我國極地船員培訓(xùn)行政管理法律問題及其完善

◎ 陳婷煒 大連海事大學(xué)法學(xué)院

全球氣候變暖使得極地冰雪融化速度加快，人們探索極地的愿望更加強(qiáng)烈。隨著各國家極地活動(dòng)的增加，滿足航運(yùn)需求的同時(shí)也需要確保極地航行安全。與極地船員培訓(xùn)較成熟的國家相比較，我國極地船員培訓(xùn)方面存在不足，本文對(duì)此提出建議希望有助于我國極地船員的管理與發(fā)展。

1.極地船員培訓(xùn)背景與發(fā)展

1.1 極地船員培訓(xùn)必要性

極地資源的開發(fā)利用、船舶航行時(shí)間的減少與極地航行商業(yè)價(jià)值的不斷增加等優(yōu)勢(shì)使得我國極地航行商業(yè)化及普遍化勢(shì)在必行，但極地水文及環(huán)境的特殊性使我國有必要開發(fā)滿足要求的極地船員培訓(xùn)內(nèi)容。

1.1.1 北極特殊的航行環(huán)境

極地水域的船舶航行具有特殊性，首先，極地氣候條件惡劣；其次，船舶航行安全降低，船舶與冰體之間的碰撞、船舶穩(wěn)性減弱等原因都會(huì)增加船舶危險(xiǎn)；再次，航行環(huán)境資料匱乏，船員對(duì)極地水域了解極少。出于以上考慮，對(duì)于極地航行的船員提出較高要求。

1.1.2 國際公約的硬性要求

自極地航行出現(xiàn)于公眾視野之前，國際海事組織不斷明確極地航行船舶標(biāo)準(zhǔn)與極地船員培訓(xùn)、發(fā)證的要求。從最初的建議性規(guī)定至后來頒布的強(qiáng)制性規(guī)定，目的都是保障極地環(huán)境與航運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為了保證船舶北極航行的安全，更好地履行國際公約要求都必須加強(qiáng)對(duì)北極航行船員的培訓(xùn)。

1.1.3 我國參與北極航線的必要性

開發(fā)利用極地資源是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略保障。極地航道的開通, 將為我國乃至全球航運(yùn)的安全性、可靠性提供了一份國家安全的戰(zhàn)略保障,也為一帶一路建設(shè)增加了一條“冰上絲綢之路”。

1.2 極地船員培訓(xùn)的發(fā)展

1.2.1 國際上極地船員培訓(xùn)的立法沿革

2002年《北極冰覆蓋水域船舶作業(yè)指南》的發(fā)布，“極地航行”逐漸走入大眾視野。2009年，國際海事組織通過了《極地水域船舶作業(yè)指南》，其中增加“冰區(qū)領(lǐng)航員”這一概念。2010年國際海事組織馬尼拉大會(huì)通過了“確保在極區(qū)水域操作船舶的船長(zhǎng)和高級(jí)船員適任措施”的決議。至此為止，國際海事組織提供的均是建議性質(zhì)的指導(dǎo)。2014年《極地水域操作船舶國際規(guī)則》中增加針對(duì)部分駕駛員要求冰區(qū)航行進(jìn)行強(qiáng)制培訓(xùn)。2016年的STCW公約馬尼拉修正案，進(jìn)一步針對(duì)船長(zhǎng)、甲板部船員提出培訓(xùn)要求。

1.2.2 我國國內(nèi)極地船員培訓(xùn)的發(fā)展

中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)有限公司在北極航行之初便設(shè)立專門小組協(xié)助船級(jí)社編著《北極水域航行培訓(xùn)手冊(cè)》、《北極水域船舶操縱手冊(cè)》。2016年，中國船級(jí)社通過《極地船舶指南》的頒布完善了船舶規(guī)范體系，《極地船舶指南》主要通過技術(shù)指導(dǎo)的方式確保船舶航行于極地時(shí)的安全問題。

2017年，我國交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于修改《中華人民共和國船員培訓(xùn)管理規(guī)則》的決定》（下文簡(jiǎn)稱2017年交通部《決定》），在第十條特殊培訓(xùn)中增加了“極地水域船舶操作船員基本培訓(xùn)”與“極地水域船舶操作船員高級(jí)培訓(xùn)”兩個(gè)培訓(xùn)項(xiàng)目。

2.極地船員培訓(xùn)現(xiàn)狀

北極航道中的東北航道發(fā)展已經(jīng)較為成熟化、常態(tài)化，其途徑國的極地船員培訓(xùn)體系也較為全面、系統(tǒng)，下面以代表國家為例分析現(xiàn)有極地航行船員培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)豐富國家的培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)。

2.1 將模擬器課程與不同內(nèi)容的專題培訓(xùn)結(jié)合

加拿大培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中已開發(fā)模擬器課程，同時(shí)針對(duì)在極地區(qū)域航行的人員實(shí)行嚴(yán)格的分類培訓(xùn)，不同的工作人員（冰情顧問、冰區(qū)航行人員以及冰區(qū)觀察員）需要完成不同內(nèi)容的專題培訓(xùn)，課程分為針對(duì)首次冰區(qū)航行船員的基礎(chǔ)課程與根據(jù)工作環(huán)境特點(diǎn)制度的高級(jí)課程，培訓(xùn)方式涉及理論教學(xué)與實(shí)際操作訓(xùn)練兩個(gè)部分。

2.2 極地航行專設(shè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)下開設(shè)多類型課程

