孫玉娟 孫浩然

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030）

一、引言

1983年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出:“糧食安全的最終目標是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的任何食品”。[1]2004年，我國入世后的“調(diào)整磨合期”結(jié)束，要按照世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)規(guī)則的要求取消數(shù)量限制[2]，由此，中國糧食進口額不斷增長，形成了“洋糧”盈市、“國糧”入庫的奇怪局面，帶來了沉重的財政負擔(dān)與資源浪費。2014年，中央一號文件提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，強調(diào)要確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”[3]；2016年，中央一號文件明確指出:“到2020年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進展，糧食產(chǎn)能進一步鞏固提升，國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率顯著提高”[4]；2018年9月25日～29日，習(xí)總書記考察東北并指出“中國糧食，中國飯碗”[5]，中國人的餐桌上盛滿了中國人自己的糧食，我們就不怕任何形式的貿(mào)易戰(zhàn)，如果依靠別人的糧食來生存，我們就會有危機，指明了保障我國糧食安全的奮斗方向。因此，分析我國糧食進口貿(mào)易的總體情況，探討形成當前狀況的主要原因，尋找解決方案，為我國糧食安全的保障和進口的穩(wěn)定提供理論支撐與政策參考具有重要意義。

二、中國糧食進口貿(mào)易總體情況

我國糧食進口貿(mào)易的總體情況主要表現(xiàn)為進口規(guī)模不斷擴大，進口市場過度集中。20世紀90年代到21世紀初，我國從糧食凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進口國[6]，對美國等糧食主產(chǎn)國家的依賴度逐漸增加，我國對世界市場波動的反應(yīng)也變得更加敏感，不利于維護我國糧食安全。

（一）中國糧食進口規(guī)模分析

自2004年我國入世后的“調(diào)整磨合期”結(jié)束以后，我國糧食貿(mào)易由貿(mào)易順差轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易逆差，糧食進口量逐漸擴大。

表1 2007年～2017年中國糧食進口額 （億美元）

根據(jù)表1可以看出，2008年～2013年我國小麥進口額增長迅速，2013年達18.66億美元，2014年～2016年有所回落，2017年我國小麥進口額再次突破10億美元。2007年～2012年，我國玉米進口額迅速上升，2012年和2015年我國玉米進口額分別達到16.89億美元和11.08億美元；2013年～2014年和2016年～2017年，我國玉米進口額表現(xiàn)為下降趨勢。我國大米進口額整體呈上升趨勢，僅在2007年～2008年和2012年～2013年表現(xiàn)出下降趨勢，2012年我國大米進口額達到11.26億美元，較2011年增長近3倍，2017年我國大米進口額達到18.28億美元，增長較快。2007年～2017年，我國大豆進口額總體呈上升趨勢，僅2008年～2009年以及2014年～2016年表現(xiàn)出下降趨勢，2014年我國大豆進口額達到402.62億美元。

（二）中國糧食貿(mào)易進口市場分布

雖然我國在糧食生產(chǎn)上不斷創(chuàng)造中國奇跡，但并沒能實現(xiàn)糧食的完全自給，供求之間在數(shù)量上還有數(shù)百億斤缺口，適度的糧食凈進口仍是必需的。[7]但是我國糧食進口長期集中在少數(shù)幾個國家，對其他糧食主產(chǎn)區(qū)的開發(fā)力度不夠。根據(jù)表2可以看出，2007年～2017年我國從美國進口糧食總額占我國糧食總進口額的比重最大，其次為美洲國家和東南亞國家。

我國小麥進口市場主要集中在澳大利亞、加拿大和美國，與其他小麥主產(chǎn)區(qū)的合作有限。2007年～2017年，我國從美國、加拿大、澳大利亞3個國家進口的小麥總額占我國小麥總進口額的90%以上。2007年、2009年和2013年，我國從澳大利亞進口小麥總額分別占我國小麥總進口額的25.92%、36.10%和11.25%，其余年份我國從澳大利亞進口的小麥總額占我國小麥總進口額的比重均為3個國家中最大。在2009年～2017年這9年間，除2014年和2015年我國從加拿大進口小麥總額占我國小麥總進口額的14.76%和35.21%以外，其余年份我國從加拿大進口小麥總額占我國小麥總進口額的15%～30%。2009年與2013年我國從美國進口小麥總額占我國小麥總進口額的比重高達44.39%和67.74%，超過澳大利亞與加拿大；而2008年我國從美國進口小麥總額僅占我國小麥總進口額的3.14%，說明我國從美國進口小麥增長較快。中國從哈薩克斯坦進口的小麥總額在近9年內(nèi)上升了5000多萬美元，2014年我國從哈薩克斯坦進口小麥總額達到7000多萬美元，占我國小麥總進口額的7.31%。

