quán)CFIUS對(duì)減緩措施的執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，以保證切實(shí)消除國(guó)家安全潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)自動(dòng)選擇放棄的交易，CFIUS同樣有權(quán)對(duì)交易方采取減緩措施，以確保放棄交易的行為真正生效。

(五)特設(shè)白名單制度

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部公布的“例外國(guó)家”名單，F(xiàn)IRRMA制定了“例外投資者”標(biāo)準(zhǔn)，CFIUS對(duì)“例外投資者”從事的非控制性投資不進(jìn)行審查，并向所有交易開(kāi)放聲明程序。例外投資者包括屬于以下情形的外國(guó)人：一是排他性屬于一個(gè)或多個(gè)“例外國(guó)家”的國(guó)民；二是“例外國(guó)家”的外國(guó)政府；三是依據(jù)“例外國(guó)家”的法律或在美國(guó)成立且主營(yíng)地點(diǎn)位于“例外國(guó)家”或美國(guó)的外國(guó)實(shí)體。澳大利亞、加拿大和英國(guó)被列為首批“例外國(guó)家”，這些國(guó)家都是美國(guó)的“五眼聯(lián)盟”情報(bào)伙伴成員，但是例外投資者的“控制性”投資仍需接受CFIUS的審查。

三、FIRRMA針對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資安全審查的特點(diǎn)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)及科技實(shí)力的持續(xù)增長(zhǎng)，特朗普政府上臺(tái)后改變了以往美國(guó)政府長(zhǎng)期奉行的“接觸+合作+遏制”對(duì)華戰(zhàn)略，將中美關(guān)系調(diào)整為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，這一重大轉(zhuǎn)變既是特朗普政府對(duì)華貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)，也是直接驅(qū)動(dòng)美國(guó)對(duì)現(xiàn)行CFIUS審查制度進(jìn)行現(xiàn)代化改革、嚴(yán)格管控中國(guó)投資的重要考量，給中國(guó)企業(yè)在美投資帶來(lái)嚴(yán)重沖擊[12]。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，美國(guó)外資安全審查針對(duì)中國(guó)政策出現(xiàn)了一些新變化。

(一)審查案例持續(xù)增加

美國(guó)外資“國(guó)家安全”審查的依據(jù)模糊不清，但審查力度持續(xù)加大。近年來(lái)，特別針對(duì)中國(guó)投資加強(qiáng)了監(jiān)督和限制。根據(jù)CFIUS歷年報(bào)告，2006—2008年審查外國(guó)投資交易案例404件，中國(guó)占據(jù)9件，占比2.2%。2008年《外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)制：最終規(guī)則》施行后，2009—2016年，針對(duì)中國(guó)投資案件審查的數(shù)量總體呈上升走勢(shì)，從2009年的4件快速增至2016年的54件。特朗普政府執(zhí)政后，進(jìn)一步收緊對(duì)華外資政策。根據(jù)CFIUS2018年度報(bào)告，2017年共計(jì)審查237件案例，中國(guó)占據(jù)60件，占比25.3%。2018年，中國(guó)被審查案件數(shù)量同比下降1.3%，仍處于較高水平。受疫情嚴(yán)重沖擊，美國(guó)必將加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域外資安全的審查力度，中國(guó)未來(lái)被審查案件的數(shù)量將會(huì)繼續(xù)增加。

(二)審查偏見(jiàn)性更突顯

美國(guó)的外資主要來(lái)自英國(guó)、加拿大和日本等國(guó)家。根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)數(shù)據(jù)，2010年之前中國(guó)對(duì)美投資(2005年除外)每年均低于10億美元。盡管2011年以來(lái)保持了較快增速，但中國(guó)對(duì)美投資占美國(guó)外資總規(guī)模的比例極小，2016年頂峰時(shí)期也僅為3.6%。2017年至今呈持續(xù)下跌走勢(shì)，但與之不協(xié)調(diào)的是，美國(guó)對(duì)中國(guó)投資審查趨緊[13]。根據(jù)CFIUS年度報(bào)告，2012—2017年針對(duì)中國(guó)的“受管轄交易”數(shù)量不斷攀升，受審查的交易每年均在20件以上，2012年中國(guó)取代英國(guó)成為最大的被審查國(guó)，連續(xù)6年位居被審查數(shù)量國(guó)別榜首。FIRRMA實(shí)施后，2018年美國(guó)共審查48個(gè)經(jīng)濟(jì)體的229件交易，中國(guó)占據(jù)55件，占比24%，遠(yuǎn)超同期加拿大的29件(13%)和日本的31件(14%)。

