論對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督

劉用軍

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)已于2018年年初通過(guò)，監(jiān)察體制改革的基本框架已定，新型監(jiān)察權(quán)正式走向中國(guó)歷史前臺(tái)，但對(duì)于監(jiān)察權(quán)及其運(yùn)行的具體規(guī)律認(rèn)識(shí)尚不完全明晰，這就包括對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督等問(wèn)題。事實(shí)上，監(jiān)察權(quán)看似橫空出世，但也有其歷史必然和現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，這就要放在中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨治國(guó)的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)形勢(shì)下來(lái)加以分析研判。有了這一視角，我們才擁有理解和把握對(duì)監(jiān)察權(quán)如何監(jiān)督問(wèn)題的鑰匙，就可以在客觀上構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

一、監(jiān)察權(quán)及對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督之本質(zhì)

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)權(quán)力，且紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，由此看來(lái)監(jiān)察權(quán)的確已經(jīng)是一種集中、權(quán)威、統(tǒng)一的權(quán)力了，這對(duì)于遏制腐敗現(xiàn)象，預(yù)防職務(wù)犯罪，構(gòu)建公職人員的廉潔意識(shí)，無(wú)疑是具備了更好的條件，但如何防范它的不當(dāng)越界，使立法目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)也是一個(gè)新問(wèn)題。對(duì)此，不少學(xué)者指出，監(jiān)察權(quán)是現(xiàn)有憲法監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督之外的一種新型監(jiān)督權(quán)力，因而對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督應(yīng)遵循橫向制約模式，用一種平行化思維來(lái)構(gòu)建[1]。監(jiān)察權(quán)在法理上是具有鮮明政治屬性的監(jiān)督權(quán)，因而應(yīng)以權(quán)力制約權(quán)力的法理來(lái)接受其他公權(quán)力的制約和監(jiān)督[2]。還有學(xué)者從監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)銜接制約的關(guān)系考慮，認(rèn)為監(jiān)察權(quán)的應(yīng)然屬性是行政權(quán)，調(diào)查和處置也都具有行政權(quán)的樣態(tài)，應(yīng)通過(guò)人大立法監(jiān)督和自身監(jiān)督兩種途徑來(lái)防止監(jiān)察權(quán)力濫用[3]。也有論者認(rèn)為，現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)傳承了優(yōu)秀傳統(tǒng)文化并超越了傳統(tǒng)，以法治化的監(jiān)督制約新面目展現(xiàn)出來(lái)，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督則要通過(guò)公民監(jiān)督、黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、平行機(jī)關(guān)(政府、人民檢察院、人民法院)監(jiān)督、刑事訴訟程序監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)[4]。

上述對(duì)監(jiān)察權(quán)定位、屬性或本質(zhì)及運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的認(rèn)識(shí)，雖然是研究這一嶄新事物所必要的，有利于豐富我們的理論與制度，但對(duì)在中共領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)察權(quán)確立的歷史和現(xiàn)實(shí)背景缺乏考察，對(duì)《監(jiān)察法》本身規(guī)定的分析雖有現(xiàn)實(shí)性，但又囿于制度表面，缺乏深層性的思考，因而對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督運(yùn)行判斷都缺乏中國(guó)特色社會(huì)主義自身的根基而不具有徹底系統(tǒng)的理論自洽性和合理性。譬如監(jiān)察機(jī)關(guān)根本不是基于司法權(quán)運(yùn)行的視野進(jìn)行改革的，將其與司法權(quán)并列進(jìn)行權(quán)力配置分析存在定位錯(cuò)誤。再譬如以橫向權(quán)力制約來(lái)構(gòu)建對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是借鑒西方分權(quán)理念的產(chǎn)物，其與我國(guó)政治制度的差異性必然難以對(duì)我國(guó)監(jiān)察權(quán)具有通用性解釋力。繼承發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是監(jiān)察法的重要精神內(nèi)涵，但發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)改革創(chuàng)新畢竟不能混同，還需要更多的當(dāng)前政治環(huán)境的理解。

要理解和構(gòu)建好對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，首先必須領(lǐng)會(huì)監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)。2016年開(kāi)始的這場(chǎng)監(jiān)察體制改革具有如下特殊性，現(xiàn)實(shí)腐敗形勢(shì)異常嚴(yán)峻，反腐制度供給不力，然而這場(chǎng)重大的改革卻來(lái)得非常迅猛，并沒(méi)有像以往法治改革那樣有充分的醞釀，依靠汲取西方法治先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)做鋪墊或參考，因而這就給我們思考和認(rèn)識(shí)這一新的權(quán)力帶來(lái)了很大困惑。但是，其沒(méi)有橫向和縱向歷史經(jīng)驗(yàn)的集錦不代表沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨自身成長(zhǎng)和新中國(guó)治理探索的經(jīng)驗(yàn)，不代表不具有中國(guó)特色社會(huì)主義政治和司法制度自身的邏輯性需要，甚至也只有在事物自身的內(nèi)在秩序中才能瞅見(jiàn)其埋在過(guò)去的種子。換句話(huà)，我們對(duì)監(jiān)察權(quán)的認(rèn)識(shí)乃至延伸出的其他問(wèn)題都需要一種內(nèi)觀性視野，才能真正判別監(jiān)察權(quán)的本然面向和規(guī)制路徑。在內(nèi)觀性視角看來(lái)，監(jiān)察體制改革及其設(shè)立的監(jiān)察權(quán)就是一種黨和國(guó)家對(duì)自身肌體也即公權(quán)力階層的自我革命、自我去除腐肉爛肌、自我監(jiān)督，因此，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上就是一種中國(guó)特色的自我監(jiān)督權(quán)。我們從幾個(gè)方面來(lái)展開(kāi)詳細(xì)分析。