2007年～2009年我國玉米進口主要市場為美國、緬甸和老撾。2010年～2017年我國從緬甸和老撾進口玉米總額分別保持在我國玉米總進口額的5%以下和10%以下，其中，2010年～2013年我國從緬甸進口玉米總額占我國玉米總進口額的比重不足1%，緬甸與老撾在我國玉米進口市場中的份額逐漸下降。2010年～2014年，美國成為中國最大的玉米進口市場，2010年～2013年我國從美國進口玉米總額占我國玉米總進口額的90%以上，2014年我國從美國進口玉米總額占我國玉米總進口額的40.19%，依然高于同期其他國家。2014年我國從烏克蘭進口玉米總額占我國玉米總進口額的比重由2013年的2.80%升至35.39%，2015年～2017年我國從烏克蘭進口玉米總額連續(xù)3年占我國玉米總進口額的比重超過60%。此外，中國還同部分東南亞國家如泰國，拉丁美洲國家如阿根廷，歐洲國家如德國與法國等進行常年的玉米進口貿(mào)易合作，進口額均有不同程度的增長。

表2 2007年～2017年中國對各國四大主糧進口額占中國四大主糧總進口額的比重 （%）

續(xù)表2 2007～2017年中國對各國四大主糧進口額占中國四大主糧總進口額的比重 （%）

我國大米進口市場集中在東南亞和南亞國家。2007年～2010年我國從泰國進口大米總額連續(xù)4年占我國大米總進口額的90%左右，2011年我國從泰國進口大米總額占我國大米總進口額的比重高達66.15%，依然高于其他國家；2012年我國從泰國進口大米總額占我國大米總進口額的比重僅達到13.77%，2013年～2017年我國從泰國進口大米總額占我國大米總進口額的比重基本穩(wěn)定在20%～30%之間。2007年～2010年我國從越南進口大米總額占我國大米總進口額的比重連續(xù)4年不足10%，特別是在2008年～2009年不足1%，而2011年我國從越南進口大米總額占我國大米總進口額的比重上升到32.04%，2012年我國從越南進口大米總額占我國大米總進口額的比重達到60.57%，2013年～2017年我國從越南進口大米總額占我國大米總進口額的比重基本保持在50%左右。2012年，我國從巴基斯坦進口大米總額較前一年增加了2.69億美元，同年我國從巴基斯坦進口大米總額占我國大米總進口額的23.89%，2013年～2016年我國從巴基斯坦進口大米總額占我國大米總進口額的比重始終保持在10%以上，2017年下降至5.12%。

我國大豆進口主要依賴于美洲地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2007年～2015年我國進口大豆總量從3000萬噸突破至8000萬噸，占世界大豆總出口的比重超過60%。我國大豆進口市場集中在美國、阿根廷和巴西；2007年～2017年我國從美國進口大豆總額占我國大豆總進口額的比重始終保持在30%以上，2009年達到49.68%。2007年～2017年我國從阿根廷進口大豆總額占我國大豆總進口額的比重由27.73%下降至 6.77%，除 2010年、2011年、2012年和 2015年，我國從阿根廷進口大豆總額占我國大豆總進口額的比重超過10%以外，其余年份均保持在5%～10%之間。2007年～2017年我國從巴西進口大豆總額占我國大豆總進口額的比重總體上升，其中，2007年～2012年我國從巴西進口大豆總額占我國大豆總進口額的比重穩(wěn)定在30%～40%左右，2013年～2017年連續(xù)5年達到45%～50%左右，巴西逐漸成為我國大豆進口的主要市場。此外，2007年～2017年我國從加拿大和烏拉圭進口大豆的總額之和占我國對其他非主要市場（除巴西、美國、阿根廷以外）進口大豆總額的比重始終高達90%左右，從俄羅斯進口大豆的總額由2007年的32.67萬美元增加到2017年的16398.05萬美元，但僅達到我國從美國進口大豆總額的1.18%，以及從烏拉圭進口大豆總額的15.91%。

