公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制研究

荊 珍 侯光明

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

一、問(wèn)題的提出

“風(fēng)險(xiǎn)”是一種危險(xiǎn)和災(zāi)難發(fā)生的可能性，風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)、災(zāi)難相關(guān)聯(lián)，但它本身并不是危險(xiǎn)和災(zāi)難。[1]事實(shí)上社會(huì)本身是帶有風(fēng)險(xiǎn)性的，它如同影子一般伴隨我們的生活，時(shí)常令我們感到恐懼和不安。例如自然災(zāi)害、核戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、環(huán)境污染等，從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上來(lái)說(shuō)只是發(fā)生概率的大小罷了。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一部分，是指由于人類活動(dòng)致使環(huán)境受到污染或破壞，以環(huán)境為媒介作用于公眾，給公眾的健康帶來(lái)?yè)p害的可能性。從類別上來(lái)看，目前主要包括突發(fā)性環(huán)境事故、累積性污染在特定條件下造成的突發(fā)事故及長(zhǎng)期慢性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。它具有如下特點(diǎn)：第一，不確定性和不可感知性。諸如大氣、水、土壤等環(huán)境要素受到污染后，對(duì)暴露者造成的損害類別、程度、因果關(guān)系等在現(xiàn)有的技術(shù)水平下無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)知。第二，全球性和整體性。就氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而言，它是跨區(qū)域性、跨種族、跨人群及跨際性，任何區(qū)域、個(gè)人、群體都不能獨(dú)善其身。第三，不可逆性。有些風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的危害，暴露者所承受的損害是終生性、致命性的。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因是環(huán)境污染和生態(tài)破壞。工業(yè)社會(huì)以來(lái),由于人類過(guò)度地向自然索取和排放，地球生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)不堪重負(fù)，氣候變化、酸雨、臭氧層破壞、海洋生態(tài)系統(tǒng)絮亂等環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈。

改革開放之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造了令國(guó)人驕傲的“中國(guó)奇跡”。然而，“中國(guó)奇跡”的背后是以環(huán)境的高污染和資源的高消耗為代價(jià),各種環(huán)境問(wèn)題接踵而來(lái)，例如霧霾、酸雨、重金屬污染等。這些由環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不再停留于“可能性”的層面，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的、緊迫的必然危險(xiǎn)和災(zāi)害，給公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了不可挽回的損害。世界衛(wèi)生組織公布的疾病負(fù)擔(dān)研究報(bào)告稱，全球24%的疾病或23%的死亡，是環(huán)境因素造成的。

此外，在我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市參與調(diào)查的9萬(wàn)余人中，有11.1%的居民居住場(chǎng)所1公里范圍內(nèi)存在石化、冶煉、農(nóng)藥等可能產(chǎn)生健康影響的企業(yè)，其中城市居民這一比例為14.1%，農(nóng)村居民為 8.5%。[2]

因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，顯然是位于公共利益的范疇。在法治化的背景下，離不開作為治國(guó)重器的法律加以規(guī)制、引導(dǎo)和保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害……”第39條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度：鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制環(huán)境污染有關(guān)的疾病?！边@為公眾環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制提供了直接的法律依據(jù)。

我們必須理性地認(rèn)識(shí)到，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、不確定性，需要作為首要責(zé)任者的公權(quán)主體(政府)通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)章、政策等規(guī)范并加以實(shí)施，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，以確保公共利益的有效供給。在規(guī)制的初期，傳統(tǒng)的“命令—控制”模式是主導(dǎo)，公眾則是被動(dòng)的服從。這種強(qiáng)硬的規(guī)制手段，在短期內(nèi)可以達(dá)到很好的效果。然而隨著社會(huì)實(shí)踐的深入，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為多元化的趨勢(shì)，這就意味著需要多元化的規(guī)制方式，不能完全依靠政府管制。

在生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)的影響下，環(huán)境保護(hù)可以說(shuō)是全民共識(shí)。傳統(tǒng)規(guī)制手段的缺陷及公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，作為私權(quán)主體的公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可謂“呼之欲出”。況且環(huán)境問(wèn)題最終導(dǎo)致的是社會(huì)眾多個(gè)體的危害，而不是個(gè)別的個(gè)體危害，要充分發(fā)揮公眾應(yīng)對(duì)的主動(dòng)性，把法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)變成公眾內(nèi)在的自覺(jué)意識(shí)與外在的自發(fā)行為。這就意味著以公眾為切入點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，成為當(dāng)下需要深入研究的重要課題。