首先，在改革的緊迫性上，監(jiān)察體制改革前和監(jiān)察法實(shí)行的當(dāng)下，都面臨著十分嚴(yán)峻的腐敗犯罪形勢(shì)，即使現(xiàn)在我們借助新體制打擊了一大批老虎蒼蠅，但只是取得了壓倒性勝利，并未取得完全勝利，反腐永遠(yuǎn)在路上。監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革就是要讓監(jiān)察權(quán)有能力來(lái)通過(guò)打擊職務(wù)犯罪，重塑公職人員的職務(wù)廉潔觀念，重建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。改革很大程度上是不得不改，現(xiàn)實(shí)形勢(shì)決定了不改革對(duì)黨風(fēng)黨紀(jì)乃至對(duì)執(zhí)政合法性都可能帶來(lái)沖擊，必須有王佐斷臂的勇氣來(lái)自我革新，以保持黨自身的先進(jìn)性和執(zhí)政的永固性。

其次，在改革的目的上，是要構(gòu)建一套不同于以往的高效、權(quán)威、統(tǒng)一的腐敗治理和預(yù)防機(jī)制，構(gòu)建一套可以長(zhǎng)期對(duì)公權(quán)力階層進(jìn)行有效監(jiān)督從而保持公職人員廉潔性的制度屏障。正像《監(jiān)察法》所言，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制，這既是彰顯我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新成就，也是凸顯中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)勢(shì)。

再者，在監(jiān)察主體和對(duì)象上，監(jiān)察的實(shí)施者是黨的紀(jì)律部門(mén)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署后的機(jī)構(gòu)，紀(jì)委在監(jiān)察權(quán)中的存在就賦予了監(jiān)察權(quán)本身的至高監(jiān)督性，因?yàn)榧o(jì)委代表的是執(zhí)政黨的執(zhí)紀(jì)部門(mén)，某種意義上是代表執(zhí)政黨的至高監(jiān)督，顯然作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的監(jiān)督，對(duì)全體對(duì)象而言，就是一種對(duì)執(zhí)政階層和國(guó)家權(quán)力階層的內(nèi)部監(jiān)督。另外，監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，但全覆蓋的范圍是行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，這說(shuō)明監(jiān)察權(quán)所要規(guī)制的對(duì)象是執(zhí)政和統(tǒng)治階層，是在權(quán)力階層內(nèi)部進(jìn)行的。顯然內(nèi)部就是監(jiān)察權(quán)生存的基本環(huán)境，在這個(gè)意義上也是內(nèi)觀的，其整體內(nèi)觀性就意味著其自我監(jiān)督性。

最后，在監(jiān)察權(quán)基本職能上，監(jiān)察權(quán)的首要職能或第一職能是監(jiān)督[5]?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)察權(quán)的職能并列為監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)，但監(jiān)督是根本性的，調(diào)查和處置理應(yīng)是監(jiān)督的特殊表現(xiàn)，是保障監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的途徑和手段，監(jiān)督才最能覆蓋、最能代表監(jiān)察權(quán)的職責(zé)。如此一來(lái)，無(wú)論是在黨內(nèi)層面從從嚴(yán)治黨、提升黨的執(zhí)政和治理能力角度，還是在整個(gè)受黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家權(quán)力階層層面、保障黨和國(guó)家權(quán)力肌體健康不被腐蝕角度，在中國(guó)特色的政治體制下，這種監(jiān)督都不屬于任何自由主義政體中權(quán)力分立意義上的監(jiān)督，而只能是內(nèi)部權(quán)力自我監(jiān)督。

上述論述的基本結(jié)論是監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的權(quán)力[6]。事實(shí)上，中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委在監(jiān)察法釋義中也確定監(jiān)察委是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)[7]。在這種認(rèn)識(shí)邏輯支配下，對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以規(guī)制監(jiān)察權(quán)合法適當(dāng)運(yùn)行，在本質(zhì)上也就具有邏輯的順應(yīng)性而是一種內(nèi)部自我監(jiān)督，不是一種外在的他律性監(jiān)督。試想，在自我監(jiān)督內(nèi)部如何構(gòu)建不屬于內(nèi)部的外部監(jiān)督呢？因此，前述基于西方監(jiān)察權(quán)發(fā)展和自由主義思想支配下的權(quán)力分立制約性視角，就因其本質(zhì)上是平行權(quán)力之間的外部監(jiān)督，而不符合我國(guó)監(jiān)察權(quán)構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制的基本條件，對(duì)以刑事訴訟為中心來(lái)構(gòu)建平等的外部監(jiān)督機(jī)制的視角，也自然不屬于對(duì)監(jiān)察權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)而無(wú)法產(chǎn)生預(yù)期效果。此外，中國(guó)歷史傳統(tǒng)中的監(jiān)察雖屬于權(quán)力階層內(nèi)部監(jiān)督，但這種監(jiān)督因最高權(quán)力者皇帝的例外而只能是內(nèi)部局部或有限范圍的監(jiān)督，對(duì)這種監(jiān)察的制約監(jiān)督也因皇帝的外在性而無(wú)法成為全覆蓋意義上的內(nèi)部監(jiān)督，故上述考察和借鑒均有其局限性。