三、中國糧食進口狀況形成的原因分析

我國糧食進口量大、進口市場集中的主要原因包括，糧食產(chǎn)需存在一定缺口，導(dǎo)致我國依然需要通過進口糧食來實現(xiàn)自給；人工成本與土地成本比重較大，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本大，本土糧食價格高于進口糧食價格；同時《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的不平衡性以及我國糧食支持體系的不完善也對我國糧食進口與糧食生產(chǎn)造成了一定的影響。

（一）中國糧食產(chǎn)需存在缺口

雖然我國糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高，但糧食產(chǎn)需之間依然存在缺口。根據(jù)圖1～圖4可以看出，我國四大主糧供應(yīng)量與四大主糧生產(chǎn)量之間存在一定差距，國內(nèi)供應(yīng)量反映的是我國對糧食的需求程度，當生產(chǎn)量大于供應(yīng)量的時候，表明我國糧食可以實現(xiàn)自給，當供應(yīng)量大于生產(chǎn)量時，表明我國需要借助進口來實現(xiàn)糧食供給。

總體上看，我國糧食總產(chǎn)量大于總供應(yīng)量，僅2003年和2011年～2013年，我國糧食總產(chǎn)量低于我國糧食總供應(yīng)量，2003年我國糧食總產(chǎn)量較總供應(yīng)量低2000萬噸，2011年～2013年我國糧食總產(chǎn)量較總供應(yīng)量分別低600萬噸、700萬噸、1000萬噸。分類別來看，僅在1997年～1999年以及2006年～2010年，我國小麥的生產(chǎn)量明顯高于小麥的供應(yīng)量；2013年，我國小麥生產(chǎn)總量為12192.6萬噸，而供應(yīng)量則達到12524.7萬噸，小麥產(chǎn)需存在300萬噸的缺口。我國玉米生產(chǎn)量總體上大于供應(yīng)量，我國玉米生產(chǎn)量僅在1997年以及2000年～2003年低于供應(yīng)量，近幾年來，我國玉米生產(chǎn)量始終高出供應(yīng)量500萬噸以上。

圖1 中國小麥供應(yīng)量與生產(chǎn)量對比（噸）

我國大米生產(chǎn)量也在總體上大于供應(yīng)量，2000年～2004年我國大米生產(chǎn)量顯著低于我國大米供應(yīng)量，1980年、1985年、1988年以及2006年，我國大米生產(chǎn)量分別較同年的大米供應(yīng)量低300萬噸左右，2011年我國大米生產(chǎn)量較供應(yīng)量低5萬噸，此后我國大米生產(chǎn)量有所提升，2013年我國大米生產(chǎn)量超過供應(yīng)量300萬噸。1978年～1994年我國大豆基本可以實現(xiàn)自給，僅在1978年～1980年以及1982年，我國大豆生產(chǎn)量低于我國大豆供應(yīng)量，其余年份我國大豆生產(chǎn)量均高于供應(yīng)量，1987年我國大豆生產(chǎn)量較當年供應(yīng)量高出170萬噸；1995年～2013年我國大豆生產(chǎn)量同大豆供應(yīng)量的差距不斷擴大，產(chǎn)需缺口從1995年的30萬噸增長至2013年的6000多萬噸。