二、公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的解構(gòu)

在“命令—控制”模式的管控之下，依賴的是專家基于科學(xué)知識(shí)和理性的運(yùn)用。往往忽視普通公眾參與，因?yàn)槠胀ü姳徽J(rèn)為是“無(wú)知”“感性”的。這種專家壟斷的局面，使得公眾參與價(jià)值被邊緣化。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的最終受體是社會(huì)公眾，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)是主觀價(jià)值選擇與客觀事實(shí)判斷相結(jié)合的過(guò)程，不應(yīng)當(dāng)漠視公眾的感受。在環(huán)境多元共治的時(shí)代，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制只有取得國(guó)民的理解與支持，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)舉措才能得到有效實(shí)施，說(shuō)它是一種“全民的事業(yè)”不足為過(guò)。從法學(xué)上對(duì)公眾的界定，意為對(duì)決策所涉及的特定利益作出反應(yīng)的，或決策的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團(tuán)體，包括公民(自然人)個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或其他組織等。[3]本文不采用此寬泛的定義，對(duì)“公眾”的范圍予以縮小，僅指普通公眾和具有利益的公眾。普通公眾是指那些處于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)影響區(qū)域范圍之外，代表環(huán)境公益并保持客觀中立態(tài)度的主體。利益公眾是指受環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)影響的區(qū)域范圍內(nèi)的公眾，根據(jù)影響程度可以分為核心區(qū)、次受影響區(qū)及一般影響區(qū)的公眾代表。

(一)公眾參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的影響因素

環(huán)境污染可能會(huì)對(duì)人類及自然造成深遠(yuǎn)、有害的影響，那么關(guān)鍵在于如何認(rèn)知這些可能性風(fēng)險(xiǎn)，然后從中獲得規(guī)避的法則。環(huán)境與人類行為相互影響的過(guò)程可以視之為“一個(gè)信息交換的過(guò)程”，包括“知覺(jué)”“認(rèn)知”和“行為”三個(gè)階段。“知覺(jué)”就是通過(guò)感官獲取信息的過(guò)程；“認(rèn)知”就是在知覺(jué)的基礎(chǔ)上，對(duì)信息進(jìn)行加工以識(shí)別事物的特性和聯(lián)系；“行為”就是在認(rèn)知的前提下所采取的行動(dòng)。[4]因此，有效的行動(dòng)之前，必須要有正確的認(rèn)知。筆者認(rèn)為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，是指公眾在社會(huì)生活中對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的理性認(rèn)識(shí)，包括危險(xiǎn)的識(shí)別、可能導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)損害等。

公眾對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知方式有：第一，生活實(shí)踐的積累。一些經(jīng)驗(yàn)源于其親身經(jīng)歷環(huán)境污染所致?lián)p害，另一些來(lái)自于世代累積，其已經(jīng)轉(zhuǎn)化為日常生活一部分。例如普通公眾購(gòu)買果蔬時(shí)，都會(huì)更傾向于購(gòu)買綠色果蔬，而不會(huì)選擇那些噴灑農(nóng)藥的。因?yàn)樗麄冎朗秤脟姙⑥r(nóng)藥的果蔬，對(duì)身體有害而無(wú)益。第二，新聞?shì)浾摗Ｔ诋?dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的出現(xiàn)，改變了公眾的生活方式。海量的信息通過(guò)媒體傳播至公眾的視野，公眾可以獲知大量有關(guān)環(huán)境健康的信息。此外，在風(fēng)險(xiǎn)日益社會(huì)化的背景下，許多媒體開始主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。第三，教育培訓(xùn)。學(xué)生群體特別是高校學(xué)生，是未來(lái)環(huán)境保護(hù)的新生主力軍。通過(guò)開設(shè)環(huán)境教育類的課程，以培育和傳播環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)。此外，在一些涉及環(huán)境保護(hù)的職業(yè)，員工在上崗前都會(huì)經(jīng)過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)。