那么，在對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督遵循內(nèi)部監(jiān)督為本質(zhì)的構(gòu)建思路上，又應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)《監(jiān)察法》專(zhuān)章所設(shè)定的對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，以及中央對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法所提出的強(qiáng)化監(jiān)督制約，防止濫用權(quán)力，防止“燈下黑”，保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)正確行使，對(duì)執(zhí)紀(jì)違法、執(zhí)法違法“零容忍”，并進(jìn)一步如何認(rèn)識(shí)其具體落實(shí)機(jī)制，就是下文要解決的問(wèn)題。

二、基于政治和司法層面對(duì)監(jiān)察權(quán)的常態(tài)監(jiān)督體系

任何權(quán)力不受監(jiān)督制約都會(huì)發(fā)展為權(quán)力濫用，而監(jiān)察體制改革的動(dòng)因就是要遏制已經(jīng)較為普遍存在的職務(wù)權(quán)力濫用，這種改革的邏輯也自然不能使自身置于事外。遵照前述認(rèn)識(shí)，根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約需要從政治監(jiān)督和司法制約兩重維度來(lái)認(rèn)識(shí)。

監(jiān)察權(quán)作為黨和國(guó)家自我監(jiān)督的權(quán)力類(lèi)型，在中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制下，具有西方社會(huì)所不具有的政治性，也就是說(shuō)監(jiān)察權(quán)首先是一種中國(guó)特色的政治性權(quán)力，然后才是作為政治性權(quán)力具體實(shí)現(xiàn)形態(tài)的業(yè)務(wù)制約性權(quán)力。監(jiān)察權(quán)作為政治性權(quán)力的判斷來(lái)自于監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于政治性機(jī)構(gòu)的定位[8]，在改革者眼中，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察監(jiān)督是政治活動(dòng)，執(zhí)行的是政治任務(wù)，故政治屬性是第一屬性[9]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者在學(xué)理上也指出，“監(jiān)察在政治功能上和政治機(jī)構(gòu)中早已成為必不可少的治道和治具”[10]。但是，當(dāng)前監(jiān)察權(quán)的政治屬性在理論上還存在爭(zhēng)議。有論者認(rèn)為監(jiān)察委作為政治機(jī)關(guān)缺乏憲法根據(jù)，也沒(méi)有黨章和各類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，特別是其政務(wù)處分和刑事調(diào)查均不是政治行為[11]。也有論者將監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，那么就會(huì)推理出監(jiān)察對(duì)象涉嫌的是政治犯罪的錯(cuò)誤邏輯[12]。上述認(rèn)識(shí)混淆了監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)、基本職能和具體職能的區(qū)別，將監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)承擔(dān)政治監(jiān)督的第一職能、基本職能和具體的業(yè)務(wù)職能混在一起，從而把政治監(jiān)督等同于具體辦案，具體辦案等同于政治監(jiān)督。而事實(shí)上，厘清兩者十分關(guān)鍵。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位決定了監(jiān)察權(quán)首要職能的政治監(jiān)督屬性，監(jiān)察機(jī)關(guān)政治監(jiān)督屬性在監(jiān)察對(duì)象身上的展現(xiàn)決定了監(jiān)察權(quán)的業(yè)務(wù)屬性。如前所述，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的權(quán)力形式，黨的紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公就是要將黨內(nèi)監(jiān)督延伸至國(guó)家權(quán)力階層。顯然，“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的”[13]，“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)”[14]。作為執(zhí)政黨治黨治國(guó)重要手段的黨內(nèi)監(jiān)督在紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部以監(jiān)察權(quán)權(quán)力形態(tài)展現(xiàn)出來(lái)時(shí)，就表明改革之前的黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)演變?yōu)閷?duì)黨和國(guó)家權(quán)力階層的全面監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，黨和國(guó)家的自我監(jiān)督也屬于政治監(jiān)督。正是為了強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公后，監(jiān)察委員會(huì)才不設(shè)黨組，因?yàn)槠浔举|(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)[15]。

監(jiān)察權(quán)存在的根本任務(wù)是反腐敗，而在《監(jiān)察法》出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)背景下，中國(guó)權(quán)力階層的腐敗問(wèn)題對(duì)于黨的執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安而言，都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)躍出單純意義上的職務(wù)違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪層面，反腐敗問(wèn)題已經(jīng)上升為“關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡的高度”，“是我們必須抓好的重大政治任務(wù)”[16]。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性和監(jiān)察權(quán)的政治性是由中國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所決定的，反腐敗問(wèn)題雖然表象上是一個(gè)法律問(wèn)題，但在實(shí)質(zhì)上卻具有西方所不具有的高度政治意義。

監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督要維護(hù)的是國(guó)家執(zhí)政肌體的健康，其所擔(dān)當(dāng)?shù)恼伪O(jiān)督功能決定了對(duì)監(jiān)察權(quán)本身的監(jiān)督具有同樣的政治屬性，只有政治監(jiān)督才能配屬和它監(jiān)督的權(quán)力同樣的層級(jí)，因此，政治監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的首要監(jiān)督形式。比較關(guān)心的是這種政治監(jiān)督如何表現(xiàn)，如何運(yùn)作。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)履行這一職責(zé)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委的合署，這也意味著是黨的紀(jì)委的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而執(zhí)政黨內(nèi)部的監(jiān)督和執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督是常態(tài)形式上最權(quán)威的監(jiān)督。由此完全可以推出，如果監(jiān)察權(quán)對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力階層的政治監(jiān)督能夠得以實(shí)現(xiàn)，那么，對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的政治監(jiān)督也將能夠?qū)崿F(xiàn)，這兩者看似不相關(guān)實(shí)則密不可分。監(jiān)察權(quán)貫徹得好，一定是對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的監(jiān)督實(shí)施得好，如果監(jiān)察工作中存在不少的錯(cuò)誤和濫權(quán)，那么監(jiān)察權(quán)的自身監(jiān)督也一定存在問(wèn)題。

