文/張俊芳（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2016 年，國(guó)務(wù)院在示范區(qū)前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》，將試點(diǎn)政策推廣至全國(guó)；2017—2018 年，財(cái)政部、科技部與國(guó)資委加緊調(diào)研，進(jìn)一步完善政策落實(shí)。本文以全國(guó)19 個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為研究樣本，通過(guò)對(duì)政策落實(shí)情況與經(jīng)驗(yàn)的梳理、存在問(wèn)題分析，跟蹤政策效果，并提出進(jìn)一步加快推廣完善的政策建議。

一、政策演進(jìn)及要點(diǎn)

大體而言，我國(guó)企業(yè)股權(quán)與分紅激勵(lì)政策經(jīng)歷了三個(gè)歷史時(shí)期：

（一）萌芽與探索期（20世紀(jì)90 年代—2008 年）

20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)企業(yè)公司制改革的深化，許多企業(yè)開(kāi)始探索用不同的激勵(lì)模式來(lái)激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性。然而，由于受到1993年《公司法》和1998 年《證券法》的限制，股權(quán)激勵(lì)制度實(shí)施起來(lái)困難重重，直到2006 年股權(quán)分置改革的推行，《公司法》《證券法》等法律進(jìn)行了重大修訂，促進(jìn)了上市公司的規(guī)范運(yùn)作和法人治理結(jié)構(gòu)的完善，才使得我國(guó)股權(quán)激勵(lì)開(kāi)始真正啟動(dòng)。

在推進(jìn)股權(quán)激勵(lì)制度的改革進(jìn)程中，由于國(guó)有企業(yè)自身的性質(zhì)帶來(lái)了產(chǎn)權(quán)歸屬、國(guó)資審批等一系列的問(wèn)題，情況更為復(fù)雜。為此，國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了一系列政策，針對(duì)國(guó)有高新技術(shù)企業(yè)、科研院所和高校開(kāi)展了股權(quán)激勵(lì)政策的探索，重點(diǎn)解決國(guó)有科技成果的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。

（二）改革與試驗(yàn)期（2009—2015 年）

由于受到相關(guān)政策體系配套不完善等影響，在實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的操作中仍然存在諸多障礙，國(guó)有企業(yè)股權(quán)激勵(lì)政策被擱置。2009年，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于同意支持中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范的批復(fù)》的精神，中關(guān)村示范區(qū)、武漢東湖、上海張江先后啟動(dòng)了股權(quán)與分紅激勵(lì)試點(diǎn)工作，再次拉開(kāi)了我國(guó)國(guó)有企事業(yè)單位股權(quán)激勵(lì)改革的大幕。此外，為配套股權(quán)激勵(lì)政策的有效落實(shí)，國(guó)資委、教育部、中科院等部門(mén)也相繼出臺(tái)一系列政策措施。這些試點(diǎn)政策的出臺(tái)打破了國(guó)有企業(yè)股權(quán)激勵(lì)制度障礙，細(xì)化了配套流程，促進(jìn)了企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。

（三）推廣與擴(kuò)大期（2016年至今）

鑒于示范區(qū)試點(diǎn)政策取得的成功經(jīng)驗(yàn)，2014年底，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將中關(guān)村股權(quán)和分紅激勵(lì)政策推向全國(guó)。財(cái)政部、科技部、國(guó)資委聯(lián)合相關(guān)部門(mén)集中調(diào)研，并于2016 年3 月印發(fā)了《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》（財(cái)資〔2016〕4 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），將試點(diǎn)政策推向全國(guó)。同年，國(guó)資委出臺(tái)了《關(guān)于做好中央科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)工作的通知》。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善股權(quán)激勵(lì)和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》，對(duì)非上市公司授予本公司員工的股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)，符合規(guī)定條件的，可實(shí)行遞延納稅政策。

