國際化背景下人民幣跨境支付系統(tǒng)法律制度的完善

摘 要：完善并推廣人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）是我國“審慎有序推進資本項目開放”政策下，助力人民幣國際化的有效路徑。目前，人民幣國際化逐漸向縱深階段發(fā)展，但現(xiàn)有跨境支付系統(tǒng)的法律制度逐漸暴露出諸多缺陷，有礙人民幣國際化進程。因而，有必要進一步深化落實國際規(guī)則，借鑒美元跨境支付系統(tǒng)的先進經(jīng)驗，夯實CIPS系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)，建設(shè)適應(yīng)人民幣國際化發(fā)展趨勢的人民幣跨境支付系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：人民幣跨境支付系統(tǒng);金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則;美元跨境支付系統(tǒng)

跨境支付系統(tǒng)是貨幣國際化進程中至關(guān)重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，在境外流通的貨幣，主要體現(xiàn)為銀行賬目，通常都需要借助貨幣發(fā)行國的清算系統(tǒng)來進行清算。故人民幣的國際化除了需要相應(yīng)的流動性支持之外，也需要與之匹配的支付基礎(chǔ)設(shè)施來支持人民幣在境內(nèi)外安全、穩(wěn)定、便捷的流動。2012年3月，中國人民銀行與時俱進，決定組織開發(fā)獨立的人民幣跨境支付系統(tǒng)（以下簡稱CIPS），為境內(nèi)外金融機構(gòu)人民幣跨境和離岸業(yè)務(wù)提供資金清算、結(jié)算服務(wù)，并采用分步走的實施策略。

《2018人民幣國際化報告》中指出，盡管CIPS已投入使用，但參與機構(gòu)、處理業(yè)務(wù)量不及預(yù)期。人民幣國際支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍滯后于我國經(jīng)濟金融發(fā)展水平與人民幣國際使用需求，基于此，本文將通過梳理CIPS的建設(shè)歷程，探尋CIPS當下存在哪些問題？應(yīng)如何對接國際標準從而向全球范圍內(nèi)推廣人民幣跨境支付系統(tǒng)？成熟的美元跨境支付系統(tǒng)能夠為我們提供哪些有益的借鑒？我國為此應(yīng)當進行怎樣的法律制度變革和建構(gòu)？

一、人民幣跨境支付系統(tǒng)的建設(shè)歷程及其必要性分析

為了應(yīng)對金融危機后人民幣對美元、歐元等主要貿(mào)易貨幣匯率的大幅波動，減少進出口企業(yè)的匯率風險，促進企業(yè)貿(mào)易和投資的便利化， 2009年4月8日，國務(wù)院提出開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點，正式拉開人民幣跨境結(jié)算改革的大幕，逐漸又將試點范圍對內(nèi)擴大至全國，對外拓展到全世界。根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》及《境外機構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》相關(guān)規(guī)定，跨境人民幣結(jié)算有 “清算行模式”、“代理行模式”、“人民幣NRA模式”三種模式。

隨著人民幣國際化進程的推進，人民幣在跨境貿(mào)易和直接投資中的使用規(guī)模持續(xù)上升，這些模式在支持人民幣擴大國際使用的同時也暴露出一些缺陷。其一，“代理行模式”及“清算行模式”都需借助環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（以下簡稱SWIFT）發(fā)出支付指令。SWIFT雖是一個國際銀行同業(yè)之間非營利性的國際合作組織，但近年來其中立性地位不斷受到質(zhì)疑，美國可通過對SWIFT數(shù)據(jù)的挖掘，掌握中國資金的對外投資或援助流向，嚴重危及我國的金融安全。其二，傳統(tǒng)的跨境清算模式都需在中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（以下簡稱CNAPS）內(nèi)進行賬戶間清算，CNAPS是為國內(nèi)金融機構(gòu)之間和金融機構(gòu)與中國人民銀行之間的支付業(yè)務(wù)提供最終資金清算的系統(tǒng)，是按照國內(nèi)工作日時長運行，難以滿足有時差地區(qū)清算的需要，并且容易將境外風險傳遞給境內(nèi)金融機構(gòu)和支付系統(tǒng)，難以形成境內(nèi)外人民幣業(yè)務(wù)清算風險的有效隔離。其三，傳統(tǒng)的清算渠道比較分散，不利于有關(guān)部門全面監(jiān)控和掌握人民幣國際流動情況，并且清算路徑的復(fù)雜性使得清算耗時長、效率低下。