圖2 中國玉米供應(yīng)量與生產(chǎn)量對比（噸）

圖3 中國大米供應(yīng)量與生產(chǎn)量對比（噸）

圖4 中國大豆供應(yīng)量與生產(chǎn)量對比（噸）

此外，我國糧食單產(chǎn)水平與其他主產(chǎn)區(qū)國家相比也存在一定劣勢。根據(jù)圖5～圖8可以看出，我國四大主糧單產(chǎn)量均保持波動上升趨勢。分類別來看，自1982年起，我國小麥單產(chǎn)就超過美國及其他小麥主產(chǎn)區(qū)，到2017年達到54810百克/公頃。自1961年起，我國玉米單產(chǎn)就始終比美國玉米單產(chǎn)低30%左右，1997年阿根廷玉米單產(chǎn)量超過我國玉米單產(chǎn)量，2012年以后，烏克蘭、老撾等國玉米單產(chǎn)量開始超過我國玉米單產(chǎn)量。我國大米單產(chǎn)量總體上也低于美國，僅1983年和1998年與美國比較接近；但在總體上高過泰國和越南的大米單產(chǎn)量。大豆單產(chǎn)較美國等大豆主產(chǎn)區(qū)相差較大，1993年我國大豆單產(chǎn)為16195百克/公頃，2017年為17910百克/公頃，我國大豆單產(chǎn)的增長程度較其他三類糧食低，發(fā)展相對落后。

圖5 中國與世界主要小麥生產(chǎn)國單產(chǎn)（hg/ha）

圖6 中國與世界主要玉米生產(chǎn)國單產(chǎn)（hg/ha）

圖7 中國與世界主要大米生產(chǎn)國單產(chǎn)（hg/ha）

圖8 中國與世界主要大豆生產(chǎn)國單產(chǎn)（hg/ha）

綜上所述，我國糧食需求在工業(yè)化不斷發(fā)展、人口不斷增加的情況下呈現(xiàn)出剛性增長，1978年～2017年，我國人口增長率達到40%以上，城鎮(zhèn)人口比重由不到20%上升至58.52%。然而，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的占用農(nóng)業(yè)水土資源問題與環(huán)境問題，在一定程度上約束了我國糧食生產(chǎn)。從整體上看，目前我國糧食總產(chǎn)量與總供應(yīng)量基本平衡，卻存在結(jié)構(gòu)失衡的問題，如大豆大量進口，谷物卻庫存過大；2017年我國大豆凈進口達到9500萬噸以上。

（二）中國糧食生產(chǎn)的人工成本及土地成本比重大

恩格斯認為:“商品價值的這個部分，即補償所消耗的生產(chǎn)資料價格和所使用的勞動力價格的部分”，“就是商品的成本價格”。 當前影響我國糧食價格的主要構(gòu)成要素在于勞動力成本與土地成本。

具體來看，我國糧食生產(chǎn)總成本主要由生產(chǎn)成本（物質(zhì)服務(wù)、人工成本）以及土地成本構(gòu)成，根據(jù)表3可以看出，2012年～2017年生產(chǎn)單位質(zhì)量的小麥、玉米、大米所投入的土地成本占生產(chǎn)單位質(zhì)量小麥、玉米、大米總成本的比重基本保持在15%～20%左右，由于氣候等條件，生產(chǎn)單位質(zhì)量的大豆所投入的土地成本占生產(chǎn)單位質(zhì)量大豆總成本的比重高達35%～40%；通過分析土地成本的構(gòu)成可以看出，自營地折租占土地總成本的比重高達70%左右。此外，生產(chǎn)單位質(zhì)量的玉米和大米所投入的人工成本占生產(chǎn)單位質(zhì)量玉米和大米總成本的比重超過40%，生產(chǎn)單位質(zhì)量的小麥和大豆所投入的人工成本占生產(chǎn)單位質(zhì)量小麥和大豆總成本的比重也達到30%以上；通過分析人工成本的構(gòu)成可以看出，家庭用工折價占人工總成本的比重高達90%以上。