同時(shí)，自CFIUS建立以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)CFIUS建議親自下令否決的4項(xiàng)外資交易均為中國(guó)企業(yè)。此外，據(jù)彭博社統(tǒng)計(jì)，2017—2018年3月底，特朗普政府直接叫停的收購(gòu)交易有10件，其中，8件涉及中資。而且，2018年3月博通并購(gòu)高通案被叫停也與中國(guó)有關(guān)。FIRRMA將中國(guó)列為“特別關(guān)注國(guó)家”，以重點(diǎn)監(jiān)管中國(guó)投資，審查的針對(duì)性和偏見(jiàn)性突顯。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，特朗普政府將疫情政治化使得中美關(guān)系的敏感度升級(jí)，進(jìn)一步放大了美國(guó)對(duì)中國(guó)投資審查的針對(duì)性和偏見(jiàn)性。

(三)審查領(lǐng)域更加寬泛

在CFIUS審查涉及的行業(yè)中，制造業(yè)始終是重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。根據(jù)CFIUS報(bào)告，2013—2015年，制造業(yè)的審查由2007—2009年的7件增至39件，2016—2018年提高到84件、占比約50%。此外，金融、信息和服務(wù)業(yè)也是審查的重災(zāi)區(qū)，2016—2018年在這些領(lǐng)域的審查案件由2007—2009年的3件增至58件，占比從23%迅速提高到34%。采礦、公用事業(yè)和建筑業(yè)被審查的數(shù)量有所降低，占比由2007—2009年的15%降至2016—2018年的9%。以上數(shù)據(jù)分析表明，近期CFIUS對(duì)中國(guó)投資審查的重點(diǎn)不斷向金融、信息服務(wù)等領(lǐng)域拓展。

表1 2018—2020年因CFIUS審查被阻止的部分中國(guó)企業(yè)并購(gòu)交易

此外，從近兩年來(lái)美國(guó)阻止和否決中國(guó)投資的案例看，針對(duì)中國(guó)投資審查傾向于金融和信息服務(wù)的特點(diǎn)漸顯(見(jiàn)表1)。FIRRMA除了重點(diǎn)關(guān)注傳統(tǒng)的國(guó)防工業(yè)以外，還將半導(dǎo)體、核技術(shù)、人工智能等納入審查范圍，如禁止華為與美國(guó)加利福尼亞大學(xué)的AI研究伙伴關(guān)系等。美國(guó)以泛化的“國(guó)家安全”為由限制外國(guó)投資的行為，給中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資產(chǎn)業(yè)鏈布局帶來(lái)極大阻礙。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，引發(fā)全球各國(guó)對(duì)生物領(lǐng)域安全的高度重視，美國(guó)已著手加強(qiáng)對(duì)生物技術(shù)、醫(yī)療器械、藥品生產(chǎn)等行業(yè)的外資特別是中國(guó)投資的安全審查。

四、FIRRMA對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資的影響

FIRRMA名義上是立足于美國(guó)“國(guó)家安全”，其實(shí)質(zhì)是著眼于未來(lái)的高科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。在實(shí)踐中，“國(guó)家安全”概念本身就極其模糊，加大了CFIUS在審查標(biāo)準(zhǔn)上的模糊性和人為干預(yù)的彈性。新法案將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、數(shù)據(jù)安全和政府控制等因素?cái)U(kuò)大化至CFIUS管轄范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出WTO規(guī)則體系對(duì)“國(guó)家安全”的審查要求，給中國(guó)企業(yè)在美投資造成嚴(yán)重影響。特別是2020年以來(lái)，新冠肺炎疫情席卷美國(guó)，目前仍存在持續(xù)蔓延與惡化態(tài)勢(shì)，中國(guó)企業(yè)赴美投資的難度將進(jìn)一步增加。

