財(cái)政金融領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧政策研究

文/丁義久，長春大學(xué)

1 財(cái)政金融精準(zhǔn)扶貧政策概述

精準(zhǔn)扶貧這一理念是習(xí)近平總書記新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是助力實(shí)現(xiàn)全面小康的重要舉措。精準(zhǔn)扶貧更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)這個(gè)概念是相對于一般的粗獷的扶貧的一個(gè)概念，所謂的“精準(zhǔn)”主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：其一，扶貧對象的確定要求精準(zhǔn)，通過對扶貧的精準(zhǔn)識別，扶貧對象鎖定在貧困人口，誰貧困就扶持誰，相較于以往“大水漫灌”式的粗放扶貧識別程度更高。其二，項(xiàng)目安排精準(zhǔn)，扶貧項(xiàng)目因地制宜，能夠真正滿足貧困人口的切實(shí)需求，更能解決突出的民生問題。其三，資金使用精準(zhǔn)，通過加強(qiáng)對財(cái)政資金的統(tǒng)籌整合和監(jiān)管力度，促進(jìn)財(cái)政資金扶貧功能的集中性和優(yōu)先性，確保扶貧工作的規(guī)范和高效性。其四，扶貧措施到戶精準(zhǔn)，根據(jù)每家每戶的具體情況，科學(xué)制定相應(yīng)的扶貧方法。確保扶貧項(xiàng)目和措施有效落實(shí)，切實(shí)將扶貧項(xiàng)目和措施做到位，能夠讓貧困人口真正享受到扶貧項(xiàng)目的有效落實(shí)，切實(shí)將扶貧項(xiàng)目和措施做到位。

1.1 財(cái)政領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧概述

1.1.1 財(cái)政投融資

精準(zhǔn)扶貧離不開財(cái)政政策的扶持，地方政府投融資是我國財(cái)政投融資的主要形式。財(cái)政投融資本質(zhì)上是以政府財(cái)政政策為主要目標(biāo)，以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行的政府投融資活動(dòng)。作為財(cái)政政策和金融政策協(xié)調(diào)配合的重要結(jié)合點(diǎn)，一方面，財(cái)政投資這一基本的手段既是政府政策意圖最為突出的指引性體現(xiàn)，也是確保政府財(cái)政支出落實(shí)最重要的手段；另一方面，財(cái)政投融資實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政資金信用化的過程，即通過財(cái)政資金提供信用來籌集和運(yùn)用金融資金。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國于2009年出臺了4萬億元財(cái)政刺激政策，其中的很大一部分資金來自地方政府。由于地方政府財(cái)政收入本身不足以支撐如此龐大的刺激計(jì)劃，于是地方政府開始大量通過融資平臺進(jìn)行債務(wù)融資，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。根據(jù)審計(jì)署債務(wù)審計(jì)結(jié)果，地方政府融資平臺數(shù)量由2013年的6576家增加至2016年6月的7170家。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬億元，其中融資平臺債務(wù)4.08萬億元，占比37.47%；地方政府或有債務(wù)為7.01萬億元，其中融資平臺債務(wù)為2.89萬億元，占比為41.22%。一直以來，以銀行信貸為主的間接融資方式在我國占據(jù)著主導(dǎo)地位，商業(yè)銀行貸款便自然而然地成為地方政府和融資平臺最重要的資金募集渠道。

1.1.2 減稅降費(fèi)

作為政府財(cái)政扶貧的另一項(xiàng)重要手段，對重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤p稅降費(fèi)現(xiàn)在也越來越成為重要的扶貧手段。減稅降費(fèi)是政府落實(shí)積極財(cái)政政策的一項(xiàng)最基本的手段。積極財(cái)政政策加力提效在此有重要的體現(xiàn)，減稅降費(fèi)規(guī)模 2018 年達(dá)到 1.3 萬億元；2019 年更是大幅度擴(kuò)大，預(yù)計(jì)近2萬億元。減稅降費(fèi)規(guī)模中有 70%是減稅，減稅之于積極財(cái)政政策的重要性可見一斑。