表3 2012年～2017年中國單位質(zhì)量糧食投入成本的構(gòu)成（%）

表4 2012年～2017年美國單位質(zhì)量糧食投入成本的構(gòu)成 （%）

美國等發(fā)達國家糧食生產(chǎn)總成本主要由運營成本和間接成本構(gòu)成，間接成本包括人工費用以及固定資產(chǎn)、土地機會成本等，對比表3與表4可以發(fā)現(xiàn)，中國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食所投入的人工成本占生產(chǎn)單位糧食所投入的總成本的比重高于美國所投入的人工成本的比重，除2016年～2017年美國生產(chǎn)單位質(zhì)量大米所投入的人工費用（雇工費用、家庭勞動機會構(gòu)成）占生產(chǎn)單位質(zhì)量大米所投入的總成本高于10%，生產(chǎn)單位質(zhì)量大豆所投入的人工費用占生產(chǎn)單位質(zhì)量大豆所投入的總成本的比重將近30%以外，其余年份，人工費用占總投入的比重均低于10%，而中國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食所投入的人工成本的比重高達30%～45%，主要原因在于家庭用工折價的增長。美國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食所投入的固定資產(chǎn)折舊（主要表現(xiàn)私有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械的使用量）均占美國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食總成本的30%以上，所投入的土地成本占總成本的比重在總體上也低于20%。而我國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食所投入的固定資產(chǎn)折舊占總成本的比重僅達到1%左右，所投入的土地成本占總成本的比重則高于20%。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，我國糧食生產(chǎn)投入的人工成本和土地成本較發(fā)達國家的人工成本和土地成本投入高，我國糧食生產(chǎn)的固定資產(chǎn)折舊投入低于發(fā)達國家糧食生產(chǎn)的固定資產(chǎn)折舊投入，反映出我國糧食生產(chǎn)的技術(shù)水平與生產(chǎn)規(guī)模有待提升。

此外，通過分析我國糧食生產(chǎn)的利潤可以看出，我國糧食利潤可分為凈利潤與實際利潤，實際利潤=凈利潤+家庭用工折價+自營地折租。[9]根據(jù)表5可以看出，2012年～2017年小麥實際利潤呈上升趨勢，玉米的實際利潤表現(xiàn)為總體下降趨勢，大米與大豆的實際利潤整體呈波動下降。但是在凈利潤逐漸下降的情況下，糧食生產(chǎn)者依然可以保持較高實際利潤的原因，是家庭用工折價與自營地折租總和的提升，即我國糧食生產(chǎn)者為維持較高的實際利潤，需要付出更多的家庭勞動與自有的土地資源。

表5 2012年～2017年中國糧食凈利潤及實際利潤基本情況（元/畝）

總體來看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水土資源與國外相比存在劣勢。2012年，我國16周歲～60周歲的勞動人口減少了1500萬人以上，國內(nèi)外糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢差距從水土資源擴展到勞動要素方面，勞動力價格開始提高。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展促進勞動力與土地向工業(yè)與城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力和耕地面積下降，限制了規(guī)模經(jīng)濟對糧食生產(chǎn)成本的降低作用，并最終導(dǎo)致糧食生產(chǎn)者的收益下降，一方面影響了糧食生產(chǎn)者積極性與基本的糧食供應(yīng)，另一方面還造成價格升高的不利局面。

（三）國外低價糧的沖擊

表6 2012年～2016年國內(nèi)糧價與美國糧價基本情況 （元/噸）

導(dǎo)致我國目前“洋糧”盈市、“國糧”入庫奇怪局面形成的重要原因就是進口糧價低于我國本土糧價。根據(jù)表6可以看出，大連交易所統(tǒng)計的國內(nèi)糧食價格高于美國芝加哥交易所統(tǒng)計的美國本土糧食價格，其中，我國小麥單價總體保持上升趨勢，玉米和大豆價格總體處于下降趨勢，大米單價表現(xiàn)為先降后升。美國芝加哥交易所統(tǒng)計的四大主糧單價均表現(xiàn)為逐年降低趨勢，美國玉米價格5年來下降了47.59%。我國本土四大主糧價格分別是美國本土四大主糧價格的1.67倍、1.66倍、1.31倍、1.42倍。

