檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的優(yōu)化與完善

陳 軍

湖北省武漢市江夏區(qū)人民檢察院，湖北 武漢 430000

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，人民群眾可直接了解到檢察機(jī)關(guān)處理各項(xiàng)犯罪行為的流程，檢察機(jī)關(guān)在工作時(shí)，民眾也能參與進(jìn)來對(duì)其實(shí)施監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)公平公正執(zhí)法?，F(xiàn)階段，在人民監(jiān)督員制度在我國(guó)全范圍內(nèi)的實(shí)施下，也展現(xiàn)出一定效果，這足夠說明該制度的合理性。作為一項(xiàng)有效的群眾監(jiān)督制度，其社會(huì)、法律效果隨著不斷的實(shí)施下愈加顯著。在該制度下，通過外部監(jiān)督，執(zhí)法不公、冤假錯(cuò)案等行為得到有限控制，同時(shí)也增進(jìn)了司法民主，人民參與度大范圍擴(kuò)大［1］。不過，由于該制度是檢察機(jī)關(guān)自行提出的，本身處于試點(diǎn)階段，在實(shí)施過程中也存在一定問題，還需盡快優(yōu)化、完善。因此，下文對(duì)人民監(jiān)督員制度中存在的缺陷加以分析，并提出幾點(diǎn)完善建議，希望該制度能逐步趨向完善。

一、人民監(jiān)督員制度現(xiàn)存缺陷

到目前為止，人民監(jiān)督員制度在我國(guó)已有十多年發(fā)展史，在該制度實(shí)施下，所取得的成效是有目共睹的。不過也不可避免的出現(xiàn)一些不足，具體分析如下：

（一）人民監(jiān)督員制度法律依據(jù)不充分

人民監(jiān)督員制度在實(shí)施過程中取得一定效果。不過，該制度所依據(jù)的法律基礎(chǔ)并不充分。我國(guó)《憲法》中第27、41條規(guī)定，是人民監(jiān)督員制度的依據(jù)。其中這些規(guī)定通過標(biāo)準(zhǔn)形式對(duì)人民監(jiān)督員制度的合理性、合法性進(jìn)行了要求，但是在實(shí)際實(shí)施過程中，其實(shí)用性不足。在2010年我國(guó)最高人民檢察院發(fā)布了一項(xiàng)內(nèi)部規(guī)定：《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（下文內(nèi)容簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），不過該規(guī)定并不能為人民監(jiān)督員制度的優(yōu)化、完善提供切實(shí)可行的法律憑據(jù)。

（二）人民監(jiān)督員監(jiān)督效力不明確

筆者通過查閱資料發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)者認(rèn)為：人民監(jiān)督員所履行的監(jiān)督權(quán)屬于“私權(quán)利”，且具有公權(quán)本質(zhì)，是人民權(quán)利向國(guó)家公權(quán)力轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。如果沒有對(duì)人民監(jiān)督員實(shí)施的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行一定的制約限制，那么監(jiān)督行為只是流于表面，更別說起到相對(duì)法律效力了。所以，給監(jiān)督員所行使的監(jiān)督權(quán)實(shí)施強(qiáng)制約束，是人民監(jiān)督員制度的必然結(jié)果。另外，一部分學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是在外部權(quán)利的影響下所產(chǎn)生的，如果該制度在實(shí)際實(shí)施過程中，若不能明確其效力，那么效力發(fā)揮程度必然受到一定的影響。

（三）監(jiān)督范圍狹小模糊

2010年《規(guī)定》中對(duì)監(jiān)督范圍進(jìn)行了擴(kuò)充，即：立案?jìng)刹榘讣蓹z察機(jī)關(guān)直接受理。之后2015年發(fā)布的《深化改革方案》中，增加了職務(wù)犯罪偵查案件。這些法規(guī)的出臺(tái)都是為了擴(kuò)充監(jiān)督范圍。不過主要還是根據(jù)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法中或許會(huì)出現(xiàn)的不公行為進(jìn)行的。理論上，只要是檢察機(jī)關(guān)做出決策的案件都算為監(jiān)督范圍，但是在實(shí)際工作中，這種監(jiān)督無效或是完全多余。［2］另一方面，《規(guī)定》中對(duì)上類案件加以明確，但實(shí)際上這類案件并不能體現(xiàn)出所有的犯罪類型，更不能涵蓋一切檢察工作。

