私募基金監(jiān)管新規(guī)解讀

文/蘇筱芮 編輯/白琳

私募基金監(jiān)管新規(guī)的出臺(tái)，對(duì)遏制私募風(fēng)險(xiǎn)亂象具有積極作用，有利于促進(jìn)私募行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，真正發(fā)揮其為投資者創(chuàng)造價(jià)值、為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供支持的功能作用。

2020年9月11日，證監(jiān)會(huì)對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“私募基金新規(guī)”），對(duì)基金名稱、投資者權(quán)益保護(hù)、禁止性投資行為等進(jìn)行了規(guī)范，引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注。此次私募基金新規(guī)聚焦哪些領(lǐng)域？市場(chǎng)對(duì)新規(guī)又有什么反饋與建議？

我國(guó)私募基金監(jiān)管歷程

我國(guó)私募投資基金的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要包括證監(jiān)會(huì)、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)以及地方基金行業(yè)協(xié)會(huì)。截至2020年7月底， 協(xié)會(huì)已登記私募基金管理人2.45萬(wàn)家，備案私募基金超過8.8萬(wàn)只， 管理基金規(guī)模高達(dá)14.96萬(wàn)億元。

然而回顧私募監(jiān)管歷程，從2013年至今才經(jīng)歷了短短7年時(shí)間。2013年6月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》正式施行，將私募基金納入其管理范圍，私募基金的法律地位得到了正式承認(rèn)；2014年8月21日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《私募辦法》），私募行業(yè)監(jiān)管由此進(jìn)一步邁上正軌；2016年被譽(yù)為“私募監(jiān)管元年”，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)相繼對(duì)私募投資基金的登記備案、信息披露、合同指引等加以細(xì)化規(guī)范，為私募行業(yè)的自律管理與備案登記制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

此次私募基金新規(guī)，可以說是在前述一系列文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來(lái)我國(guó)私募行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況打的一個(gè)強(qiáng)力“補(bǔ)丁”，通篇體現(xiàn)的是“加強(qiáng)監(jiān)管”的思想理念。

私募基金新規(guī)重點(diǎn)解讀

機(jī)構(gòu)管理與業(yè)務(wù)管理

私募基金新規(guī)全文共十四條，在機(jī)構(gòu)管理與業(yè)務(wù)管理方面主要有以下重點(diǎn)。

一是準(zhǔn)入規(guī)范。私募基金新規(guī)規(guī)定，在首次開展資金募集、 基金管理等私募基金業(yè)務(wù)活動(dòng)前， 私募基金管理人應(yīng)按照規(guī)定在基金業(yè)協(xié)會(huì)完成登記，在名稱和經(jīng)營(yíng)范圍中標(biāo)明“私募基金”“私募基金管理” 等體現(xiàn)受托管理私募基金特點(diǎn)的字樣。這就是說，“登記”是經(jīng)營(yíng)私募基金業(yè)務(wù)活動(dòng)的前提，未經(jīng)登記， 任何單位或者個(gè)人不得使用“基金”“基金管理” 字樣或者近似名稱進(jìn)行私募基金業(yè)務(wù)活動(dòng)。

在地區(qū)經(jīng)營(yíng)方面，文件規(guī)定，私募基金管理人的注冊(cè)地與主要辦事機(jī)構(gòu)所在地應(yīng)當(dāng)設(shè)于同一省級(jí)、 計(jì)劃單列市行政區(qū)域內(nèi)。此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)化了私募基金的屬地管理，對(duì)此前因私募跨地區(qū)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的緩釋作用。但亦有業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，該辦法直擊行業(yè)痛點(diǎn)，波及范圍較廣，如若整改，將面臨較大難度，后續(xù)能否順利實(shí)施仍有待觀察。

二是人員規(guī)范。文件對(duì)私募基金管理人的出資人、實(shí)際控制人及其從業(yè)人員提出了以下規(guī)范要求：私募基金管理人的出資人不得有代持、循環(huán)出資、交叉出資、層級(jí)過多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等情形，同一單位、個(gè)人控股或?qū)嶋H控制兩家及以上私募基金的，應(yīng)具有設(shè)立多個(gè)私募基金管理人的合理性與必要性。

私募基金新規(guī)第九條，還列示了私募基金管理人及其從業(yè)人員從事私募基金業(yè)務(wù)的禁止行為，包括自融、資金池業(yè)務(wù)、直接或者間接侵占、挪用私募基金財(cái)產(chǎn)等。

除此以外，私募基金管理人及其出資人、實(shí)際控制人、私募基金托管人、私募基金銷售機(jī)構(gòu)等主體，還應(yīng)持續(xù)履行信息披露和報(bào)送義務(wù)，確保所提交信息材料及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，并應(yīng)配合證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，如實(shí)提供有關(guān)文件和材料，不得拒絕、 阻礙和隱瞞。

三是經(jīng)營(yíng)規(guī)范。私募基金新規(guī)第四條規(guī)定，私募基金管理人不得管理未依法備案的私募基金，不得直接或者間接從事民間借貸、擔(dān)保、保理、典當(dāng)、融資租賃、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介、場(chǎng)外配資等任何與私募基金管理相沖突或者無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)。

該新規(guī)第八條還規(guī)定，私募基金管理人不得直接或者間接將私募基金財(cái)產(chǎn)投向保理資產(chǎn)、融資租賃資產(chǎn)、典當(dāng)資產(chǎn)等類信貸資產(chǎn)，以及股權(quán)或其收（受）益權(quán)等。上述規(guī)定旨在通過對(duì)私募基金業(yè)務(wù)范圍與投向加以規(guī)范，促使私募基金回歸業(yè)務(wù)本源，進(jìn)一步優(yōu)化其投融資功能。