法制(Legal system)通常意為法律制度的簡(jiǎn)稱。外在法制狀況就是指公眾參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律制度是否完善、健全。正如國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的：“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)格法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！惫妳⑴c最有效的舉措，就是使參與的途徑、方式、階段、結(jié)果等予以制度化、規(guī)范化。筆者認(rèn)為從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制角度而言，就是要存在一種全民參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度。即公眾依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)賦予的權(quán)利、義務(wù)，參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理、溝通等環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的各項(xiàng)活動(dòng)的總和。具體而言，應(yīng)當(dāng)涵蓋具體參與制度(包括參與主體、范圍、方式等)、知情制度、風(fēng)險(xiǎn)溝通制度、救濟(jì)制度及責(zé)任追究制度等。

(二)公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

1.公民環(huán)境權(quán)理論

公眾參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，是環(huán)境權(quán)所衍生出來(lái)的一種法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為一種正在形成的權(quán)利，其產(chǎn)生與環(huán)境問(wèn)題有著不可分割的聯(lián)系。20世紀(jì)50至60年代以來(lái)，環(huán)境危機(jī)的全面爆發(fā)，使人們普遍意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性?，F(xiàn)有的法律在環(huán)境危機(jī)面前“無(wú)可奈何”的情況下，人們受環(huán)境道德、生態(tài)倫理等新觀念的影響，開始探討在法律上對(duì)環(huán)境是否有權(quán)利。到目前為止，學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)涵及外延、權(quán)利構(gòu)造等都沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。但不可否認(rèn)的是，公民都有權(quán)生活在良好的環(huán)境之中。

我國(guó)憲法雖然沒(méi)有直接、明確規(guī)定該權(quán)利，但是一些立法及司法裁判已經(jīng)對(duì)于環(huán)境權(quán)予以承認(rèn)和保護(hù)。[5]從我國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境權(quán)的內(nèi)容是公民依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。關(guān)于環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，筆者認(rèn)同呂忠梅教授的觀點(diǎn)：第一，環(huán)境使用權(quán)。對(duì)環(huán)境與資源的使用，以滿足生存和發(fā)展的需要。例如排污權(quán)，實(shí)際上就是對(duì)環(huán)境容量的使用權(quán)。第二，環(huán)境知情權(quán)。是對(duì)本國(guó)環(huán)境狀況、行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理情況等有關(guān)信息獲取的權(quán)利。環(huán)境知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的前提，而信息公開制度是實(shí)現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)的保障。第三，環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。其內(nèi)容包括參與國(guó)家環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策過(guò)程、參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、參與環(huán)境糾紛的調(diào)解等。第四，請(qǐng)求權(quán)。是指公民的環(huán)境權(quán)益受到損害后，請(qǐng)求有關(guān)部門救濟(jì)的權(quán)利，包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。[6]

2.協(xié)同治理理論

協(xié)同治理由協(xié)同(synergy)理論和治理(governance)理論的有機(jī)融合而形成的理論。現(xiàn)代意義上的“協(xié)同”源于物理學(xué)家哈肯從物理上解釋“協(xié)同”學(xué)，隨后協(xié)同理論受到極大的關(guān)注，逐漸從自然科學(xué)延伸至社會(huì)科學(xué)。他認(rèn)為協(xié)同是指系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)?！爸卫怼痹谀壳罢J(rèn)同度較高的界定是，各種公共的或私人的個(gè)人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。[7]

筆者認(rèn)為，“協(xié)同治理”就是指處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體，為了實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，而共同協(xié)商、共同合作、共同行動(dòng)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制就是一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，公權(quán)主體(政府)和私權(quán)主體(非政府組織、企業(yè)、公眾)在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、監(jiān)測(cè)、溝通等階段，要共同參與、平等協(xié)商。特別是在評(píng)估階段，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及常識(shí)及個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)基礎(chǔ)、社會(huì)利益主張三方面的知識(shí)。在現(xiàn)代這個(gè)高度分工化的社會(huì)，基于各自社會(huì)分工和境遇，各社會(huì)主體擁有的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)亦不同。[8]這就意味著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不能僅僅依賴于政府或非政府的組織、個(gè)人等獨(dú)自能夠完成，需要擁有不同知識(shí)、經(jīng)歷、價(jià)值取向等社會(huì)群體代表者的共同參與。