為克服人民幣國際化進程中暴露出的缺陷，央行決定組織開發(fā)獨立的人民幣跨境支付系統(tǒng)。2015年10月，CIPS（一期）順利投產(chǎn)運行， 2018年5月，人民銀行在CIPS（一期）基礎(chǔ)上又進行多方面優(yōu)化，成功推出CIPS（二期）。相較于CIPS（一期），CIPS（二期）主要進行了六個方面的改善，分別是實現(xiàn)混合結(jié)算機制、運行時間延長、業(yè)務(wù)模式更加多樣化、豐富了參與者類型、進一步完善報文設(shè)計以及成CIPS備份系統(tǒng)。

從上述六個方面的改進，我們可以看出，目前CIPS的建設(shè)主要是技術(shù)操作層面，但任何技術(shù)操作問題的解決，最終都要落實到法律制度的變革及建構(gòu)上。更為重要的是，CIPS“走出去”必須建立在法治和透明的基礎(chǔ)上，只有這樣，CIPS才能夠被國際社會所廣泛接受，成為人民幣跨境清算的主導(dǎo)系統(tǒng)，實現(xiàn)人民幣的無縫交易，助力人民幣的國際化。

二、人民幣跨境支付系統(tǒng)的相關(guān)法律規(guī)則分析

CIPS運行與管理的依據(jù)主要是《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱《業(yè)務(wù)規(guī)則》）、《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作指引》（以下簡稱《操作指引》）、《人民幣跨境支付系統(tǒng)參與者服務(wù)協(xié)議》（以下簡稱《服務(wù)協(xié)議》）。此外，CIPS相關(guān)制度文件的法律基礎(chǔ)包括但不限于《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等對支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)針對性不強的一般性法律，以及《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國電子簽名法》等金融專門法律，但目前尚未有調(diào)整支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)的專門法律。以下對CIPS運行與管理的主要依據(jù)進行簡要分析。

（一）《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》

《業(yè)務(wù)規(guī)則》是中國人民銀行為規(guī)范CIPS業(yè)務(wù)行為，防范支付風險，明確對CIPS參與者的管理要求，保障CIPS運營機構(gòu)和參與者合法權(quán)益所制定。《業(yè)務(wù)規(guī)則》共有七章內(nèi)容。根據(jù)其四十三條第一款規(guī)定，運營機構(gòu)的相應(yīng)規(guī)則都須在《業(yè)務(wù)規(guī)則》的指引下進行細化設(shè)計。可見《業(yè)務(wù)規(guī)則》是關(guān)于CIPS業(yè)務(wù)總括性的規(guī)定，在欠缺法律作為上位法的時期，人民銀行制定的規(guī)范性文件雖層級效力較低，但在CIPS法律建設(shè)初期，起到了至關(guān)重要的作用。

（二）《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作指引》

《操作指引》是CIPS運營機構(gòu)根據(jù)《業(yè)務(wù)規(guī)則》的規(guī)定對主要的業(yè)務(wù)流程和操作要求進行了詳細說明，以保持CIPS制度體系的完整性和一致性。《操作指引》共有十一章的內(nèi)容。

（三）《人民幣跨境支付系統(tǒng)參與者服務(wù)協(xié)議》

《服務(wù)協(xié)議》以法律文本的形式約定了CIPS運營機構(gòu)與參與者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所有參與者都需要與CIPS運營機構(gòu)簽署《服務(wù)協(xié)議》，該《服務(wù)協(xié)議》對運營機構(gòu)和參與者均具有法律約束。《服務(wù)協(xié)議》共有十九條內(nèi)容，明確了電子信息的效力、參與者關(guān)系、資金結(jié)算、服務(wù)費用、保密義務(wù)、免責事項、法律適用以及爭議解決等問題。