2017—2018 年間，針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)反映的主要問(wèn)題，財(cái)政部、科技部、國(guó)資委進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)配套政策，推進(jìn)政策落實(shí)。2017年11 月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于<國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法>的問(wèn)題解答》，對(duì)企業(yè)適用條件、激勵(lì)對(duì)象要求、激勵(lì)實(shí)施條件、激勵(lì)方案管理等方面進(jìn)行了解答。2018 年9 月，聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法實(shí)施范圍等有關(guān)事項(xiàng)的通知》，擴(kuò)大激勵(lì)范圍，將“國(guó)有控股上市公司所出資的各級(jí)未上市科技子企業(yè)”及“納入科技部‘全國(guó)科技型中小企業(yè)信息庫(kù)’的企業(yè)”納入試點(diǎn)范圍。

二、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策落實(shí)情況

2018 年，課題組對(duì)全國(guó)19 個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)行了跟蹤調(diào)查?？傮w而言，大部分地區(qū)成立了聯(lián)合工作小組，制定了相配套的政策文件，開(kāi)展了組織宣講等活動(dòng)，積極推進(jìn)政策落地。

（一）實(shí)施總體情況

調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015 年底，按照國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)原試點(diǎn)辦法，中關(guān)村、東湖、張江示范區(qū)以及合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)等地累計(jì)批復(fù)的股權(quán)和分紅激勵(lì)試點(diǎn)方案346家（次），其中累計(jì)批復(fù)的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位試點(diǎn)方案227 家（次）。

自2016年3 月，試點(diǎn)政策向全國(guó)推廣，試點(diǎn)實(shí)施主體被限定為國(guó)有科技型企業(yè)。新政出臺(tái)后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016當(dāng)年，在全國(guó)自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)實(shí)施股權(quán)與分紅激勵(lì)政策的科技型企業(yè)56 家，2017 年實(shí)施政策的企業(yè)52 家；截至2017 年底，示范區(qū)內(nèi)國(guó)有企事業(yè)實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)的試點(diǎn)單位共335 家（見(jiàn)表1）。

據(jù)示范區(qū)反映，盡管地方出臺(tái)了多項(xiàng)配套措施，實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效普遍提高，但

表1 示范區(qū)（試驗(yàn)區(qū)）國(guó)有企業(yè)（事業(yè)單位）股權(quán)和分紅激勵(lì)試點(diǎn)批復(fù)情況單位：家

政策推進(jìn)仍然較為緩慢。這主要源于以下幾方面因素：一是由于“國(guó)有控股混合所有制員工持股試點(diǎn)”政策的同步推進(jìn)，使得一部分單位選擇開(kāi)展了員工股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)。如安徽合蕪蚌地區(qū)，截至2018 年9 月，全省范圍內(nèi)10家省屬企業(yè)參加國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，7 家已完成試點(diǎn)工作。湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)2017 年也有部分企業(yè)實(shí)施了員工持股計(jì)劃。二是由于《暫行辦法》中實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)的企業(yè)采取了“簡(jiǎn)政放權(quán)”的審核方式，一些實(shí)際實(shí)施的企業(yè)情況難以準(zhǔn)確掌握。三是由于激勵(lì)力度偏小、公司治理結(jié)構(gòu)不健全、存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)等，企業(yè)實(shí)施動(dòng)力不足。四是由于部分地區(qū)審批時(shí)間周期較長(zhǎng)一些，企業(yè)仍在審批程序當(dāng)中，如中關(guān)村調(diào)查反映，目前有4 家非上市國(guó)有企業(yè)方案已經(jīng)市國(guó)資委初步同意，正在履行提請(qǐng)股東會(huì)審議等有關(guān)程序。

（二）激勵(lì)主體情況

2016年《暫行辦法》出臺(tái)以前，股權(quán)和分紅激勵(lì)試點(diǎn)的主體單位主要是國(guó)有企業(yè)、科研院所和高等院校。2016 年《暫行辦法》實(shí)施以后，重新確定的實(shí)施股權(quán)與分紅激勵(lì)的試點(diǎn)范圍為：“具有公司法人資格的國(guó)有及國(guó)有控股未上市科技企業(yè)（含全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌的國(guó)有企業(yè)）”，包括轉(zhuǎn)制院所企業(yè)、國(guó)家認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)、高等院校和科研院所投資的科技企業(yè)、國(guó)家和省級(jí)認(rèn)定的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。