三、公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的困境

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)性和不確定性，這意味著對(duì)其規(guī)制需要政府、企業(yè)、公眾共同應(yīng)對(duì)，任何一方都不能“獨(dú)善其身”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第53條明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！边@為公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)提供了法律依據(jù)。把公眾納入應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的范圍，可以把公眾從“被動(dòng)”的狀態(tài)化為“主動(dòng)”，自覺(jué)地踐行環(huán)境法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。目前，公眾參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在內(nèi)外兩方面的阻礙。內(nèi)在的阻礙表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不科學(xué)，外部阻礙為公眾的知情權(quán)、參與權(quán)的保障不足。

(一)內(nèi)部阻礙：公眾環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的固有缺陷

現(xiàn)代環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是客觀實(shí)在和主觀建構(gòu)相結(jié)合的產(chǎn)物，這就意味從認(rèn)知角度而言，風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源有真實(shí)的客觀存在和主觀的建構(gòu)兩種。因此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知模式可分為公眾的認(rèn)知模式和專家的認(rèn)知模式。[9]在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)踐中，這種專家的認(rèn)知模式幾乎處于壟斷地位。因此，更應(yīng)該關(guān)注的是前一種即公眾的認(rèn)知模式。在發(fā)揮這一認(rèn)知模式的作用之前，必須要認(rèn)識(shí)這種模式在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的弊端，并尋求科學(xué)有效的辦法予以解決。

首先，認(rèn)知源于生活實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)。它是基于直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)外在的健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷、分析，并積極地采取規(guī)制行為的本能防護(hù)意識(shí)。這種經(jīng)驗(yàn)只是對(duì)事物的表面模糊的認(rèn)識(shí)，如果其知識(shí)累積與外在新的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)存在錯(cuò)位時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致認(rèn)知偏見。

其次，認(rèn)知程度差異化。就認(rèn)知對(duì)象而言，公眾對(duì)于那些顯見的、現(xiàn)實(shí)的、緊迫的能對(duì)公眾健康造成直接影響風(fēng)險(xiǎn)有較深的認(rèn)知，例如霧霾、水污染等。而對(duì)于類似于氣候變化、土壤重金屬所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，因其具有滯后性、隱蔽性通常易被公眾漠視。就認(rèn)知的主體而言，農(nóng)村居民較之于城市居民的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在差異。類似于“癌癥”村等事件的出現(xiàn)，很大一部分原因在于農(nóng)民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在滯后，直到病變出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的危害才會(huì)意識(shí)到危害的存在。就其內(nèi)在原因而言，由其自身局限如文化程度低、知識(shí)有限、較差的經(jīng)濟(jì)境況等而不得不逐利。[10]

(二)外部阻礙：環(huán)境參與權(quán)和知情權(quán)的保障不足

“法的價(jià)值”意指法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過(guò)程中能夠保護(hù)和助長(zhǎng)哪些值得希求的或美好的東西。其中，秩序、正義等是現(xiàn)代社會(huì)備受重視的基本價(jià)值。[11]風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制公眾參與制度的建立，必須是法的基本價(jià)值的表達(dá)?！爸刃?，一如我們所見，所側(cè)重的乃是社會(huì)制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu)，而正義所關(guān)注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容，它們對(duì)人類的影響以及它們?cè)谠鲞M(jìn)人類幸福與文明建設(shè)方面的價(jià)值?！盵12]從信息公開、決策參與到監(jiān)督救濟(jì)，40年來(lái)我國(guó)公眾參與制度的建立，可謂從無(wú)到有，并不斷地進(jìn)行細(xì)化與完善，這為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制構(gòu)建了穩(wěn)定的公眾參與秩序。合理健全的法律制度除了創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序外，還需要保證正義的實(shí)現(xiàn)。正義是把權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任在社會(huì)成員中進(jìn)行公平的分配。[12]環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制實(shí)質(zhì)上也是一種風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程，就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，它在評(píng)價(jià)潛在危險(xiǎn)的同時(shí)已經(jīng)開始風(fēng)險(xiǎn)的分配。在實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)分配在公眾、企業(yè)及政府間處于一種不平衡的狀況。具體體現(xiàn)在：

1.環(huán)境參與權(quán)的保障不足

在建立系統(tǒng)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度之前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還需借助于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之預(yù)防的功能。然而，實(shí)踐中公眾的參與只不過(guò)是環(huán)評(píng)制度的“精美外衣”。