由上可知，CIPS的法律建設(shè)尚處于起步階段，主要以中國人民銀行和CIPS運營機構(gòu)的規(guī)范性文件為主。這主要是因為CIPS系統(tǒng)建設(shè)也剛剛起步，這些規(guī)范性文件在一定程度上可以滿足CIPS系統(tǒng)運營和管理的需要。但隨著CIPS系統(tǒng)參與者的擴容、跨境人民幣交易量的迅速增長，從CIPS系統(tǒng)的長遠發(fā)展來看，僅憑借現(xiàn)行的法律安排，仍不足以應(yīng)對未來可能會發(fā)生的重大法律問題，且這些規(guī)則現(xiàn)已逐漸暴露其弊端，主要表現(xiàn)為以下幾點：

第一，現(xiàn)行規(guī)則位階低，穩(wěn)定性差，無專門調(diào)整支付系統(tǒng)的法律。CIPS的建設(shè)目標是安全、穩(wěn)定、高效，這里的穩(wěn)定不僅要求CIPS系統(tǒng)運行程序具有穩(wěn)定性，也要求指導(dǎo)CIPS運行的法律規(guī)則具有穩(wěn)定性。而低位階層次的規(guī)范性文件不存在穩(wěn)定性，經(jīng)常階段性調(diào)整。雖有一系列法律可供選擇，但這些法律都對支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)欠缺針對性。2008年金融危機反思后所形成的國際經(jīng)驗或國際標準，也未能反映到我國法律的制定或修訂上。

第二，結(jié)算最終性問題不明確，規(guī)則間存在沖突。《業(yè)務(wù)規(guī)則》第三十五條規(guī)定“實時全額結(jié)算的業(yè)務(wù)在成功借記發(fā)起直接參與者賬戶并貸記接收直接參與者賬戶后，該支付業(yè)務(wù)不得撤銷;CIPS定時凈額結(jié)算的支付業(yè)務(wù)，一經(jīng)軋差不得撤銷。”但我國法律層面并沒有關(guān)于軋差法律地位的承認，這將會存在這樣一種風險：若某家CIPS參與者破產(chǎn)，法院可能會因《企業(yè)破產(chǎn)法》第十六條的規(guī)定決定撤銷其已成功發(fā)起的結(jié)算指令，從而因一家參與機構(gòu)的破產(chǎn)可能會影響整個支付系統(tǒng)的流動性和信用性，這也與CIPS安全、穩(wěn)定的建設(shè)目標相背離。因此，亟需在立法中明確CIPS系統(tǒng)結(jié)算最終性的法律地位，解決因《業(yè)務(wù)規(guī)則》位階層級較低，不可避免適用《企業(yè)破產(chǎn)法》而產(chǎn)生的諸多不確定因素問題。

第三，CIPS運營機構(gòu)的法律定位模糊?！稑I(yè)務(wù)規(guī)則》第三條規(guī)定：“運營機構(gòu)是經(jīng)中國人民銀行批準、在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的清算機構(gòu)。運營機構(gòu)接受中國人民銀行的監(jiān)督管理。”從該條文看，CIPS運營機構(gòu)是由人民銀行批準成立的公司法人，屬于市場競爭主體。但運營機構(gòu)的實際出資人卻為人民銀行支付清算總中心，由國有資產(chǎn)出資設(shè)立的運營機構(gòu)將不利于被認定為完全中立的市場競爭主體。

CIPS作為“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)的金融基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)具有獨特的功能定位，一方面不以營利為主要目的，另一方面又應(yīng)采取商業(yè)化的運營模式，最大限度的提升市場競爭力，為系統(tǒng)參與者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，兼顧安全、穩(wěn)定、高效的建設(shè)目標。而從現(xiàn)有的法律規(guī)則和CIPS現(xiàn)階段的運營模式來看，CIPS的定位還較為模糊。

三、完善人民幣跨境支付系統(tǒng)法律制度建設(shè)的建議

與美元、歐元等國際貨幣不同，人民幣國際化是在我國資本項目漸進開放的背景下推進的，CIPS也是人民銀行根據(jù)我國跨境人民幣交易的實際需要和人民幣國際化發(fā)展需要設(shè)計出來的具有中國特色的跨境支付系統(tǒng)，因而在完善CIPS系統(tǒng)時，既要積極吸收國際社會上先進的理念，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，也要關(guān)注其自身的特征，以滿足人民幣國際化進程中不同發(fā)展階段的需要。