(一)對(duì)美投資規(guī)模大幅縮減

新法案進(jìn)一步收緊對(duì)中國(guó)投資審查政策，給中國(guó)企業(yè)赴美投資帶來(lái)較大沖擊。根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)數(shù)據(jù)，2009—2016年中國(guó)對(duì)美投資持續(xù)快速增長(zhǎng)，2016年達(dá)到歷史峰值465億美元，但特朗普政府上臺(tái)后調(diào)整對(duì)華投資政策，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中資審查力度[14]。同時(shí)，F(xiàn)IRRMA特別要求美國(guó)商務(wù)部在2026年前每?jī)赡晏峤灰环蓐P(guān)于中國(guó)企業(yè)在美投資情況的詳細(xì)報(bào)告，嚴(yán)格管轄中國(guó)投資，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美投資“斷崖式下跌”。根據(jù)榮鼎咨詢(xún)(Rhodium Group)數(shù)據(jù)，2017年中國(guó)對(duì)美國(guó)投資為260億美元，2018年降至54億美元，2019年縮減至47.8億美元，為2008年金融危機(jī)以來(lái)的最低水平。2020年，受新冠肺炎疫情沖擊，中國(guó)企業(yè)赴美投資延續(xù)下降走勢(shì)。中國(guó)對(duì)美投資大幅縮減加劇了中美脫鉤及經(jīng)濟(jì)關(guān)系惡化風(fēng)險(xiǎn)，此外，2020年下半年美國(guó)將迎來(lái)大選，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)加大，短期內(nèi)可能會(huì)給中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資帶來(lái)“寒蟬效應(yīng)”。

(二)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域并購(gòu)受限

FIRRMA對(duì)“關(guān)鍵技術(shù)”進(jìn)行重新定義，將《出口管制改革法案》(ECRA)第1758節(jié)認(rèn)定的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”納入其中，擴(kuò)大了“關(guān)鍵技術(shù)”的適用范圍，使更多科技企業(yè)的并購(gòu)納入審查范圍[15]。根據(jù)榮鼎咨詢(xún)(Rhodium Group)數(shù)據(jù)，2016年以來(lái)，CFIUS對(duì)中國(guó)并購(gòu)美國(guó)技術(shù)類(lèi)行業(yè)的交易進(jìn)行嚴(yán)格審查，致使汽車(chē)和運(yùn)輸設(shè)備、電子產(chǎn)品和電器設(shè)備、信息和通信技術(shù)等領(lǐng)域的并購(gòu)大幅下滑，從2016年的11.9億美元、42.4億美元和33.0億美元，分別降至2019年的8.05億美元、0.5億美元和0.5億美元。2020年4月，特朗普簽發(fā)第13913號(hào)行政命令，要求成立美國(guó)通信服務(wù)業(yè)外國(guó)參與審查委員會(huì)，呼吁以“國(guó)家安全”為由對(duì)在美運(yùn)營(yíng)的中國(guó)電信實(shí)施更嚴(yán)格審查。2020年8月6日，特朗普簽署總統(tǒng)令，將于9月20日禁止任何美國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w與TikTok(抖音海外版)、微信及其中國(guó)母公司進(jìn)行任何交易，進(jìn)一步升級(jí)中美數(shù)字技術(shù)摩擦。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，歷次大危機(jī)后美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都會(huì)為確?？萍純?yōu)勢(shì)而加強(qiáng)技術(shù)主權(quán)和國(guó)家安全，強(qiáng)化國(guó)家主導(dǎo)力和同盟體系以阻撓科技全球化。新冠肺炎疫情之后，這些國(guó)家還會(huì)對(duì)中國(guó)等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體采取科技遏制甚至科技戰(zhàn)?？梢灶A(yù)測(cè)，未來(lái)中國(guó)企業(yè)赴美并購(gòu)高技術(shù)行業(yè)的難度將加大，甚至被排除在外。