按照實(shí)施主體屬地劃分，地方單位實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)的占比高于中央級(jí)單位，合計(jì)80 家，占比74.1%。按照實(shí)施主體單位性質(zhì)進(jìn)行劃分，開(kāi)展激勵(lì)最多的企業(yè)類型為高新技術(shù)企業(yè)，合計(jì)60家，占比55.6%；其次為科研院所投資新設(shè)企業(yè)，占比31.5%；高校投資企業(yè)占比10.2%（見(jiàn)表2）。

（三）激勵(lì)方式情況

從激勵(lì)方式來(lái)看，2016 年《暫行辦法》實(shí)施以前，采用股權(quán)和分紅激勵(lì)兩類方式的企業(yè)占比差別不大。新政出臺(tái)后，股權(quán)激勵(lì)的占比有所提高，其中，選擇股權(quán)出售的企業(yè)35 家，股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)15家，股票期權(quán)13 家，合計(jì)63 家，占比55.3%。這主要源于《暫行辦法》中進(jìn)一步細(xì)化了原有的試點(diǎn)方案，使得股權(quán)激勵(lì)方式更具有操作性，審核周期明顯縮短。據(jù)調(diào)研企業(yè)反映，股權(quán)激勵(lì)方式更有利于建立企業(yè)與個(gè)人間的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，而分紅激勵(lì)方式更類似于對(duì)已有貢獻(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)性安排；股權(quán)激勵(lì)方式更為“解渴”，激勵(lì)效果更為明顯。

表2 國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)國(guó)有科技企業(yè)股權(quán)與分紅激勵(lì)基本情況（2016—2017 年）單位：家

此外，2016 年出臺(tái)的《暫行辦法》，在政策設(shè)計(jì)上考慮進(jìn)了小微企業(yè)。統(tǒng)計(jì)顯示，2016—2017 年間共有22 家實(shí)施企業(yè)為小微企業(yè)，占比20.3%（見(jiàn)表3）。

（四）激勵(lì)額度情況

從股權(quán)和分紅的總規(guī)模和人均激勵(lì)額度看，2016年《暫行辦法》出臺(tái)以后，平均激勵(lì)額度小于前期試點(diǎn)政策，但個(gè)人間的激勵(lì)額度差距較大。政策推廣前，股權(quán)激勵(lì)人均激勵(lì)額度在50 萬(wàn)左右。政策出臺(tái)后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016 年—2017 年間，7 個(gè)示范區(qū)內(nèi)股權(quán)激勵(lì)對(duì)象2463人，涉及股份5.2 3億元，最大激勵(lì)額度達(dá)到767萬(wàn)元/人，人均激勵(lì)額度21.2萬(wàn)元/人；分紅激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象363 人，涉及的科技成果60 余項(xiàng)，科技成果轉(zhuǎn)讓的價(jià)值近3億元，人均激勵(lì)額度10.7萬(wàn)元/人（見(jiàn)表4）。

（五）地方特色——股權(quán)激勵(lì)代持專項(xiàng)基金

在推行股權(quán)與分紅激勵(lì)政策方面，各地進(jìn)行了有效的實(shí)踐探索，比較典型的是設(shè)立持股平臺(tái)代持基金。

表3 2016—2017 年示范區(qū)國(guó)有科技企業(yè)股權(quán)與分紅激勵(lì)實(shí)施方案（按激勵(lì)方式劃分）單位：家

表4 示范區(qū)國(guó)有科技企業(yè)股權(quán)與分紅激勵(lì)額度情況（2016—2017 年）

2 0 1 1年7 月，張 江 高 科 技園區(qū)管委會(huì)設(shè)立“代持股專項(xiàng)資金”，由張江集團(tuán)發(fā)起成立規(guī)模為5億元的“代持股專項(xiàng)資金”，推動(dòng)股權(quán)激勵(lì)政策的落實(shí)。技術(shù)骨干和管理骨干可以向此專項(xiàng)資金申請(qǐng)出資墊付，并以股權(quán)作為抵押。此外，股權(quán)激勵(lì)過(guò)程中所產(chǎn)生的稅款也可由該專項(xiàng)資金墊付。最終企業(yè)上市分紅或轉(zhuǎn)讓后，技術(shù)骨干和管理骨干再按照一定方式返回資金。2013 年，東湖示范區(qū)出臺(tái)《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權(quán)激勵(lì)代持專項(xiàng)基金管理辦法》，明確基金使用方式、資金使用流程等，同時(shí)，股權(quán)激勵(lì)代持基金初期5000 萬(wàn)元資金到位。2015年，中關(guān)村示范區(qū)也設(shè)立了股權(quán)激勵(lì)代持股專項(xiàng)資金；此外，湖南長(zhǎng)株潭、四川成都等示范區(qū)也有部分企業(yè)采取了代持平臺(tái)的方式進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)。