201 2年中國開始進(jìn)行“營改增”試點(diǎn)，“營改增”試點(diǎn)從一開始就設(shè)定了減稅目標(biāo)或至少不增加稅負(fù)（先是強(qiáng)調(diào)企業(yè)稅負(fù)不增加，后強(qiáng)調(diào)行業(yè)稅負(fù)不增加），但由于企業(yè)所處的生產(chǎn)經(jīng)營周期不同，對一年或更短時(shí)期的企業(yè)稅負(fù)的升降作出明確的評判并不容易。隨著新增不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣，增值稅稅率的直接下調(diào)，再說增值稅改革不是減稅已經(jīng)很難站得住腳。2019 年增值稅稅率的下調(diào)，特別是 16%下降為13%，減稅的大方向已沒有什么爭議。小微企業(yè)所提供的稅收收入有限，但在就業(yè)上有重要的貢獻(xiàn)。2019

年小微企業(yè)稅負(fù)普降，這對于促進(jìn)就業(yè)和增強(qiáng)企業(yè)活力都有重要的作用。2019 年中國還有其他減稅降費(fèi)措施，包括降社保費(fèi)率等。這些減稅降費(fèi)措施已經(jīng)形成合力，助力經(jīng)濟(jì)增長，激活市場活力。減稅降費(fèi)在很大程度上可以減緩企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)就業(yè)問題解決，達(dá)到扶貧效果。

1.2 金融領(lǐng)域精準(zhǔn)扶貧概述

財(cái)政政策直接支持貧困戶短期看有效，長期而言不利于貧困人口金融消費(fèi)者金融意識的提升，容易造成農(nóng)民將金融資金與財(cái)政資金的屬性混同的問題。在發(fā)放支農(nóng)小額貸款、扶貧貸款的時(shí)候，財(cái)政、信貸資金混用，這會造成借款人錯(cuò)認(rèn)為貸款也是國家的錢，是支農(nóng)或扶貧的錢，可以不還，導(dǎo)致有能力還款的人的也不愿意還。一個(gè)缺乏信用意識的借款人，對于取得的資金，在使用上就很隨便，多用于消費(fèi)等支出，后續(xù)還款就不會有保障。財(cái)政資金可以發(fā)揮撬動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)的作用，為農(nóng)村保險(xiǎn)市場開拓提供條件。政府、農(nóng)戶共同購買商業(yè)保險(xiǎn)，有助于農(nóng)民金融信用意識、風(fēng)險(xiǎn)意識的培養(yǎng)。

2 財(cái)政金融精準(zhǔn)扶貧政策效果

2.1 財(cái)政扶貧政策及效果

2.1.1 財(cái)政扶貧政策已經(jīng)初步形成體系

中央以及省級財(cái)政支出加大對貧困地區(qū)傾斜力度，逐步增加像貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移。在全國832個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣一般預(yù)算支出中，上級補(bǔ)助及返還比例達(dá)80%。中央以及省級財(cái)政支出的力度針對這一地區(qū)的實(shí)際情況，在轉(zhuǎn)移支付方面加大了對貧困地區(qū)的傾斜支持，切實(shí)有效的增強(qiáng)了貧困地區(qū)的財(cái)力保障，實(shí)現(xiàn)了地方放開手腳加大貧困產(chǎn)業(yè)扶持力度。

2.1.2 精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付初具效果

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口傾斜，有力地支持了改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。中央財(cái)政安排的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、草原生態(tài)保護(hù)、退耕還林、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、水庫移民后期扶持、“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。

2.2 金融扶貧政策及效果

金融扶貧體現(xiàn)在人民銀行的貨幣信貸政策、銀監(jiān)會的監(jiān)管支持政策、證監(jiān)會資本市場支持政策、保監(jiān)會針對扶貧的專項(xiàng)產(chǎn)品開發(fā)，以及開發(fā)性金融扶貧、商業(yè)性金融扶貧等方面。在習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想引領(lǐng)下，金融部門對金融扶貧高度重視，“一行三會”出臺了一系列扶貧政策和措施，相關(guān)部門之間發(fā)揮了協(xié)同攻堅(jiān)的作用。