第一，參與主體有限?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第五條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法聽取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵(lì)建設(shè)單位聽取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外的公民、法人和其他組織的意見?！笨梢娊ㄔO(shè)單位應(yīng)當(dāng)要聽取利益可能受到影響范圍內(nèi)的公眾意見，然而對(duì)于利益范圍之外的公眾，是由建設(shè)單位自主決定。在實(shí)踐中建設(shè)單位出于利益考量，通常會(huì)選擇避開。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜和科學(xué)上的不確定性，在人口流動(dòng)性很強(qiáng)的社會(huì)，受風(fēng)險(xiǎn)影響的對(duì)象具有不確定性。此外，利益范圍內(nèi)的公眾可能會(huì)因環(huán)境意識(shí)不足或?qū)Νh(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)欠缺正確的認(rèn)知，導(dǎo)致不能做出正確的判斷。

第二，參與范圍有限。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”這就意味著把公眾參與限制在很小的范圍內(nèi)，即參與環(huán)評(píng)的項(xiàng)目有限和參與的階段有限。[13]

第三，參與的方式流于形式。法律上公眾參與的方式有聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等，操作層面的突出問(wèn)題是形式化嚴(yán)重。如建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，環(huán)評(píng)單位選擇最多的參與方式就是問(wèn)卷調(diào)查，而問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)千篇一律且提供的信息有限。[14]

2.環(huán)境知情權(quán)的保障不足

知情權(quán)的保障是公眾參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基礎(chǔ)，而公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要依賴于信息公開機(jī)制。《政府信息公開條例》(2019年修訂)、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》及2014年《環(huán)境保護(hù)法》第五章專章規(guī)定了環(huán)境信息和公眾參與，這為公眾獲取環(huán)境健康信息提供了立法依據(jù)。但是信息公開在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域上存在諸多不足：

第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中未提供充分的健康信息?；窘】蒂Y料的缺失，使得公眾難以全面地了解項(xiàng)目的情況，更不能做出合理的判斷。此外，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策上相對(duì)于建設(shè)單位和政府機(jī)構(gòu)，公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息更是缺乏，處于不利地位。建設(shè)單位以及政府部門往往采用隱瞞或者以變相隱瞞的方式不主動(dòng)、及時(shí)地進(jìn)行信息公開。[15]公眾不僅無(wú)法充分地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，也容易被錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)引發(fā)諸如廈門px項(xiàng)目事件、常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校污染事件等。

第二，政府環(huán)境信息公開范圍模糊。依據(jù)現(xiàn)行《政府信息公開條例》的規(guī)定，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的信息不能公開。立法上并沒(méi)有對(duì)不能公開的范圍做出明確的解釋，使得政府部門裁量權(quán)過(guò)大，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)逐利的現(xiàn)象。

第三，就企業(yè)信息公開而言，《環(huán)境保護(hù)法》第55條對(duì)重點(diǎn)排污單位的信息進(jìn)行了規(guī)定，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》(以下稱“辦法”)對(duì)企業(yè)信息的公開也作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。然而，法律層面的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且《辦法》在操作層面不夠具體、部分條文缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)生態(tài)環(huán)境部門和企業(yè)理解的分歧，導(dǎo)致環(huán)境信息公開的內(nèi)容不全面。[16]此外，從內(nèi)在動(dòng)力來(lái)看?；谕獠啃缘拇嬖冢谌狈娴尿?qū)動(dòng)下企業(yè)更是不愿披露信息。因此，信息獲取的途徑不暢，公眾的知情權(quán)難以落實(shí)。

四、公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

(一)破除內(nèi)部阻礙：法律規(guī)定強(qiáng)制普及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)

普通公眾是規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的“最小行動(dòng)單元”，在其內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知科學(xué)性不足的情況下，可以借法律規(guī)范的功能引導(dǎo)公眾的觀念和行為。藉此，在法律層面應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制性普及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)?！董h(huán)境保護(hù)法》第9條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作……”“教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)”，以及“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”。這不僅為風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的普及提供了直接的法律指引，還明確了普及的主體。