代持基金的設(shè)立主要有以下兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是有效緩解股權(quán)購(gòu)買過(guò)程中的資金障礙。據(jù)反映，由于多數(shù)企業(yè)在股權(quán)激勵(lì)方案中需要出資人在較短時(shí)間內(nèi)一次繳納一筆不小的數(shù)額，造成了出資困難，而代持基金的設(shè)立可以通過(guò)簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)為借款、墊付等更為靈活的形式，有效緩解了出資人壓力。二是管理更為規(guī)范，操作更為便捷。在股權(quán)實(shí)施方案執(zhí)行的過(guò)程中，由于股權(quán)持有人離職、退休、意外等情況的出現(xiàn)可能會(huì)造成股權(quán)變更與回購(gòu)等發(fā)生。如果存在多個(gè)自然人股東，在執(zhí)行操作層面更為復(fù)雜，而采取代持平臺(tái)等方式不僅可以有效簡(jiǎn)化操作環(huán)節(jié)，而且更便于管理。但另一方面，“代持基金”平臺(tái)的設(shè)立也可能存在關(guān)聯(lián)交易與利益輸送的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要制定嚴(yán)密的管理規(guī)章制度，規(guī)范運(yùn)作流程。

三、主要困難與障礙分析

本課題組歸攏梳理了各示范區(qū)反映的問(wèn)題，可概括為以下幾個(gè)方面。

（一）對(duì)政策內(nèi)容理解、宣傳與配套措施不到位，影響政策落地

一是對(duì)地方國(guó)有企業(yè)審批主體的理解上存在差異?！稌盒修k法》規(guī)定，地方國(guó)有企業(yè)相關(guān)材料，按現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制，報(bào)同級(jí)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)或機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。但部分市屬國(guó)有企業(yè)及其主管部門(mén)仍然表示，上述規(guī)定未明確二、三級(jí)企業(yè)的激勵(lì)方案是由一級(jí)企業(yè)集團(tuán)審批，還是主管部門(mén)審批。二是股權(quán)激勵(lì)總額是否包括企業(yè)前期實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的額度尚不明確?！稌盒修k法》針對(duì)大型、中型、小微型企業(yè)股權(quán)激勵(lì)規(guī)模分別規(guī)定了上限額度。調(diào)研反映，部分企業(yè)在按照現(xiàn)行政策實(shí)施股權(quán)激勵(lì)之前已實(shí)施的股權(quán)激勵(lì)額度是否受到上述上限額度的限制尚不明確。三是部分地區(qū)尚未出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，影響了政策操作與落地。四是通過(guò)持股平臺(tái)實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的情況不能享受股權(quán)激勵(lì)遞延納稅政策。如上文所述，部分地方采取了持股平臺(tái)方式實(shí)施股權(quán)激勵(lì)政策，但根據(jù)現(xiàn)行稅收政策，激勵(lì)對(duì)象由于不是實(shí)施激勵(lì)公司的雇員而不能享受延期納稅，也部分影響了激勵(lì)對(duì)象參與計(jì)劃的積極性。