2.2.1 小額信貸

中國人民銀行于2016年3月提出大力推貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展，設(shè)立扶貧再貸款，利率在正常支農(nóng)再貸款利率基礎(chǔ)上下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)，引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)切實(shí)降低貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款利率水平。與此相配套地，2017年銀監(jiān)會（現(xiàn)銀保監(jiān)會）推出了扶貧小額信貸產(chǎn)品，通過為建檔立卡貧困戶量身定制的精準(zhǔn)扶貧金融產(chǎn)品，其政策要求及含義是“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”。

2.2.2 扶貧專項(xiàng)貸款

證監(jiān)會加大了對貧困地區(qū)直接融資政策扶持力度，對國家級貧困縣（市）企業(yè)和將注冊地遷入國家級貧困縣（市）的企業(yè)，在境內(nèi)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板首發(fā)上市的給予“綠色通道”。鼓勵(lì)成立扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持發(fā)揮政策性、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)扶貧貸款擔(dān)保功能。2018年1月，人民銀行等四部門出臺政策，主張加強(qiáng)深度貧困地區(qū)扶貧再貸款管理，加大對深度貧困地區(qū)的扶貧再貸款傾斜力度，到2020年，力爭每年深度貧困地區(qū)扶貧再貸款占所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的比重高于上年同期水平。

3 財(cái)政金融精準(zhǔn)扶貧存在的問題

3.1 財(cái)政精準(zhǔn)扶貧存在的問題

3.1.1 精準(zhǔn)扶貧資金的滯留問題突出

在現(xiàn)行的財(cái)政政策使用方面，由于資金管理制度存在不足，財(cái)政扶貧資金存在滯留問題。在現(xiàn)有的報(bào)賬制安排下，扶貧項(xiàng)目需要在驗(yàn)收合格后，才能到財(cái)政部門報(bào)賬撥付資金。項(xiàng)目簽字資金需要墊付，資金需要通過多渠道籌集。有的貧困戶前期通過使用民間借貸進(jìn)行生產(chǎn)投資，利率較高；項(xiàng)目驗(yàn)收后用補(bǔ)貼資金來歸還借款，遇到極端情況會入不敷出，扶貧資金的使用成本增加了。財(cái)政扶貧的體制、財(cái)政扶貧資金的管理機(jī)制需要改革完善。

3.1.2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例低

目前在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中長期以來，盡管對貧困縣各類轉(zhuǎn)移支付的資金支持力度一直在加大，其經(jīng)濟(jì)績效卻并不盡如人意。在2005—2009 年間，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的平均增速分別為 85% 和 48%，而其間貧困縣GDP 平均經(jīng)濟(jì)增速僅為 18%。

3.2 金融精準(zhǔn)扶貧存在的問題

3.2.1 金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)大

貧困地區(qū)多面臨著粗放式農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，產(chǎn)量水平低，需求彈性小，受自然環(huán)境和市場環(huán)境帶來的影響大。遇到自然災(zāi)害，很容易返貧，這無疑加重了金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，貧困地區(qū)的教育水平普遍不高，容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)和金融詐騙的發(fā)生。面臨產(chǎn)品質(zhì)量金融產(chǎn)品的參差不齊，貧困戶以自己的現(xiàn)有知識難以找到適合自己的產(chǎn)品。

3.2.2 貸后效果差

金融手段進(jìn)行扶貧存在成本高的棘手問題。從金融的角度進(jìn)行扶貧的方式，多以貸款為主，貸款多以小額貸款為主，貸款筆數(shù)多，在總量不變的前提下，增加了平均貸款的成本。同時(shí)，由于配套的金融扶貧監(jiān)管和優(yōu)惠政策不完善。在一定程度上，這種約束導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對扶貧領(lǐng)域喪失興趣，打擊了金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的積極性。