將對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的首要監(jiān)督屬性定位在內(nèi)部的政治監(jiān)督上，并不意味著監(jiān)察權(quán)在外部運(yùn)行中沒(méi)有其他業(yè)務(wù)制約。監(jiān)察調(diào)查的刑事案件要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的審查才能起訴就是一種外部司法制約。但司法制約不屬于對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，因?yàn)楸O(jiān)督和制約雖然都具有控權(quán)性，但其權(quán)力來(lái)源和控權(quán)方式不同。“具體而言，監(jiān)督是指權(quán)力委托主體或受其委托對(duì)權(quán)力代理主體的控制，以保障權(quán)力行使符合委托意圖。監(jiān)督意味著權(quán)力代理主體可以擁有完整事權(quán)，只有在違背委托方意圖時(shí)，才會(huì)受到制裁。而制約則是對(duì)事權(quán)進(jìn)行分割，從而保證權(quán)力主體之間的相互鉗制，以防止任何一方濫用權(quán)力?！盵17]

在對(duì)監(jiān)察權(quán)的自我監(jiān)督制度安排中，監(jiān)督的委托主體是各級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，代理主體則是本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，也即很大程度上經(jīng)常性的代理主體和委托主體都是本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，是監(jiān)察權(quán)自身內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督具有全面性、系統(tǒng)性和整體性。而對(duì)監(jiān)察權(quán)的外部制約則不具有全面性而只能是分割事權(quán)制衡?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查的刑事案件需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)的起訴然后付諸審判，檢察機(jī)關(guān)審查起訴的證據(jù)和事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)按照刑事審判的要求進(jìn)行?！侗O(jiān)察法》也明確規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)要遵照刑事訴訟的要求，這就意味著檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)基于檢察權(quán)、審判權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的審查只能是事后的，也是部分的，不進(jìn)入刑事訴訟程序的案件就不可能受檢察權(quán)、審判權(quán)監(jiān)督。譬如既不能對(duì)監(jiān)察立案活動(dòng)進(jìn)行審查，也不能對(duì)監(jiān)察調(diào)查的違紀(jì)違法案件進(jìn)行制約。由此看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)基于司法權(quán)力對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約是有限的，這也是《監(jiān)察法》總則規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相互制約原則的內(nèi)涵體現(xiàn)。因此，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察權(quán)自我監(jiān)督權(quán)是在一個(gè)宏觀性的、全面的政治性系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，視野高，站位遠(yuǎn)，承擔(dān)的是政治責(zé)任，而司法權(quán)的案件審查、審判制約是在個(gè)案上的純粹法律事務(wù)系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，兩者功能、重點(diǎn)、機(jī)制不同，但卻共同擔(dān)當(dāng)著維系監(jiān)察權(quán)正常運(yùn)行的重任。盡管如此，認(rèn)為對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督要靠司法權(quán)制約而不是內(nèi)部監(jiān)督的聲音仍然不小，需要認(rèn)真加以回應(yīng)。

三、以分權(quán)性司法制約統(tǒng)領(lǐng)對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督之批判

如上所述，對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的自我監(jiān)督是主要監(jiān)督形態(tài)，而基于分割事權(quán)的事后司法制約屬于補(bǔ)充監(jiān)督形態(tài)，兩者不在同一個(gè)層級(jí)或渠道上，后者權(quán)力位階明顯低于前者，故以司法制約取代監(jiān)督或制衡監(jiān)督并不符合我國(guó)《監(jiān)察法》的制度設(shè)計(jì)，但仍有不少學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)具有同等位階，因而主張司法制約才是監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的最高、最合理渠道。正如其所言，國(guó)家監(jiān)察權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)一樣，都是人大憲法監(jiān)督之下的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督體系組成部分，國(guó)家監(jiān)察權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)都要服從和服務(wù)于人大憲法監(jiān)督權(quán)，只不過(guò)國(guó)家監(jiān)察權(quán)是對(duì)公職人員即“人”的監(jiān)督，檢察監(jiān)督權(quán)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)即“職能”或“事”的監(jiān)督[18]。且監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的十二種調(diào)查手段除留置措施外，幾乎與刑事訴訟偵查措施完全相同[19]，因而監(jiān)察法和刑事訴訟法不存在誰(shuí)具引領(lǐng)性問(wèn)題[20]。反而應(yīng)當(dāng)以刑事訴訟為視角，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力進(jìn)行訴訟化配置[21]?；蛘?，建立一種由檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過(guò)程的制衡監(jiān)督模式[22]。