第一，政府主體。政府作為社會(huì)治理的“大管家”，健康風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的普及是其理所當(dāng)然的職責(zé)。同時(shí)又作為法律的執(zhí)行者，在上位法的指導(dǎo)下應(yīng)要結(jié)合地區(qū)差異、性別、年齡、宗教等不同的人群從整體上制定具體的差異化的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)普及細(xì)則。特別是在項(xiàng)目決策或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的公眾參與中，搭建好專家認(rèn)知模式與公眾認(rèn)知模式的連系平臺(tái)，使公眾形成正確的認(rèn)知，從而避免專家與公眾的“對(duì)立”。

第二，學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)主體。把環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)教育納入學(xué)校教育的規(guī)劃體系，特別是高校學(xué)生群體，他們是未來(lái)環(huán)境保護(hù)的新生力量。高校應(yīng)大力開展生態(tài)環(huán)境教育，推進(jìn)環(huán)?？破罩R(shí)普及、環(huán)境文化弘揚(yáng)，引導(dǎo)大學(xué)生主動(dòng)參與解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，培養(yǎng)學(xué)生的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任感、環(huán)境道德意識(shí)水平和環(huán)境法制觀念。

第三，新聞媒體機(jī)構(gòu)主體。發(fā)揮大數(shù)據(jù)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，依托微博、微信、廣播、報(bào)刊、書籍、電視等傳媒宣傳環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)信息，從而平衡風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知在對(duì)象、區(qū)域等不同而存在的差異。另一方面，強(qiáng)制環(huán)境健康知識(shí)的普及，在一定程度上可以增強(qiáng)公眾的環(huán)境責(zé)任意識(shí)。改變部分國(guó)人注重“私益”和忽視“公益”的心態(tài)，破解公共治理領(lǐng)域中出現(xiàn)的“事不關(guān)己高高掛起”“自掃門前雪，不管別人瓦上霜”的困境。

(二)破除外部阻礙：實(shí)質(zhì)性保證公眾參與權(quán)與知情權(quán)的行使

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通階段，這三個(gè)階段除了發(fā)揮專家以定量分析等科學(xué)方法評(píng)估健康風(fēng)險(xiǎn)的類別、危害程度及所要采取的規(guī)制措施外，還要考慮公眾的利益訴求。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，這就決定了規(guī)制不僅涉及事實(shí)判斷，還涉及一種更為重要的社會(huì)利益(例如社會(huì)秩序穩(wěn)定)保護(hù)的價(jià)值選擇問(wèn)題。這就意味著參與權(quán)與知情權(quán)制度設(shè)計(jì)要圍繞這三個(gè)階段展開。

1.公眾參與權(quán)的保障

第一，完善參與主體界定。參與主體應(yīng)當(dāng)包括普通公眾和利益公眾。受風(fēng)險(xiǎn)影響范圍內(nèi)的公眾，由于涉及到切身利益，必須要允許其派代表參與以表達(dá)訴求。其缺陷在于易發(fā)生“鄰避效應(yīng)”。這就意味著必須吸納普通公眾，普通公眾較之于利益公眾而言沒(méi)有利益的束縛，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中能夠秉持客觀理性的中立態(tài)度。

第二，擴(kuò)寬公眾參與范圍。環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能限制公眾的參與范圍，只要建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃項(xiàng)目涉及公眾利益，公眾就應(yīng)當(dāng)參與。此外，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的各個(gè)階段都要保證其實(shí)質(zhì)性的參與，例如在評(píng)估階段雖然主要依據(jù)專家的事實(shí)判斷，但也需要對(duì)規(guī)制措施的社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)要允許一定比例的公眾參與，與風(fēng)險(xiǎn)管理、溝通階段相比公眾參與的比例可以降低。

第三，加強(qiáng)深度參與，在參與方式的選擇上要以雙向互動(dòng)方式為主，公眾、專家、企業(yè)、政府能夠?qū)崿F(xiàn)平等協(xié)商。對(duì)于諸如調(diào)查問(wèn)卷等單向形式得到的民意，只能是為決策制定發(fā)揮輔助或參考的作用，而不能成為決策決定性的民意基礎(chǔ)。此外，要建立回饋機(jī)制。政府可使用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)對(duì)公眾的意見進(jìn)行分析，根據(jù)分析結(jié)果在官方網(wǎng)站、微信、微博等平臺(tái)進(jìn)行回應(yīng)。