（四）選任、管理人民監(jiān)督員不合理

之所以設(shè)立人民監(jiān)督員制度，主要還是為了解決檢察機(jī)關(guān)在受理案件過程中，沒有專人、專門單位加以監(jiān)督這一問題。人民監(jiān)督員制度具有實(shí)施可行性、目的性，以及極強(qiáng)的規(guī)范性，這就要求嚴(yán)格選擇任職人員，并嚴(yán)格管理人民監(jiān)督員行為。人民監(jiān)督員團(tuán)隊(duì)要以最有效、科學(xué)的方法來進(jìn)行選擇，且選擇范圍針對(duì)于最優(yōu)秀的專人人才。不過，結(jié)合實(shí)際情況來看，檢察機(jī)關(guān)在選擇人民監(jiān)督員時(shí)，其思想觀念與事實(shí)存在偏差，檢察單位以“自己選擇監(jiān)督自己”這一模式來開展工作，很容易引起人民群眾的質(zhì)疑，質(zhì)疑監(jiān)督員選任工作的公正性、獨(dú)立性。

二、人民監(jiān)督員制度發(fā)展與完善建議

由于人民監(jiān)督員制度存在的一系列問題，對(duì)其優(yōu)化、完善，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的緊要工作。以下筆者提出幾點(diǎn)完善看法：

（一）完善相關(guān)立法工作

人民監(jiān)督員制度從設(shè)立初期到現(xiàn)階段，一直都是檢察機(jī)關(guān)所實(shí)施的一項(xiàng)工作制度，并沒有達(dá)到法律高度。缺乏國(guó)家法律的制約，在一定程度上影響了監(jiān)督制度民主性以及監(jiān)督效果。只有將該制度法律化，才能使其成為法律性制度，具有法律效力。同時(shí)，使該制度與國(guó)家相關(guān)法律所緊密連接，保證該制度的開展、流程、行為受法律限制。所以，在合適的情況下，檢察機(jī)關(guān)有必要向人大提議：對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行修改，將人民監(jiān)督員制度以法律形式加入其中，進(jìn)一步擬訂獨(dú)立的《人民監(jiān)督員法》，通過法律來明確人民監(jiān)督員制度的相關(guān)內(nèi)容，比如，權(quán)利、監(jiān)督員任期、責(zé)任追究等，涉及監(jiān)督員的責(zé)任權(quán)利、監(jiān)督流程等有關(guān)要求。這是現(xiàn)階段主流觀點(diǎn)，如，有學(xué)者認(rèn)為：“人民監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，需要國(guó)家立法機(jī)關(guān)授予權(quán)力”。人民監(jiān)督員制度還只是檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，如何對(duì)其進(jìn)行群眾監(jiān)督的嘗試工作，因此，該制度在開展中缺乏法律依據(jù)，基于此，人民監(jiān)督員制度的法制化建設(shè)刻不容緩。

（二）強(qiáng)化人民監(jiān)督員監(jiān)督效力

結(jié)合實(shí)際情況來看，監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)受理案件時(shí)所取得的效果一般，主要是監(jiān)督員對(duì)所提意見不重視所造成的。因?yàn)橹挥性跈z委會(huì)認(rèn)可監(jiān)督員不同意見、建議下才會(huì)被采用。但實(shí)際上，檢委會(huì)并不關(guān)注監(jiān)督員意見。長(zhǎng)期以往，監(jiān)督員積極性被打擊，勢(shì)必影響監(jiān)督效果，導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度只停留在表面，發(fā)揮不出效用，還浪費(fèi)了一定的人力、財(cái)力。基于此，強(qiáng)化監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)，必須要從步驟進(jìn)行，加強(qiáng)人民監(jiān)督員參與度，并設(shè)計(jì)一些合理方案，保證監(jiān)督效果。