我國本土糧食市場價格與進口糧食價格相比也存在劣勢。根據(jù)表7可以看出，除大米外，其他三類糧食的進口價格整體上低于我國這三類糧食的本土價格，進口糧價的波動也在一定程度上影響了我國的實際進口規(guī)模。分類別來看，我國進口加拿大小麥的價格是美國、加拿大、澳大利亞這3個小麥進口來源國中相對較高的，因此我國從加拿大進口小麥總額占我國小麥總進口額的比重也相對較??；進口澳大利亞小麥的價格在這3個國家的小麥價格中相對較低，我國從澳大利亞進口小麥總額占我國小麥總進口額的比重也基本高于40%，2013年進口澳大利亞小麥的價格較前一年上漲25%，我國從澳大利亞進口小麥總額占我國小麥總進口額的比重也降至11.25%，同年，進口美國小麥的價格相對最低，我國從美國進口小麥總額占我國小麥總進口額的比重也上升至40%以上，待進口澳大利亞小麥價格下降后，從澳進口小麥總額的比重再次回升。2012年～2015年美國、緬甸、烏克蘭的玉米出口價格總體保持下降趨勢，因此，我國從這3個國家進口玉米總額占我國玉米總進口額的比重均有不同程度的提升；2016年我國玉米價格開始低于美國與緬甸玉米的進口價格，故將目光轉(zhuǎn)至玉米價格更低的烏克蘭，從烏進口玉米總額占我國玉米總進口額的比重也達到近80%。

表7 2012年～2016年進口糧價基本情況 （元/噸）

續(xù)表7 2012年～2016年進口糧價基本情況 （元/噸）

近5年來，我國從越南進口大米總額占我國大米總進口額的比重始終保持在50%左右，從泰國進口大米占我國大米總進口額的比重因其進口價格的提升而降低。我國大豆本土價格較大豆進口價格相比也不具備優(yōu)勢，因而對美國、巴西、阿根廷的大豆均有不同程度的依賴。

根據(jù)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國對某國進口糧食總額占我國糧食總進口額的比重與進口該國糧食的價格成反比，當糧食進口價格降低時，我國從該國進口糧食的總額將會增加，這種以利潤為導(dǎo)向的進口政策，缺乏拓寬進口來源以規(guī)避風(fēng)險的考慮。[10]此外，我國長期大量進口糧食的對象國除了其進口價格較低以外，還擁有較高的糧食出口總量，能夠保證同我國長期的貿(mào)易關(guān)系。俄羅斯及部分歐洲國家由于產(chǎn)糧總量小，雖然近期中俄簽署了關(guān)于擴大大豆貿(mào)易的協(xié)定，但全俄境內(nèi)的大豆總量有限，并不能滿足中國的進口需要，因此我國不得不繼續(xù)與美洲國家保持大豆貿(mào)易。雖然2019年4月中儲糧停止進口美國大豆，但是美國擁有國際大豆市場的定價權(quán)[9]，我國在國際大豆市場中沒有定價權(quán)的直接后果就是我國本土大豆價格被國際市場操控。

（四）《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對我國糧食進口的影響

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》是WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的重要組成部分，對國際糧食貿(mào)易的規(guī)范主要體現(xiàn)在市場準入、國內(nèi)支持、出口競爭、和平條款這4個方面。

1.市場準入原則

市場準入原則規(guī)定了各成員國的關(guān)稅約束，并禁止了非關(guān)稅壁壘，但實際上，美國等發(fā)達國家對國內(nèi)敏感農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)推行高關(guān)稅政策，并通過關(guān)稅升級手段形成新的貿(mào)易壁壘。而中國等發(fā)展中國家的關(guān)稅離散程度較低，開放程度相對較大，容易形成進口量迅速提升的狀況。烏拉圭回合結(jié)束以后，中國等發(fā)展中國家糧食進口量平均增加了40%左右，這與相對開放的市場并非無關(guān)；另外在《中國加入世貿(mào)工作組報告書》中，我國曾宣布放棄發(fā)展中國家特權(quán)，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》指出發(fā)達國家平均削減關(guān)稅36%，發(fā)展中國家為24%；中國放棄發(fā)展中國家的特殊和差別待遇意味著按照發(fā)達國家的標準來執(zhí)行關(guān)稅約束與削減，因此，我國關(guān)稅削減力度較其他發(fā)展中國家更大，當面對美國大豆及其他非限定大宗農(nóng)產(chǎn)品對華出口時，中國進口額必然增加。