(三)審查連鎖效應(yīng)日漸凸顯

FIRRMA要求CFIUS與盟國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立信息分享機(jī)制，對(duì)可能威脅美國(guó)及其盟國(guó)國(guó)家安全的投資采取統(tǒng)一行動(dòng)，特別地針對(duì)中國(guó)投資，意圖聯(lián)合盟友協(xié)同限制中國(guó)對(duì)外投資[16]。例如，2019年12月，美國(guó)曾威脅英國(guó)，如果批準(zhǔn)華為進(jìn)入其5G市場(chǎng)，將減少與英國(guó)的情報(bào)共享。受美國(guó)收緊外資審查示范效應(yīng)影響，特別是受新冠肺炎疫情沖擊，一些國(guó)家擔(dān)憂(yōu)中國(guó)企業(yè)投資并購(gòu)會(huì)危及其“戰(zhàn)略安全”，紛紛出臺(tái)更多的針對(duì)中國(guó)企業(yè)的歧視性立法與政策。2020年3月，歐盟發(fā)布《有關(guān)外商直接投資和資本自由流動(dòng)、保護(hù)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)收購(gòu)指南》，該指南是針對(duì)疫情下《建立外國(guó)直接投資監(jiān)管條例》正式實(shí)施前防范外國(guó)投資者并購(gòu)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)，以規(guī)避因疫情引發(fā)全球公共衛(wèi)生危機(jī)而造成關(guān)鍵資產(chǎn)與技術(shù)損失，并重點(diǎn)關(guān)注與醫(yī)療相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的并購(gòu)，包括疫苗研究機(jī)構(gòu)等的投資；德國(guó)將《對(duì)外貿(mào)易法》中的外國(guó)直接投資審查標(biāo)準(zhǔn)提升到“損害威脅”；澳大利亞將對(duì)外國(guó)投資實(shí)行更嚴(yán)格的國(guó)家安全測(cè)試；印度限制任何來(lái)自與其陸地接壤國(guó)家的投資者[17]。美國(guó)強(qiáng)化外資安全審查引發(fā)的連鎖反應(yīng)在新冠肺炎疫情下，使得中國(guó)未來(lái)對(duì)外投資面臨更加復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)。

五、我國(guó)對(duì)美國(guó)外資安全審查的應(yīng)對(duì)策略

近年來(lái)，中國(guó)對(duì)美投資頻繁受阻，從表面上看是與美國(guó)“國(guó)家安全”相關(guān)，但實(shí)質(zhì)是中美關(guān)系已從“互補(bǔ)合作”轉(zhuǎn)向“全面競(jìng)爭(zhēng)”新階段。特別是中國(guó)在高科技領(lǐng)域和高端產(chǎn)業(yè)的快速崛起，加劇了美國(guó)的焦慮甚至恐慌，其收緊外資政策試圖打壓中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的意圖表露無(wú)遺。特別是在新冠肺炎疫情期間，美國(guó)將疫情政治化，關(guān)閉中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)事館，造成中美緊張關(guān)系進(jìn)一步加劇，嚴(yán)重遲滯了中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的步伐。對(duì)此，中國(guó)政府和企業(yè)都應(yīng)給予高度重視，全面研究美國(guó)外資安全審查機(jī)制的新變化與新趨勢(shì)以及美國(guó)投資保護(hù)主義興起的深層次動(dòng)機(jī)[18]，未雨綢繆、精心謀劃，做好有效應(yīng)對(duì)措施。

(一)加強(qiáng)跨境投資指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變對(duì)外投資思路

在美國(guó)日益收緊外資政策的形勢(shì)下，短期內(nèi)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資面臨下行壓力。對(duì)此，政府應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，加強(qiáng)對(duì)外投資戰(zhàn)略指導(dǎo)，冷靜應(yīng)對(duì)CFIUS安全審查。在投資主體上，大力支持中小企業(yè)“走出去”，因其并購(gòu)金額不高，控制東道國(guó)企業(yè)的可能性較低，有利于通過(guò)外資安全審查；或組建國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)投資聯(lián)合體，淡化投資的政府背景。在投資流向上，優(yōu)選與中國(guó)具有良好雙邊關(guān)系且政局穩(wěn)定的國(guó)家，不斷加大對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)投資的力度。在產(chǎn)業(yè)選擇上，應(yīng)全面研判并購(gòu)的行業(yè)是否在CFIUS所管轄的范圍。在投資方式上，優(yōu)先考慮綠地新建或合資經(jīng)營(yíng)方式，提高企業(yè)本土化程度[19]，促進(jìn)企業(yè)與美國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融合。在投資時(shí)機(jī)選擇上，盡量避開(kāi)大選等政治敏感期，在無(wú)充分把握的前提下可以考慮事前剝離敏感業(yè)務(wù)或資產(chǎn)。此外，在投資合規(guī)管理上，要深入研究東道國(guó)法律法規(guī)與慣例，全面掌握禁止性規(guī)定，明確跨境投資經(jīng)營(yíng)行為的紅線和底線。