（三）拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍

檢察機(jī)關(guān)之所以實(shí)施人民監(jiān)督員制度，主要目的是消除群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)報(bào)案中產(chǎn)生的質(zhì)疑，該制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)為群眾提供的對(duì)其工作監(jiān)督的機(jī)會(huì)。不過，在當(dāng)今法制社會(huì)中，不該存在這種思想，需要積極將該制度實(shí)施與監(jiān)察權(quán)行使過程中以及所有的犯罪案件受理中。當(dāng)前，檢察權(quán)一步步擴(kuò)大，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)日益膨脹。若權(quán)力得不到監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)被濫用。而權(quán)力濫用的危害性，存在于所有的犯罪案件中，甚至在行駛檢察權(quán)時(shí)也存在權(quán)利濫用行為?；诖?，必須要擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。

（四）完善人民監(jiān)督員的選任和管理

在選擇人民監(jiān)督員時(shí)，首先要制定科學(xué)合理的選任條件，避免一些不切實(shí)際的想法。因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員制度的主要目的，就是實(shí)施監(jiān)督，確保司法公平公正。所以，要對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行規(guī)范，保證其結(jié)構(gòu)合理性，嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定要求來選任、管理。在選任過程中要嚴(yán)格規(guī)范每一項(xiàng)流程，保證選任有一定公信力。監(jiān)督員選任工作要從以下幾方面來進(jìn)行，首先，在確定人民監(jiān)督員人選的過程中，一定要下功夫，嚴(yán)把關(guān)。把愛國(guó)、熱愛檢察事業(yè)、政治立場(chǎng)堅(jiān)定、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)能力強(qiáng)等各綜合型人才當(dāng)作入選對(duì)象。同時(shí)，還要運(yùn)用淘汰、考核、層層選拔等一系列機(jī)制，最終選任各方面最為優(yōu)秀的人才。其次，人民監(jiān)督員要有一定的群眾基礎(chǔ)，能與群眾打成一片，為群眾著想，掌握群眾要求，并要足夠勇敢，必要時(shí)站出來為群眾主持公道，伸張正義。然后，人民監(jiān)督員專業(yè)知識(shí)要強(qiáng)，素質(zhì)要高，總之，各方面能力都要出眾，最好是律師人員或是法學(xué)教師等專業(yè)人才。［3］最后，人民監(jiān)督員人選工作要在“陽(yáng)光”開展，保證公平性、公正性，接受人民群眾檢驗(yàn)，避免營(yíng)私舞弊，避免弄虛作假。并且，打算任用的監(jiān)督員還要符合以下要求，如道德?lián)?dāng)、做事公正、不存在違法亂紀(jì)行為等等?？偠灾褪菆?jiān)持“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)”這一原則，保證選擇的監(jiān)督員一定要熱愛司法監(jiān)督工作，且自身各方面素質(zhì)完備。至于人民監(jiān)督員的管理工作，一定要加強(qiáng)深化，可通過淘汰制度、考核制度等科學(xué)的管理方式和法律手段來制約其行為，保證人民監(jiān)督員依法執(zhí)行其權(quán)利義務(wù)。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督最有效的方式就是人民監(jiān)督員制度，該制度也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)司法民主的有效創(chuàng)新探索。該制度的產(chǎn)生，也代表著我國(guó)全體人民法律意識(shí)、觀念的進(jìn)步。不過，人民監(jiān)督員制度在實(shí)施過程中也會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，仍需結(jié)合實(shí)際情況，加以創(chuàng)新優(yōu)化，使其趨于完善。