上述把我國(guó)監(jiān)察權(quán)位階看低使其與檢察權(quán)平行的認(rèn)識(shí)自然會(huì)帶來(lái)對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的不當(dāng)判斷。我們首先看監(jiān)察權(quán)的位階。從外在形式來(lái)看，監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的主體都由人大及其常委會(huì)產(chǎn)生，對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，共同統(tǒng)一于憲法監(jiān)督之下，形成了立法機(jī)關(guān)之下的“一府一委兩院”的組織結(jié)構(gòu)，也因此產(chǎn)生了監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的“平等性”。事實(shí)上，基于紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的特殊安排，監(jiān)察權(quán)地位因此就有了質(zhì)的飛躍，形成了一種新型復(fù)合型國(guó)家權(quán)力[23]，其典型特征是政治監(jiān)督性。從政治屬性上講，雖然我國(guó)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)都要講政治，都具有政治性，但政治性的意識(shí)、思想指導(dǎo)和政治性的工作內(nèi)容是有區(qū)別的。監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)在這里的區(qū)別就在于，監(jiān)察權(quán)的工作內(nèi)容具有政治性而不僅是思想意識(shí)要講政治，而司法權(quán)運(yùn)行卻是思想意識(shí)講政治而不是把政治作為工作內(nèi)容。從這個(gè)意義上才說(shuō)明，監(jiān)察權(quán)的第一職能是監(jiān)督而不是辦案，監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是單純的辦案機(jī)關(guān)[24]。而如果將監(jiān)察權(quán)和司法的辦案權(quán)等而視之，也就陷入了用刑事思維方式考量反腐執(zhí)法活動(dòng)的學(xué)科本位的局限[25]。從法理上思考，檢察權(quán)、審判權(quán)系代表人民行使司法權(quán)，是一種受人民之托為民司法的服務(wù)權(quán)力，而監(jiān)察權(quán)雖然也是為人民服務(wù)并接受人民監(jiān)督，但黨的權(quán)力本身在監(jiān)察權(quán)中有直接體現(xiàn)，故監(jiān)察權(quán)中內(nèi)涵了對(duì)整個(gè)國(guó)家和人民進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政黨的權(quán)力，和司法權(quán)受人民之托行使相比，監(jiān)察權(quán)則具有領(lǐng)導(dǎo)人民的屬性。也因此，有學(xué)者認(rèn)為相對(duì)于刑事訴訟法，監(jiān)察法在整個(gè)法律體系中處于源頭性、引領(lǐng)性的重要地位[26]。

其次，監(jiān)察權(quán)對(duì)“人”的監(jiān)督廣于檢察權(quán)對(duì)“事”的監(jiān)督，其性質(zhì)和意義也更為重大、重要，簡(jiǎn)單地將“人”和“事”等同視之并不正確。監(jiān)察體制改革之前，檢察權(quán)對(duì)“事”的監(jiān)督就已存在，如果改革后只是簡(jiǎn)單地將對(duì)“事”的監(jiān)督從檢察機(jī)關(guān)調(diào)整到監(jiān)察機(jī)關(guān)而沒(méi)有提升到對(duì)“人”的監(jiān)督，改革就只是改了外觀。顯然，監(jiān)察體制改革的本意就是要超出單純對(duì)“事”也就是從對(duì)案件辦理的層次，上升到對(duì)國(guó)家公權(quán)力階層的公職人員整體的監(jiān)督上來(lái)，以保證國(guó)家執(zhí)政肌體的健康，這里包含了預(yù)防、紀(jì)律處理與日常監(jiān)督工作的常態(tài)性治理，將對(duì)“事”的監(jiān)督融于對(duì)“人”的監(jiān)督。也就是說(shuō)，監(jiān)察權(quán)首重在“人”，其次在“事”，對(duì)“人”監(jiān)督就必然要求著對(duì)“事”的監(jiān)督。所以，前述司法機(jī)關(guān)的司法制約只是在事權(quán)上與監(jiān)察權(quán)有了分工，也只能在事權(quán)上形成事后制約，而無(wú)法對(duì)“人”實(shí)施監(jiān)督，顯然，這種制約是不全面的。

再次，司法權(quán)不能對(duì)監(jiān)察活動(dòng)提出司法建議，但監(jiān)察權(quán)可以對(duì)司法活動(dòng)提出監(jiān)察建議。也就是說(shuō)司法權(quán)不能監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，但監(jiān)察權(quán)必然監(jiān)督司法權(quán)。這就說(shuō)明，司法權(quán)只是一種單一的確定刑事法律責(zé)任及其程度的權(quán)力，而監(jiān)察權(quán)要更具有廣泛性，不僅僅是辦案，更主要是以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政階層的廉潔性為目標(biāo)的治國(guó)性權(quán)力。

此外，將檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督等量觀之，另一個(gè)論述缺陷是脫離我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督實(shí)際。按照理論上的概括，對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)模式主要有四種：以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力和以法律程序制約權(quán)力[27]。我們國(guó)家不存在分權(quán)意義上的權(quán)力制約，權(quán)力分工倒是常態(tài)和目標(biāo)，如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分工。但權(quán)力分工在我國(guó)實(shí)質(zhì)上是內(nèi)部分工，如行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)均是在黨和人大領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下的分工。但是這種分工不是沒(méi)有層級(jí)的，對(duì)于監(jiān)察權(quán)而言，由于紀(jì)委的合署而具有了對(duì)其他國(guó)家權(quán)力居高臨下的宏觀整體監(jiān)督特性，所以，即使監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)之間有了權(quán)力制約，不僅不是純粹的外部分權(quán)性制約，更不是完全平等權(quán)力之間的制約，故以分權(quán)制約模式不適合分析對(duì)我國(guó)監(jiān)察權(quán)的主要監(jiān)督方式。

在對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的手段中實(shí)際是運(yùn)用了責(zé)任制約權(quán)力模式的?！侗O(jiān)察法》第六十一條規(guī)定，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。這種責(zé)任既是一種政治責(zé)任也屬法律責(zé)任，而借助內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和上級(jí)的監(jiān)督來(lái)落實(shí)這種責(zé)任。至于以權(quán)利制約權(quán)力和司法程序制約權(quán)力雖在對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督過(guò)程中也是存在的，但都不是本質(zhì)。那么，以政治監(jiān)督為主，以司法制約為輔的監(jiān)督機(jī)制，又是如何能保證實(shí)現(xiàn)的呢？這需要從制度和實(shí)踐上來(lái)予以回答。

