地方稅收立法的必要性、原則和現(xiàn)狀檢視

沈玲

南京審計大學(xué)法學(xué)院 江蘇南京 210000

1 地方稅收立法的必要性

從稅收發(fā)展的歷史來看，幾乎所有國家的稅收都經(jīng)歷了 “從恣意到形式法治” 的歷史進(jìn)路[1]。原因在于，稅收的侵權(quán)性需要人們謹(jǐn)慎對待稅收立法權(quán)，控權(quán)是強(qiáng)調(diào)的主要方面。如何設(shè)置稅收立法權(quán)，形式法治當(dāng)然是需要考慮的重要問題；同時應(yīng)認(rèn)識到，稅法需要回應(yīng)社會問題，因此，還要對稅收立法權(quán)進(jìn)行現(xiàn)實定位。

首先，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。” 我國幅員遼闊，地區(qū)間資源分布不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

其次，在承認(rèn)地區(qū)間發(fā)展不平衡的前提下，從稅收立法權(quán)如何在中央和地方間配置的角度上看，稅收立法權(quán)的配置需要回應(yīng)以下現(xiàn)實問題。第一，如何維持公共物品需求與供給基本平衡。財政在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)和重要支柱作用。稅收是財政收入的主要部分，為公民提供公共產(chǎn)品是其主要功能。由于地方發(fā)展不平衡，各地公共物品需求和供給狀況存在差異，同時，地方也承擔(dān)提供部分公共物品的任務(wù)。較中央，地方更清楚本區(qū)域公共物品的供給與需求間的差距。因此，地方需要被賦予稅收立法權(quán)以在一定范圍內(nèi)利用和調(diào)整稅收來維持本區(qū)域公共物品需求與供給的平衡。第二，稅收的作用不僅表現(xiàn)為獲取財政收入提供公共物品，其還是重要的宏觀調(diào)控手段。對稅種、稅基、稅率和稅收征管進(jìn)行制度安排和調(diào)整可以引導(dǎo)、鼓勵、限制企業(yè)和個人開展經(jīng)濟(jì)活動，從而使整個社會的經(jīng)濟(jì)活動符合宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，地方需要被賦予稅收立法權(quán)在本地范圍內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行宏觀調(diào)控。

高度集中于中央的稅收立法權(quán) “不利于地方政府事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”[2]。

2 地方稅收立法的原則

2.1 賦予地方有限的稅收立法權(quán)

我國是單一制國家，一直以來強(qiáng)調(diào)稅制統(tǒng)一。賦予地方稅收立法權(quán)絕不是指賦予地方所有的稅收立法權(quán)，而是賦予地方有限的稅收立法權(quán)。具體的說，中央稅和共享稅的立法權(quán)應(yīng)集中于中央。對于地方稅，則應(yīng)具體分析。對在全國范圍內(nèi)開征且對宏觀經(jīng)濟(jì)和公平競爭影響較大的地方稅種，應(yīng)由中央掌握稅收立法權(quán)，同時可考慮給地方一定的調(diào)整空間。而對雖在全國開征但對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小對地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，則應(yīng)賦予地方適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，如可以調(diào)整稅基、稅率，進(jìn)行稅收減免，決定開停征等。而對具有典型區(qū)域性特征，對全國宏觀經(jīng)濟(jì)造成不了影響的地方稅，則可以賦予地方完整的稅收立法權(quán)，甚至可以賦予地方在本地范圍內(nèi)開征新的稅種的權(quán)力[3]。

2.2 將稅收立法權(quán)賦予地方人民代表大會及其常務(wù)委員會

將地方稅收立法權(quán)賦予地方人大及其常委會還是地方政府，是非常重要的問題。如前所述，稅收具有侵權(quán)性，關(guān)乎全體公民利益和社會平正義，與民主法治緊密相連。如果將地方稅收立法權(quán)賦予地方政府，其制定的地方政府規(guī)章在部門利益、立法程序等方面與保證公民利益、公平正義和民主法治的實現(xiàn)存在天然的差距。而地方人大及其常委會屬代議機(jī)關(guān)，其制定的地方性法規(guī)在立法者的廣泛代表性、立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性等方面都強(qiáng)于地方政府規(guī)章，也能更好地實現(xiàn)公民權(quán)益、公平正義和民主法治。因此，應(yīng)將地方稅收立法權(quán)賦予地方人大及其常委會。

3 地方稅收立法的現(xiàn)狀檢視

在2015 年《立法法》修訂出臺前，地方稅收立法權(quán)一直沒有明確的制度依據(jù)。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律，即稅收立法權(quán)歸全國人大及其常委會。同時，《立法法》第九條規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)?？梢?，2015 年《立法法》并沒有賦予地方稅收立法權(quán)。需要指出的是，雖然《立法法》已經(jīng)明確地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，在2015 年《立法法》實施后出臺的《環(huán)境保護(hù)稅法》依然實質(zhì)上將環(huán)境保護(hù)稅的某些問題的立法權(quán)賦予了地方[4]。這一現(xiàn)象說明，將稅收立法權(quán)全部收歸中央并不能滿足和解決各地發(fā)展不平衡造成的現(xiàn)實問題。

綜上所述，建議適時完善立法，賦予地方有限的稅收立法權(quán)。在賦予地方稅收立法權(quán)時，可采取兩種路徑，一是在《立法法》中規(guī)定全國人大及其常委會可授權(quán)地方人大及其常委會擁有地方稅收立法權(quán)，同時規(guī)定授權(quán)必須明確授權(quán)的目的、內(nèi)容、范圍和期限等；二是在單行稅法中以法律條款的形式賦予地方關(guān)于某一特定問題的稅收立法權(quán)。