2.公眾知情權(quán)的保障

公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開健全的信息公開制度。首先，完善政府為主體的信息公開制度。在立法上對(duì)“國(guó)家秘密”和“商業(yè)秘密”進(jìn)行界定。合理地限縮行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，以防止為了部門利益或者謀取“私利”，隱瞞對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)決策有重大影響的信息。實(shí)踐中一些地方政府基于對(duì)公眾的“不信任”，通常只會(huì)公開正面的信息，對(duì)于負(fù)面的信息不會(huì)輕易地公開。此外在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估階段，政府應(yīng)當(dāng)與公眾同等獲知涉及人身或財(cái)產(chǎn)的信息，以便各自預(yù)先做好預(yù)案。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的溝通階段，要及時(shí)通報(bào)事件的進(jìn)展及吸收公眾的訴求，并建立回饋機(jī)制，以防止危及社會(huì)穩(wěn)定的因素出現(xiàn)。其次，完善以企業(yè)為主體的信息公開制度。對(duì)于企業(yè)的環(huán)境信息公開，應(yīng)要堅(jiān)持自愿公開為主、強(qiáng)制公開為輔的原則。強(qiáng)制公開的要建立信息公開常態(tài)化機(jī)制?？茖W(xué)地界定強(qiáng)制信息公開的主體(重點(diǎn)排污單位)，同時(shí)明確和細(xì)化信息公開的內(nèi)容和形式，并加強(qiáng)政府的執(zhí)法檢查和構(gòu)建第三方監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于自愿公開而承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的企業(yè)，在政策上予以引導(dǎo)及利益的激勵(lì)。

五、結(jié)語(yǔ)

改革開放40年以來(lái)既是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，又是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等危機(jī)全面爆發(fā)的時(shí)期。環(huán)境污染事件的頻繁出現(xiàn)，使環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)逐步進(jìn)入公眾的視野并成為焦點(diǎn)。所有的社會(huì)“疾病”都能從人的行為中找到“病因”，并可以通過(guò)法律規(guī)范、管理體制等的創(chuàng)新予以化解。因此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制最終在于規(guī)范人的行為。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和復(fù)雜性，需要能集聚各種資源的公權(quán)力主體(政府)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中處于主導(dǎo)地位。然而，傳統(tǒng)的行為規(guī)制手段寄托于“壓制型”的“命令—控制”模式，公眾的主動(dòng)性往往被淡化。這種規(guī)制方式只能稱之為“權(quán)宜之計(jì)”，而不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的長(zhǎng)期性。扭轉(zhuǎn)這種困境，就需要重新審視公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值。從行為內(nèi)在而言，就是要培育公眾對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。對(duì)于外在而言，就是要不斷地細(xì)化公眾參與制度，實(shí)質(zhì)性地保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)的行使。

注釋：

[1]張文霞、趙延?xùn)|：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì):概念的提出及研究進(jìn)展》，《科學(xué)與社會(huì)》2011年第2期。

[2]程紅光、李 軍：《北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師程紅光:健康風(fēng)險(xiǎn),環(huán)評(píng)關(guān)注了多少?》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2014年第7期。

[3]汪 勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第61頁(yè)。

[4]俞國(guó)良,等：《環(huán)境心理學(xué)》，北京：人民教育出版社,2000年，第33-44頁(yè)。

[5]吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)的中國(guó)生成及其在民法典中的展開》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第6期。

[6]呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2019年，第125-131頁(yè)。

[7]李 輝、任曉春：《善治視野下的協(xié)同治理研究》，《科學(xué)與管理》2010年第6期。

[8][13]張恩典：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下的公眾參與制度研究》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。

[9]蔡文燦：《論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中公眾與專家的分歧與彌合》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期。

[10]李 珍：《工業(yè)化背景下農(nóng)民的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與應(yīng)對(duì)——以南京市北部H村為例》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第13期。

[11]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017年。

[12]張文顯：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2011年。

[14]郎嬛琳、方 程：《我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度建設(shè)回溯與展望》，《沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第6期。

[15]王文卓：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策中的公眾參與權(quán)研究》，《金陵法律評(píng)論》2016年第1期。

[16]馮令澤南、田 蘊(yùn)：《如何引導(dǎo)企業(yè)做好環(huán)境信息公開工作？》，《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》2019年第12期。