（二）部分政策間仍然存在沖突，影響政策效果

據(jù)中央企業(yè)調(diào)研反映，目前在推進(jìn)科技創(chuàng)新激勵(lì)政策過(guò)程中，仍然存在部分政策沖突，主要表現(xiàn)在：一是工資總額限制?！稌盒修k法》明確規(guī)定了“企業(yè)實(shí)施分紅激勵(lì)所需支出計(jì)入工資總額，但不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)?！钡珦?jù)央企反映，在實(shí)際操作中難以執(zhí)行，國(guó)資相關(guān)管理部門(mén)并未單列計(jì)劃，工資總額并未改變。一些實(shí)施了分紅激勵(lì)的央企，仍然受到工資的限制，大多采取了在集團(tuán)內(nèi)部騰挪利潤(rùn)的變通方式。二是存在法人戶數(shù)限制。目前，部分央企開(kāi)始試點(diǎn)《暫行辦法》，通過(guò)科技成果入股的方式，讓核心技術(shù)人員帶著技術(shù)創(chuàng)業(yè)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)化科技成果項(xiàng)目。這種激勵(lì)方式在操作上相對(duì)簡(jiǎn)單，且新設(shè)企業(yè)往往能夠與原有企業(yè)形成上下游的技術(shù)互補(bǔ)關(guān)系，效果較好。但目前受制于國(guó)有企業(yè)管理法人戶數(shù)限制的要求，新設(shè)企業(yè)較為困難。

（三）企業(yè)高管認(rèn)識(shí)與自身?xiàng)l件限制，實(shí)施動(dòng)力不足

一是高層管理人員實(shí)施動(dòng)力不足。由于受制于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核要求，大部分國(guó)有企業(yè)高層管理人員難以享受股權(quán)與分紅激勵(lì)政策，同時(shí)，出于國(guó)有資產(chǎn)流失的顧慮，擔(dān)心事后追責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)在推動(dòng)股權(quán)激勵(lì)方面動(dòng)力不足。二是激勵(lì)對(duì)象難以量化，操作困難。部分企業(yè)反映，由于難以量化激勵(lì)對(duì)象的貢獻(xiàn)情況，操作上比較難。三是大部分企業(yè)尚未構(gòu)建完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也難以制定并實(shí)施股權(quán)激勵(lì)方案。

四、政策建議

（一）加大政策宣傳與宣講力度

各示范區(qū)應(yīng)加緊制定相關(guān)配套政策，并有針對(duì)性地制定具體操作流程，簡(jiǎn)化審批手續(xù)。進(jìn)一步加大政策宣傳力度，深入學(xué)習(xí)《關(guān)于〈國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法〉的問(wèn)題解答》，針對(duì)企業(yè)調(diào)研中提出的問(wèn)題進(jìn)行解答解惑，本著“成熟一家、發(fā)展一家”的總體思想，穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）研究制定相關(guān)配套管理辦法

建議出臺(tái)相關(guān)管理辦法，重點(diǎn)解決三方面問(wèn)題：一是責(zé)任與收益主體錯(cuò)配問(wèn)題。從目前政策推行情況來(lái)看，股權(quán)激勵(lì)的受益主體主要為企業(yè)內(nèi)部科技帶頭人，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)則出于擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失的謹(jǐn)慎考慮，動(dòng)力不足。建議出臺(tái)相關(guān)辦法，將完善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)施等量化指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核管理辦法。二是放寬企業(yè)法人戶數(shù)限制。對(duì)于優(yōu)秀科技成果，積極引導(dǎo)科研人員帶著科技成果兼職或離崗創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)央企新設(shè)科技類公司，且不受法人數(shù)量限制。三是，針對(duì)持股平臺(tái)無(wú)法享受稅收優(yōu)惠問(wèn)題，加緊研究，探索制定間接持股激勵(lì)對(duì)象享受延期納稅優(yōu)惠辦法。

（三）加強(qiáng)與相關(guān)法律政策的銜接

根據(jù)《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》和《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)〉的通知》等中央政策，修訂完善國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)管理辦法，進(jìn)一步下放國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的審批權(quán)限，簡(jiǎn)化備案程序，建立容錯(cuò)機(jī)制，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)管理辦法間的銜接，進(jìn)行政策協(xié)調(diào)與落實(shí)，進(jìn)一步明確股權(quán)與分紅激勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)額度，落實(shí)“科研人員獲得的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)入當(dāng)年本單位績(jī)效工資總量，但不受總量限制，不納入總量基數(shù)”的要求，制定出臺(tái)具體操作辦法，推動(dòng)各單位落實(shí)到位。