(二)完善中國(guó)安審制度，反制外資安全審查

與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的外資國(guó)家安全審查制度建設(shè)相對(duì)滯后。2007年，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》首次提出“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者中，涉及國(guó)家安全的”應(yīng)進(jìn)行國(guó)家安全審查；2011年，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》初步明確了外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制和程序等；2015年，《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》創(chuàng)新提出“試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查措施”；2019年，《中華人民共和國(guó)外商投資法》進(jìn)一步明確“國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查”[20]?？傮w來(lái)看，仍難以對(duì)美國(guó)進(jìn)行有效反制。一方面需要進(jìn)一步完善我國(guó)安全審查的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等[21]；另一方面，還應(yīng)加快構(gòu)建外資安全審查“程序正義”原則，使得審查范圍明確、權(quán)力合法、程序透明、救濟(jì)有效，確保投資者合法權(quán)益得到有效保護(hù)。

(三)充分利用司法途徑，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益

科學(xué)認(rèn)識(shí)CFIUS安全審查制度，充分利用美國(guó)的國(guó)內(nèi)法律，從法律及規(guī)則方面維護(hù)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資并購(gòu)權(quán)益。一是訴諸司法途徑解決投資爭(zhēng)議。2012年，“三一重工”訴訟CFIUS和美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬案，就是利用司法途徑解決投資爭(zhēng)端的典型案例?！叭患瘓F(tuán)”認(rèn)為，美國(guó)總統(tǒng)令凌駕于《民事訴訟聯(lián)邦規(guī)則》第721條賦予的權(quán)限之上，侵害了其合法權(quán)益，對(duì)CFIUS和奧巴馬提起訴訟，認(rèn)為其程序有失公正，與美國(guó)憲法相悖，最終勝訴[22]；2015年，美國(guó)法院裁定羅爾斯勝訴，認(rèn)為其在Butter Creek風(fēng)電項(xiàng)目中具有受憲法“程序正義”保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)[23]。二是科學(xué)認(rèn)識(shí)CFIUS安全審查制度。美國(guó)建立并不斷改革CFIUS審查制度，其動(dòng)因主要是擔(dān)憂(yōu)外資并購(gòu)是否“威脅到國(guó)家安全”及“由外國(guó)政府控制”。對(duì)此，中國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)應(yīng)加大改革力度，著力提高內(nèi)部治理透明度，降低CFIUS對(duì)國(guó)有企業(yè)的歧視性安排和疑慮。同時(shí)，組建專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，積極配合CFIUS安全審查，化解威脅“國(guó)家安全”的顧慮。三是認(rèn)真做好投資標(biāo)的審查工作，在并購(gòu)流程的早期就應(yīng)尋求專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行徹底調(diào)查，并從法律等層面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估，研判交易是否存在潛在的國(guó)家安全問(wèn)題，提前準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)預(yù)案，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，確保方案成功。

(四)推動(dòng)雙邊投資協(xié)定談判，營(yíng)造良好外部環(huán)境

美國(guó)外資審查立法改革針對(duì)中國(guó)投資的意圖明顯，中國(guó)政府可向美方要求重啟中美雙邊投資協(xié)定談判(BIT)，對(duì)安全審查中的一些具體條款和“國(guó)家安全”等關(guān)鍵概念和透明度予以明確，在BIT框架下緩解CFIUS審查制度對(duì)來(lái)自中國(guó)企業(yè)投資的干擾和阻撓，解決雙方利益分歧[24]。要如期落實(shí)中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，力爭(zhēng)在第二階段談判中考量投資議題，爭(zhēng)取降低美國(guó)外資安全審查對(duì)中企的不利影響。要力促《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)如期成功簽署，拓展對(duì)日本、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)的投資力度。要加快推動(dòng)中日韓等自貿(mào)區(qū)談判，著力構(gòu)建立足周邊、輻射“一帶一路”與面向全球的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[25]。同時(shí)，力推WTO改革，維護(hù)多邊經(jīng)貿(mào)體制，利用雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定中的投資條款，以及充分發(fā)揮WTO與“國(guó)家安全”相關(guān)的例外條款，多管齊下，冷靜應(yīng)對(duì)美國(guó)外資安全審查，為中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資營(yíng)造良好的外部環(huán)境和穩(wěn)定的預(yù)期。