投資者保護(hù)管理

近年來(lái)，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)受到市場(chǎng)的格外關(guān)注。2020年9月，央行下發(fā)了《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，從行為規(guī)范、信息保護(hù)、爭(zhēng)議解決、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等層面，對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)與支付機(jī)構(gòu)做好金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作提出了要求。證監(jiān)會(huì)則通過此次私募基金新規(guī)，從宣傳推介、資質(zhì)審核、信息披露等角度，對(duì)私募基金管理人提出了投資者保護(hù)的相應(yīng)工作規(guī)范。

一是宣傳推介。私募基金新規(guī)禁止私募基金利用包括報(bào)刊、電臺(tái)、電視、互聯(lián)網(wǎng)等公眾傳播媒體，布告、傳單、短信、微信、博客和電子郵件等載體，以及講座、報(bào)告會(huì)、分析會(huì)等方式，“向不特定對(duì)象宣傳推介”。但文件也規(guī)定了除外情形，例如通過特定設(shè)置使宣傳推介行為直接面向合格投資者。

承諾保本保收益、夸大和片面宣傳私募基金也在被禁止之列，包括宣傳投資本金不受損失、固定比例損失或者承諾最低收益等情形，以及使用“安全”“保本”“零風(fēng)險(xiǎn)”“收益有保障”“高收益”“本金無(wú)憂”等可能導(dǎo)致投資者不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)私募基金風(fēng)險(xiǎn)的表述。

規(guī)范的宣傳推介用語(yǔ)對(duì)金融消費(fèi)者而言是重要的保護(hù)屏障。2019年年底，央行等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營(yíng)銷宣傳行為的通知》，私募基金新規(guī)的此部分內(nèi)容，與該通知體現(xiàn)的監(jiān)管精神一脈相承。

二是人數(shù)限制。文件對(duì)私募基金投資者人數(shù)劃定了“紅線”：以股份有限公司或契約形式設(shè)立的，累計(jì)不得超過200人；以有限責(zé)任公司或合伙企業(yè)形式設(shè)立的，累計(jì)不得超過50人。與此同時(shí)，文件還采取了穿透式監(jiān)管方式，禁止機(jī)構(gòu)向合格投資者之外的單位與個(gè)人募集資金，或者為投資者提供多人拼湊、 資金借貸等滿足合格投資者要求的便利，禁止變相突破合格投資者標(biāo)準(zhǔn)或投資者人數(shù)限制。

此外，投資者轉(zhuǎn)讓基金份額的，受讓人應(yīng)當(dāng)為合格投資者，且基金份額受讓后，投資者仍不能突破限定的人數(shù)。人數(shù)的限定，有利于從源頭上把控私募“合格投資者”資質(zhì)，體現(xiàn)出私募投資基金“非公開”的本質(zhì)，而非適合普羅大眾的低風(fēng)險(xiǎn)投資方式。

三是關(guān)聯(lián)交易披露。在私募基金的關(guān)聯(lián)交易方面，私募基金新規(guī)并沒有“一刀切”，而是在基金財(cái)產(chǎn)混同、資金池運(yùn)作、不公平對(duì)待基金財(cái)產(chǎn)和投資者等方面提出了禁止性要求，規(guī)定私募基金不得隱瞞關(guān)聯(lián)關(guān)系或者將關(guān)聯(lián)關(guān)系非關(guān)聯(lián)化。如確需實(shí)施關(guān)聯(lián)交易的，私募基金投資前應(yīng)當(dāng)取得全體投資者或者投資者認(rèn)可的決策機(jī)制決策同意；投資后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向投資者充分披露信息并向基金業(yè)協(xié)會(huì)報(bào)告。

意義與建議

私募基金新規(guī)，是在防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)的大背景下誕生的，體現(xiàn)了對(duì)私募從股東、業(yè)務(wù)、信披、處罰等角度的全方位管理，對(duì)遏制私募風(fēng)險(xiǎn)亂象具有積極作用，有利于促進(jìn)私募行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，真正發(fā)揮其為投資者創(chuàng)造價(jià)值、為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供支持的功能作用。

盡管私募基金新規(guī)以“加強(qiáng)監(jiān)管”為核心，但市場(chǎng)仍有觀點(diǎn)認(rèn)為，其作為規(guī)范性文件，在事中動(dòng)態(tài)監(jiān)管、事后處罰等方面的功能仍有待強(qiáng)化，例如采取行政監(jiān)管措施的依照文件——《私募辦法》層級(jí)較低，又如行政處罰的力度比較有限等。

筆者認(rèn)為，由于私募采取的是備案制，在準(zhǔn)入門檻上與其他“審批制”的持牌金融機(jī)構(gòu)存在本質(zhì)區(qū)別，僅通過事前管理，較難區(qū)分機(jī)構(gòu)究竟為“良幣”還是“劣幣”。因此，監(jiān)管應(yīng)通過強(qiáng)有力的事中、事后監(jiān)管措施加大管理。事中方面，可通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)加強(qiáng)私募基金運(yùn)營(yíng)狀態(tài)監(jiān)測(cè)；事后方面，可加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲治力度，公示大案、要案的等典型案例，以起到震懾作用。

此外，私募基金新規(guī)仍有一些內(nèi)容亟待進(jìn)一步加以明確，如文件中提出的禁止業(yè)務(wù)，以及“私募基金管理人不得管理未依法備案的私募基金”條款中的“未依法備案的私募基金”該如何界定，仍需更多細(xì)化條款或配套文件來(lái)進(jìn)一步闡述。筆者期待，私募基金新規(guī)的征求意見稿在吸納意見后，能以更加完善的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)最終落地。