四、內(nèi)部政治監(jiān)督與外部司法制約的有機(jī)運(yùn)行

按照上述設(shè)計(jì)，《監(jiān)察法》所規(guī)定的內(nèi)部監(jiān)督(包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督和黨委監(jiān)督)這一政治責(zé)任性自我監(jiān)督，以及基于案件程序流轉(zhuǎn)的外在性司法業(yè)務(wù)制約，兩者構(gòu)成一個(gè)符合中國(guó)政治體制的理性的對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督體系，那么這種監(jiān)督體系的實(shí)施效度如何，將成為不可避免的疑問(wèn)，尤其是在西方法權(quán)理念下擅長(zhǎng)以權(quán)力分立和法律程序制約為權(quán)力監(jiān)督基本模式的思維支配下，很難不質(zhì)疑這種以政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任為核心的監(jiān)督模式。要回答這一疑問(wèn)，就必須回到中國(guó)共產(chǎn)黨自我監(jiān)督的政治特色上來(lái)加以分析。

第一，中國(guó)共產(chǎn)黨有自我監(jiān)督的制度自信。制度自信是中國(guó)共產(chǎn)黨探索建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本要求，也是新時(shí)代習(xí)近平治國(guó)理政思想的重要范疇。中國(guó)道路和中國(guó)治理都是極具挑戰(zhàn)性的事業(yè)，包括監(jiān)察體制改革在內(nèi)的各項(xiàng)改革都是不斷積累建設(shè)和治理國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。用西方文化和西方制度鏡鑒中國(guó)有其必要性，借鑒中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察文化也有其合理性，但中國(guó)當(dāng)代現(xiàn)實(shí)形勢(shì)也需要探索和堅(jiān)持符合自身國(guó)情和文化的制度。對(duì)此，監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察主體的要求、監(jiān)察程序及監(jiān)察責(zé)任都作出了規(guī)定。

《監(jiān)察法》第五十六條要求監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺(jué)接受監(jiān)督。這是對(duì)監(jiān)察主體政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)倫理素質(zhì)的全面要求，這種素質(zhì)也是共產(chǎn)黨在普通黨員干部基礎(chǔ)上提出的更高要求，既需要遵循公職人員的素養(yǎng)，又要著力培養(yǎng)監(jiān)察職業(yè)倫理，從而打造一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作程序設(shè)立也體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察權(quán)合理運(yùn)行的監(jiān)督，如監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、內(nèi)部集體研究機(jī)制和負(fù)責(zé)人專(zhuān)門(mén)審批制度。其中將上下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系就有利于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中減少或排除各種干擾，依法行使職權(quán)[28]。《監(jiān)察法》第三十一、三十二、四十二、四十三條對(duì)重要、特殊的事項(xiàng)實(shí)行集體研究決定，如是否符合向檢察機(jī)關(guān)提出從寬建議、調(diào)查方案的調(diào)整、留置期限的延長(zhǎng)，這些事項(xiàng)的集體研究既體現(xiàn)了民主集中，又可以慎重用權(quán)，減少錯(cuò)誤。此外，對(duì)監(jiān)察立案實(shí)行負(fù)責(zé)人審批制和技術(shù)性調(diào)查措施的嚴(yán)格審批制，也體現(xiàn)了內(nèi)部用權(quán)的審慎性和內(nèi)部把關(guān)的自我監(jiān)督責(zé)任。

第二，中國(guó)共產(chǎn)黨有自我監(jiān)督的豐富經(jīng)驗(yàn)。與西方法權(quán)型政治不同，在中國(guó)共產(chǎn)黨選擇保障自身先進(jìn)性的手段中，最難能可貴的是其自我批評(píng)、自我鞭策和自我監(jiān)督制度。建黨近百年來(lái)，共產(chǎn)黨正是始終抓住思想建黨這一牛鼻子來(lái)確保自身?yè)?dān)當(dāng)歷史使命能力的。除新中國(guó)成立前的延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、“三反五反運(yùn)動(dòng)”外，改革開(kāi)放以來(lái)，根據(jù)特定歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)背景共產(chǎn)黨至少開(kāi)展了如下思想教育活動(dòng)：“三講”教育、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育、黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐、“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“四個(gè)意識(shí)”教育等。這些活動(dòng)既對(duì)黨組織本身提出了為人民服務(wù)的基本要求，也對(duì)黨員個(gè)人修養(yǎng)、修為嚴(yán)格約束，結(jié)合起來(lái)，就是既講求“道”，也尋求“德”，而無(wú)論是“道”還是“德”實(shí)質(zhì)上就是一種從長(zhǎng)期治國(guó)理政視野出發(fā)的自我先進(jìn)性教育。黨的十八大以來(lái)，黨中央又將從嚴(yán)治黨提升為全面從嚴(yán)治黨，并進(jìn)一步修改完善了黨內(nèi)法規(guī)體系，以實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的內(nèi)外統(tǒng)一。當(dāng)然，自我監(jiān)督的歷程也出現(xiàn)過(guò)失誤，但共產(chǎn)黨始終不忘初心、繼續(xù)前行的根本動(dòng)力之一還是自我監(jiān)督[29]。自我監(jiān)督或者說(shuō)自我批評(píng)已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨革命和執(zhí)政成功的政治優(yōu)勢(shì)和政治經(jīng)驗(yàn)。