俄羅斯有關(guān)冰區(qū)航行人員的培訓(xùn)內(nèi)容和課程設(shè)計(jì)結(jié)合其地域和行業(yè)特性較有特點(diǎn)而且發(fā)展成熟。海軍馬卡羅夫?qū)W院極地船員培訓(xùn)分為熟悉培訓(xùn)、專業(yè)冰區(qū)航行培訓(xùn)、高級(jí)冰區(qū)航行培訓(xùn)、實(shí)用冰區(qū)航行培訓(xùn)等類型。

3.我國極地船員培訓(xùn)方面的不足

相比于具有豐富北極航行經(jīng)驗(yàn)與極地船員培訓(xùn)的國家而言，我國的極地船員培訓(xùn)仍處于起步階段，我國的極地船員培訓(xùn)不足之處，概括為以下幾點(diǎn)。

3.1 缺少極地船員培訓(xùn)法律法規(guī)

從2012年“永盛輪”首航北極后，我國極地航行船員培訓(xùn)開始并不斷呈現(xiàn)體系化的趨勢(shì)，但是就極地航行船員的培訓(xùn)而言，我國并沒有專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。2017年交通部《決定》中首次涉及極地船員培訓(xùn)，我們需要更多詳實(shí)的法律法規(guī)規(guī)范極地船員培訓(xùn)。

3.2 缺少特定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2013年中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)針對(duì)“海豹項(xiàng)目”的短期培訓(xùn)開創(chuàng)性的創(chuàng)建了項(xiàng)目研討機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)制。我國至今尚未設(shè)立專門為極地船員培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，2017年交通部《決定》中增加了有關(guān)極地水域船舶操作船員的培訓(xùn)項(xiàng)目，但是沒有公布培訓(xùn)所適用的場(chǎng)地。

在極地船員培訓(xùn)的監(jiān)管上，我國也并未設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過法律法規(guī)賦予其權(quán)利并明確責(zé)任義務(wù)以完善培訓(xùn)體系、規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容與程序。

3.3 極地航行船員資格制度不完善

極地船員培訓(xùn)落后的同時(shí)，我國也缺少與國際公約相匹配的極地航行船員資格制度，極地航行船員的培訓(xùn)、考試、發(fā)證制度應(yīng)區(qū)別于普通船員進(jìn)行特別規(guī)定。培訓(xùn)中應(yīng)建立較為完善的極地海事訓(xùn)練制度，同時(shí)對(duì)于符合條件的船員的資格認(rèn)證與發(fā)證也應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。

4.完善我國極地船員培訓(xùn)的建議

4.1 完善極地船員培訓(xùn)的法律法規(guī)

國際上就極地船員培訓(xùn)而言，相關(guān)的國際公約不斷完善，北極航道的部分途徑國也已經(jīng)擁有成熟的培訓(xùn)體系或?qū)O地航行船員資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)與要求。我國由最初中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)有限公司自行修訂培訓(xùn)內(nèi)容、開設(shè)培訓(xùn)課程到交通運(yùn)輸部修訂相關(guān)管理規(guī)則可見，極地船員培訓(xùn)逐漸吸引更多的重視，我們有理由也有必要完善極地船員培訓(xùn)體系，在緊跟國際公約研究?jī)?nèi)容下規(guī)范極地航行船員標(biāo)準(zhǔn)與要求，保障極地航行船員資質(zhì)以確保極地航行安全。

4.2 增強(qiáng)極地船員培訓(xùn)的實(shí)踐培訓(xùn)

4.2.1 設(shè)立專門的極地船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

極地的特殊航行要求使我國應(yīng)該配備極地航行船員的招募、安置與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)應(yīng)采納具有豐富極地航行經(jīng)驗(yàn)豐富的國家的極地船員培訓(xùn)方法，積極引入極地研究中心、航運(yùn)企業(yè)中有極地航行經(jīng)驗(yàn)的高級(jí)船員參與到極地船員培訓(xùn)之中，設(shè)立專門極地船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

4.2.2 增強(qiáng)海事局等行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管

極地船員培訓(xùn)目前空白較大，從法律法規(guī)規(guī)定到船員培訓(xùn)、考試與發(fā)證都需要細(xì)致、體系化的規(guī)定，海事局等行政機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)極地航行船員各方面的監(jiān)管。針對(duì)極地船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要嚴(yán)格的審批，該機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足極地船員培訓(xùn)的基本教學(xué)設(shè)備與環(huán)境要求，同時(shí)由具有極地航行經(jīng)驗(yàn)豐富的船員進(jìn)行指導(dǎo)，設(shè)立后的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)在營(yíng)運(yùn)中受行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以保證培訓(xùn)水平與質(zhì)量；海事局應(yīng)增強(qiáng)對(duì)于船級(jí)社的監(jiān)管，保證船員履行航行目的。

4.2.3 試行極地航行船舶船員培訓(xùn)、考試、發(fā)證制度

我國的極地航行船員培訓(xùn)系統(tǒng)可以參照我國現(xiàn)有的普通船員的培訓(xùn)、考試與發(fā)證制度，培訓(xùn)方式可借鑒極地航行經(jīng)驗(yàn)豐富的國家采用“理論培訓(xùn)+模擬訓(xùn)練+實(shí)船實(shí)習(xí)”；考試與發(fā)證可根據(jù)職位進(jìn)行區(qū)分，按照《極地規(guī)則》為不同職位的海員確定培訓(xùn)內(nèi)容、考核內(nèi)容并頒發(fā)培訓(xùn)證書。

國務(wù)院總理曾在政府工作報(bào)告中指出“大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋環(huán)境，建設(shè)海洋強(qiáng)國”，《中國北極政策》白皮書也表明中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建“冰上絲綢之路”。應(yīng)盡快完善我國極地航行船員培訓(xùn)體系，為建設(shè)海洋強(qiáng)國添磚加瓦。