3.2.3 金融扶貧工作面臨著精準(zhǔn)定位的問題

金融扶貧貸款機(jī)構(gòu)與扶貧對象往往面臨著信息不對稱的情況。貸款金融機(jī)構(gòu)很難去準(zhǔn)確地了解每位貸款對象的具體情況。貧困地區(qū)人們又因?yàn)槭芙逃接邢蓿蚨藗冇袝r(shí)很難理解這些金融產(chǎn)品，甚至是根本不知道這些金融產(chǎn)品，導(dǎo)致貸款資源濫用或不能發(fā)揮出最大作用，把不同金融產(chǎn)品精準(zhǔn)定位到不同類型的扶貧對象身上，是扶貧工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

4 提高財(cái)政金融扶貧效果對策

4.1 提高財(cái)政扶貧效果方面

4.1.1 提高資金使用效率，加快資金流通

為了有效緩解扶貧資金的滯留問題，以及資金挪用問題。最有效的途徑是在各級政府成立專業(yè)職務(wù)實(shí)現(xiàn)專人專管。推動(dòng)扶貧資金能盡快進(jìn)入到扶貧領(lǐng)域之中，不要再么偶各環(huán)節(jié)過多停留，著用同時(shí)有利于環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，提高扶貧效率。

4.1.2 擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例，完善扶貧

為了完善資金保障制度，提高財(cái)政政策助力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的效果。中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)2017自然年中所占比重接近62%；通過稅制改革促進(jìn)縣域財(cái)政收入穩(wěn)步增長，提升縣域扶貧的財(cái)力；加強(qiáng)對扶貧資金的監(jiān)管，各級審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化扶貧資金各環(huán)節(jié)的監(jiān)督審計(jì)，嚴(yán)厲處罰違規(guī)使用扶貧資金的責(zé)任人，杜絕腐敗。

4.2 提高金融精準(zhǔn)扶貧的對策

4.2.1 精準(zhǔn)金融扶貧貸款模式，加強(qiáng)金融創(chuàng)新

提高銀行、保險(xiǎn)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的之間的合作交流，探索助農(nóng)貸、助保貸、助貧貸等信貸產(chǎn)品，充分發(fā)揮好各方的作用，分散和緩釋三農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)。推廣實(shí)行“村委責(zé)任制”，由村委負(fù)責(zé)對收集貧困戶的真實(shí)信息并對信息負(fù)責(zé)，監(jiān)督落實(shí)扶貧資金的使用，同時(shí)負(fù)責(zé)落實(shí)貸前教育，貸后培訓(xùn)確保資金的正確使用。

4.2.2 精準(zhǔn)金融扶貧領(lǐng)域

扶貧要對癥下藥，加強(qiáng)對專項(xiàng)貸款資金的引導(dǎo)和監(jiān)管。習(xí)近平總書記在阜平調(diào)研時(shí)提出的因地制宜、因勢利導(dǎo)的扶貧思路，要求扶貧開發(fā)發(fā)揮比較優(yōu)勢。大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育文化事業(yè)，重視環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，使貧困地區(qū)得到可持續(xù)發(fā)展，提高貸款資金的利用效率，真正使貧困地區(qū)脫貧。

5 結(jié)論

政府機(jī)關(guān)尤其是地方政府要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的識別效率。改善機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立專人賬戶管理提高資金使用效率，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例。精準(zhǔn)扶貧需要制度保障，加快制度建設(shè)，完善扶貧資金保障制度。完善立法和政策工作，從制度和法律兩個(gè)角度來推進(jìn)對于扶貧資金的管理和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)真正的資金流入貧困戶。加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金和金融領(lǐng)域扶貧貸款資金的配合引導(dǎo)，兩個(gè)渠道，兩種資金的有效配合，提高扶貧力度。加強(qiáng)對農(nóng)戶的教育工作，提高對扶貧的認(rèn)識，提高自覺學(xué)習(xí)竹筒脫貧的意愿和力度。