第三，監(jiān)察法和刑事訴訟法有良好的銜接與制約。有學(xué)者指出，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接，主要體現(xiàn)在程序和證據(jù)這兩個(gè)方面，通過(guò)刑事訴訟法的“反射性”作用，職務(wù)犯罪調(diào)查和刑事訴訟程序基本可以做到“無(wú)縫對(duì)接”[30]。顯然，兩法、兩權(quán)的銜接不僅是這一方面，至少還包含監(jiān)察調(diào)查對(duì)刑事訴訟的限制，因?yàn)樾淌略V訟法明確規(guī)定涉及監(jiān)察調(diào)查的案件要遵循兩法。同時(shí)就刑事訴訟在個(gè)案質(zhì)量和辦案程序上對(duì)監(jiān)察權(quán)加以制約而言，這一說(shuō)法也完全沒(méi)有問(wèn)題，刑事訴訟的“反制”不僅對(duì)刑事訴訟必要而且對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)也完全正當(dāng)。在現(xiàn)有監(jiān)察法和刑事訴訟法規(guī)定的框架下，司法權(quán)的制約已經(jīng)有了較為完備的實(shí)現(xiàn)途徑，從程序到實(shí)體主要體現(xiàn)在下述四個(gè)環(huán)節(jié)上。

在證據(jù)和事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題上，監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。這表明，監(jiān)察調(diào)查的刑事案件之證據(jù)適用標(biāo)準(zhǔn)就是刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，用刑事訴訟的要求來(lái)檢視監(jiān)察案件既是監(jiān)察法的授權(quán)，也是對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。至于外界擔(dān)心司法機(jī)關(guān)是否敢于嚴(yán)格要求監(jiān)察案件，是否一律“放水”過(guò)關(guān)的問(wèn)題，也就是不敢以法制約的擔(dān)憂(yōu)。從人性上講這難以避免，畢竟監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督力量目前是具有巨大威懾力的，但是在司法機(jī)關(guān)手中的案件就是司法案件，就要承擔(dān)司法責(zé)任，如果存在嚴(yán)重問(wèn)題而不制約，不僅是司法人員瀆職，也將面臨終身性的司法責(zé)任會(huì)不會(huì)落下來(lái)的壓力。因此，這一問(wèn)題在制度的倒逼機(jī)制下，會(huì)有一個(gè)逐漸回歸理性的過(guò)程。

從案件質(zhì)量上的反向制約不足所引發(fā)的擔(dān)憂(yōu)主要涉及三個(gè)方面：審查監(jiān)察案件是否適用不得強(qiáng)迫自證其罪原則？以證據(jù)體系認(rèn)定事實(shí)是否適用排除合理懷疑原則？排除非法證據(jù)規(guī)則中非法證據(jù)的范圍以何法為準(zhǔn)？從刑事訴訟法第一編總則第五章證據(jù)規(guī)定來(lái)看，該章將不得強(qiáng)迫自證其罪規(guī)定在其中，故對(duì)包括審查起訴環(huán)節(jié)在內(nèi)的整個(gè)刑事訴訟具有約束力，審查起訴也包含這項(xiàng)審查，而在《監(jiān)察法》第三十三條的規(guī)定中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，這就充分授權(quán)檢察機(jī)關(guān)審查監(jiān)察案件證據(jù)，可以運(yùn)用不得強(qiáng)迫自證其罪原則來(lái)加以反向制約?！侗O(jiān)察法》第四十條要求監(jiān)察案件調(diào)查終結(jié)定案時(shí)做到形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，而刑事訴訟法要求起訴案件的標(biāo)準(zhǔn)是，綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑，這表面上出現(xiàn)了監(jiān)察印證證明和刑事訴訟心證證明的沖突，事實(shí)上，印證和心證并非不相干，印證不是機(jī)械的表面聯(lián)系，心證也不能只有心理認(rèn)識(shí)。正確的印證是符合心證下的印證，無(wú)合理懷疑也是外在證據(jù)支持下的疑點(diǎn)排除，在這一問(wèn)題上，只要從理論上闡釋和實(shí)踐中正確把握就可以解決。換句話(huà)說(shuō)，以無(wú)合理懷疑來(lái)審查是否印證成立也是符合兩法精神與要求的。關(guān)于非法證據(jù)的范圍，表面上看，《監(jiān)察法》第三十三條第三款，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)，要比刑事訴訟法關(guān)于非法證據(jù)的限于言詞、實(shí)物和電子數(shù)據(jù)證據(jù)的認(rèn)定更寬，只要屬于非法就不能使用，但結(jié)合前述三十三條第二款，則又回到了問(wèn)題的原點(diǎn)，按照刑事訴訟的證據(jù)要求認(rèn)定證據(jù)。因此，監(jiān)察案件中非法證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑事訴訟法進(jìn)行，除非監(jiān)察法及監(jiān)察法規(guī)做出特殊規(guī)定。這樣，在排除非法證據(jù)層面上，司法權(quán)也可以理直氣壯地進(jìn)行反向制約。

在不符合起訴要件的補(bǔ)充調(diào)查，以及需要做出不起訴處理問(wèn)題上，監(jiān)察法的規(guī)定體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)之間的雙向監(jiān)督制約。譬如在補(bǔ)充調(diào)查問(wèn)題上，監(jiān)察法和刑事訴訟法對(duì)此都做了相同規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)退回補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行調(diào)查，但這一條款的監(jiān)察法立法早于刑事訴訟立法，其背后的蘊(yùn)含顯然是監(jiān)察權(quán)對(duì)檢察權(quán)制約的高度尊重。在對(duì)監(jiān)察案件的不起訴問(wèn)題上，監(jiān)察法做出了需要上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)定，這不能體現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約，倒是突出了監(jiān)察權(quán)對(duì)檢察權(quán)的主導(dǎo)性，但是，檢察權(quán)的“反制”也是存在的，即退回調(diào)查和最終的不起訴這種事后制約仍然是存在的。下表正反映了某些地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件在退補(bǔ)問(wèn)題上的制約(1)陳小煒著：《退回補(bǔ)充調(diào)查及自行補(bǔ)充偵查監(jiān)檢銜接問(wèn)題研究》，2019年11月蘇州大學(xué)國(guó)家監(jiān)察研究院首屆學(xué)術(shù)論壇會(huì)議論文，未發(fā)表。作者是地市檢察院?jiǎn)T額檢察官。其統(tǒng)計(jì)時(shí)間是2018年4月1日至2019年3月31日，收集方法是采取調(diào)閱內(nèi)卷和數(shù)據(jù)報(bào)表、查閱電子卷宗和文書(shū)，以及隨機(jī)訪(fǎng)談和發(fā)放問(wèn)卷。。