（一）深化落實國際通行準則

2008年金融危機后，為了全面加強各國對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的管理，國際清算銀行支付結(jié)算體系委員會（CPSS）和國際證監(jiān)會組織（IOSCO）聯(lián)合發(fā)布《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》（簡稱PFMI），PFMI協(xié)調(diào)統(tǒng)一并適當強化了原有的國際標準。與以往以建議或指引方式發(fā)布的國際標準不同，該原則需要各相關(guān)成員國在其司法管轄范圍內(nèi)強制執(zhí)行，切實落實原則對金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的各項要求。中國人民銀行和證監(jiān)會曾分別發(fā)文決定以該原則為標準監(jiān)督管理國內(nèi)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，因此為進一步完善CIPS系統(tǒng)法律制度，彌補現(xiàn)行法律漏洞，有必要進一步深化落實PFMI的相應(yīng)原則。

首先，PFMI原則一規(guī)定“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該具有穩(wěn)健的、清晰的、透明的并且可執(zhí)行的法律基礎(chǔ)。”即健全的法律基礎(chǔ)是CIPS正常運轉(zhuǎn)的保障，在我國現(xiàn)行規(guī)則位階低，無專門調(diào)整支付系統(tǒng)的法律以及交易的最終結(jié)果和結(jié)算方面存在缺陷的法律環(huán)境下，應(yīng)盡快完善CIPS的立法體系，在各個方面提供充實CIPS運行的法律基礎(chǔ)，加強諸多法律保障，包括在CIPS系統(tǒng)參與者破產(chǎn)的情況下，明確承認結(jié)算的最終性，實行抵押擔保品的破產(chǎn)限制規(guī)定和克服“零點法則”等內(nèi)容，避免因存在法律不確定性造成CIPS系統(tǒng)性風險。

其次，PFMI原則二要求，“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具備清晰、透明的治理安排，促進其安全、高效，支持更大范圍內(nèi)金融體系的穩(wěn)定?！被诖嗽瓌t金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)體現(xiàn)出其公共性質(zhì)、內(nèi)部治理清晰、透明。目前CIPS運營機構(gòu)的法律定位較為模糊，雖是有限責任公司形式的市場化主體，但國有資產(chǎn)出資建立的背景也某種程度上決定了其治理結(jié)構(gòu)具有中國本土特色，難以完全照搬國際標準。因此，無論運營機構(gòu)以何種身份運行，筆者建議CIPS運營機構(gòu)應(yīng)將內(nèi)部治理體現(xiàn)公共性質(zhì)為首要。如果以純粹的私營公司主體運行，則應(yīng)在公司權(quán)力制衡、外部監(jiān)督制度保障、利益分配等方面，體現(xiàn)出支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)具有的公共性質(zhì)。或者直接修改《業(yè)務(wù)規(guī)則》第三條規(guī)定運營機構(gòu)是“由中國人民銀行支付結(jié)算總中心出資設(shè)立的清算機構(gòu)?！币苑梢?guī)則明確其公共性質(zhì)。

（二）借鑒美元跨境支付系統(tǒng)的先進經(jīng)驗

聯(lián)邦資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（簡稱Fedwire）和紐約清算所同業(yè)支付系統(tǒng)清算系統(tǒng)（以下簡稱CHIPS）是支持美元全球清算及維系美元國際貨幣地位的兩大主要支付清算系統(tǒng)。CHIPS是當前全球范圍內(nèi)較為成熟的跨境支付清算系統(tǒng)之一，高度契合國際現(xiàn)行標準。我國CIPS系統(tǒng)的建設(shè)模式、總體框架和規(guī)則也主要借鑒CHIPS系統(tǒng)，但作為后起之秀的CIPS尚不成熟，為保障人民幣國際化的順利推進，有必要繼續(xù)研究并借鑒美元跨境支付系統(tǒng)的先進經(jīng)驗。