案件及退補(bǔ)地區(qū) 職務(wù)犯罪案件數(shù)(件)退補(bǔ)一次(件)退補(bǔ)兩次(件)自行補(bǔ)查(件)補(bǔ)查總量占比A市6321411.1%B市3930212.8%C市860067.0%D市552015.5%合計(jì)24371138.6%

這些部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示，退補(bǔ)率在5%～13%之間，可見(jiàn)業(yè)務(wù)制約并不是不可能。

另外，在監(jiān)察案件移交審查起訴后，監(jiān)察法規(guī)定被留置人員需要先行拘留，拘留期限內(nèi)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取合適的強(qiáng)制措施，如果決定取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，那么這種較輕的強(qiáng)制措施與對(duì)應(yīng)于逮捕的留置而言，也體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制衡。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬問(wèn)題上，根據(jù)《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定，其適用對(duì)象小于此后修正的刑事訴訟法之規(guī)定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬的建議并不對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，決定權(quán)還在司法機(jī)關(guān)。甚至來(lái)說(shuō)，案件進(jìn)入刑事訴訟程序后，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用范圍是否相應(yīng)調(diào)整為按照刑事訴訟法的規(guī)定，在理解和實(shí)踐中還存在一定的爭(zhēng)議，這也是司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的一種牽制。

綜上，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，已經(jīng)形成了直接、宏觀、核心和日?；膬?nèi)部政治監(jiān)督，和間接、補(bǔ)充性的司法業(yè)務(wù)制約這樣兩重監(jiān)督體系，并涵蓋了監(jiān)察案件的事前、事中和事后，既監(jiān)督了監(jiān)察主體的紀(jì)法觀念、倫理操守，也監(jiān)督了監(jiān)察案件的業(yè)務(wù)水平，因而能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察法所要求的對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)然，除上述監(jiān)督機(jī)制外，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督還存在其他輔助途徑。根據(jù)《監(jiān)察法》第七章的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。這三類(lèi)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，是現(xiàn)代民主法治社會(huì)的普遍性制度，是公民的基本政治權(quán)利。譬如美國(guó)的法庭之友制度、日本的檢察審查會(huì)制度以及西方法治社會(huì)的第四種權(quán)力——輿論監(jiān)督權(quán)，都對(duì)西方政治制度和司法權(quán)運(yùn)行具有制約作用。我國(guó)憲法規(guī)定，社會(huì)和公民有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)，進(jìn)行建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利?？梢?jiàn)，全體國(guó)家機(jī)關(guān)行使的國(guó)家權(quán)力都應(yīng)當(dāng)接受三類(lèi)監(jiān)督。但這三類(lèi)監(jiān)督并不能構(gòu)成對(duì)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督和外部司法制約之外的常態(tài)性監(jiān)督形式。因而，監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行不能沒(méi)有三類(lèi)監(jiān)督，但探究常態(tài)意義上對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題，三類(lèi)監(jiān)督不能在列。

人大監(jiān)督是監(jiān)察法規(guī)定的另一種對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的形式。人大的監(jiān)督對(duì)于充分發(fā)揮監(jiān)察職能，防止監(jiān)察權(quán)濫用十分重要。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，并聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，縣級(jí)以上人大代表及常委會(huì)成員有權(quán)對(duì)監(jiān)察工作詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。對(duì)于這種監(jiān)督，有兩方面需要注意：第一，各級(jí)監(jiān)察委向人大及其常委會(huì)匯報(bào)的只是專(zhuān)項(xiàng)工作而不要求全部工作；第二，縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)會(huì)議期間，可以對(duì)監(jiān)察工作提出質(zhì)詢(xún)。由此看來(lái)，人大監(jiān)督雖然位高權(quán)重，但主要是在會(huì)議期間開(kāi)展，對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督受到時(shí)空限制，無(wú)法承擔(dān)常態(tài)性監(jiān)督工作，而且和法院、檢察院接受人大監(jiān)督有所區(qū)別，監(jiān)察委只就專(zhuān)項(xiàng)工作向人大及其常委會(huì)匯報(bào)，這導(dǎo)致人大監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的方式受限，故人大監(jiān)督也無(wú)法成為常態(tài)性監(jiān)督機(jī)制。

總體而言，監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)政治體制和司法體制完善的重要性不言而喻，但《監(jiān)察法》規(guī)定還比較粗疏，不正確履行監(jiān)察權(quán)或?yàn)E用監(jiān)察權(quán)的可能性客觀存在，因此，對(duì)監(jiān)察權(quán)正當(dāng)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制的理解和構(gòu)建必須高度重視。只有對(duì)我國(guó)監(jiān)察權(quán)制度設(shè)計(jì)有更清晰的領(lǐng)悟，才能保障監(jiān)察權(quán)的合理運(yùn)行，也才能對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)施最好的監(jiān)督。