CHIPS的系統(tǒng)規(guī)則在多年的運行過程中已趨于完善，形成了法律、行政法規(guī)、自律規(guī)則全面化、科學化、規(guī)范化的法律基礎(chǔ)體系。《電子資金劃撥法》、《紐約統(tǒng)一商法典》、《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》第三章（《2010年支付、清算和結(jié)算監(jiān)管法案》）中都存在專門調(diào)整支付、清算、結(jié)算的篇章。結(jié)算最終性的法律地位就規(guī)定在《紐約統(tǒng)一商法典》的4-A條款，其承認軋差結(jié)算的效力。此外最新的國際標準也能及時內(nèi)化為國內(nèi)的行政法規(guī)、規(guī)章與部門文件。

CHIPS系統(tǒng)由紐約清算所支付有限責任公司（以下簡稱PaymentsCo公司）運營，在法律規(guī)則中CHIPS具有明確的定位。它的主要治理安排載于《PaymentsCo有限責任公司協(xié)議》《PaymentsCo公司章程》及《CHIP業(yè)務(wù)委員會章程》之中。PaymentsCo公司的監(jiān)事會、董事會、CHIPS的業(yè)務(wù)委員會、高級管理層、總經(jīng)理都會依據(jù)上述治理安排，履行各自的職責以確保CHIPS的安全性、高效性，維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。首先，PaymentsCo公司內(nèi)部設(shè)立了三種不同類別的成員，即A類、AA類以及組織成員。A類或AA類成員都是美元跨境支付系統(tǒng)中具有重要地位的金融機構(gòu)參與者，組織成員為紐約清算所協(xié)會。每類成員之內(nèi)的會員利益相同，但A類成員的會員利益是AA類成員的四倍。組織成員紐約清算所協(xié)會在公司中擁有1%的普通會員利益和優(yōu)先會員權(quán)益。從PaymentsCo公司成員利潤分配的方式可以看出公司的非營利性。其次，在公司內(nèi)部治理方面，根據(jù)《PaymentsCo有限責任公司協(xié)議》規(guī)定，PaymentsCo公司內(nèi)部管理實行雙軌制，監(jiān)事會對PaymentsCo公司的業(yè)務(wù)負有全面的監(jiān)管責任，董事會負責管理公司的日常業(yè)務(wù)、財政業(yè)績、制定公司的發(fā)展戰(zhàn)略并向監(jiān)事會報告。董事會和監(jiān)事會的人員是由不同類別的成員根據(jù)具體規(guī)則所任命的，管理人員選擇規(guī)則的嚴格要求使得公司治理的有效性和透明度得以提升。

在紐約清算所發(fā)布的2018版CHIPS官方文件中，關(guān)于治理部分的內(nèi)容十分詳盡。相較之下，除人民銀行發(fā)布的《人民幣跨境支付系統(tǒng)運營機構(gòu)監(jiān)督管理暫行辦法》可對CIPS運營機構(gòu)進行有限的外部監(jiān)管外，無其他官方文件對CIPS運營機構(gòu)的內(nèi)部治理進行詳實的說明。在法律定位尚模糊的情形下，境外金融機構(gòu)易對CIPS的中立性、安全性產(chǎn)生懷疑，。因而，我們可適當借鑒PaymentsCo公司的內(nèi)部治理規(guī)則安排，以提高CIPS運營機構(gòu)治理的透明度。

結(jié) 語

CIPS的建成為人民幣國際化搭建了一條安全、穩(wěn)定、高效的人民幣跨境使用的“高速公路”，借助這條“高速公路”人民幣國際化進入了快速發(fā)展時期。但CIPS的法律制度基礎(chǔ)仍十分薄弱，為將CIPS打造成服務(wù)于全球的金融基礎(chǔ)設(shè)施，助推人民幣國際化，CIPS有義務(wù)和責任夯實其法律基礎(chǔ)，構(gòu)建《支付清算法》，提升規(guī)則的可預(yù)測性、穩(wěn)定性、明確性，與國際標準銜接，加強與相關(guān)國際組織的交流合作，結(jié)合自身實際借鑒美元跨境支付系統(tǒng)的治理經(jīng)驗，維護CIPS的中立性，建設(shè)成適應(yīng)人民幣國際化發(fā)展趨勢的跨境人民幣支付系統(tǒng)。

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作者簡介：田小雨（1996—），女，山東菏澤人，上海大學法學院2018級國際法專業(yè)碩士研究生。研究方向：國際經(jīng)濟法。