當某一商品進口數(shù)量突然增加或價格急劇下跌時，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》還規(guī)定了特殊保障措施（SSG），SSG的適用需要符合三項條件，即對象產(chǎn)品經(jīng)歷了關(guān)稅化過程、該國稅目減讓表標明可使用SSG、達到觸發(fā)標準；但我國及其他發(fā)展中國家糧食產(chǎn)品并未經(jīng)歷關(guān)稅化過程，而是采取直接定價的形式，由于我國及其他發(fā)展中國家長期采取農(nóng)業(yè)負保護政策，折算出的關(guān)稅通常為負值[11]，因而無法觸發(fā)SSG，我國僅能以最低市場準入原則來限定重要口糧的進口。例如，我國玉米實行關(guān)稅配額管制制度（720萬噸），對配額以外的進口可以征加配額外稅率，這與我國當前玉米進口逐漸下降的趨勢相符合。而大豆則實行自由貿(mào)易，大豆貿(mào)易投資受外資控制較深。所以綜合來看，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的市場準入原則促進了各國的進一步開放，但當價格異常低的進口糧食涌入我國及其他發(fā)展中國家市場時，我國及其他各發(fā)展中國家保護本土糧食的政策選擇受到限制，因此，我國糧食進口不再簡單地由供需缺口決定，而是由國內(nèi)外糧食的競爭力所決定，從而影響我國糧食安全及糧食生產(chǎn)。

2.國內(nèi)支持的規(guī)范

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對各國糧食生產(chǎn)的國內(nèi)支持手段進行了一定程度的規(guī)范，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對國內(nèi)支持的規(guī)范主要體現(xiàn)在“綠箱”政策、“藍箱”政策、“黃箱”政策以及微量允許或微量支持；其中，“黃箱”政策為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的主要削減對象。其目的在于減少導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩的支持政策，確保市場準入和削減出口競爭不會因國內(nèi)支持手段的使用而失效。但在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》實施期內(nèi)，發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的支持和補貼力度依然廣泛存在；據(jù)統(tǒng)計，1995年～2002年歐盟“綠箱”與“藍箱”補貼從400億美元上升到520億美元，“黃箱”補貼從480億美元下降至340億美元；2000年～2005年美國的“綠箱”補貼也達到217億美元以上的增長。雖然歐盟與美國達到《農(nóng)業(yè)協(xié)定》削減“黃箱”的政策目標，但是其“換箱”舉措并沒有在實質(zhì)上降低國內(nèi)支持可能帶來的不良影響；對于糧食生產(chǎn)者而言，無論是“掛鉤”還是“脫鉤”補貼，均可以使其收入提升，其來源形式并不重要，即使是全盤“綠箱”也仍然可以對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生巨大推動作用。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》允許基期綜合支持總量超過微量支持水平的成員方，在遵守削減承諾的情況下繼續(xù)提供“黃箱”支持；而未超過微量支持水平的成員方使用“黃箱”支持，則只能以微量支持為限。根據(jù)《中國加入世貿(mào)議定書》的統(tǒng)計來看，我國入世前對糧食生產(chǎn)的國內(nèi)支持為負，總AMS為零。因此，我國應(yīng)以年生產(chǎn)總值的8.5%作為允許微量支持的上限；然而，國際上對MPS的計算方式還存在爭議，市場價格支持（MPS）=（適用的管理價格-固定的外部參考價格）×適用的管理價格的產(chǎn)量-相關(guān)規(guī)定和稅收，其中，各國適用的管理價格的數(shù)量標準不一致，我國以政府收購量為準。2016年美國向WTO起訴我國在2012年～2015年對玉米等三種谷物的補貼超過8.5%，這對我國國內(nèi)支持政策的制定與糧食安全造成了實質(zhì)性的影響。[12]在這種情況下，當美國等糧食主產(chǎn)區(qū)國家面臨生產(chǎn)成本上升時，其政府依然可以采用“脫鉤”補貼的手段，從其他方面對糧食生產(chǎn)者的收入形成實質(zhì)性的影響；但我國在面臨當前土地成本和人工成本比重大的情況下，補貼政策的選擇路徑相對狹窄，不利于糧食安全的維護。

3.出口競爭的規(guī)范與貿(mào)易和平的維護

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》先后規(guī)制了出口補貼和出口限制，但發(fā)達國家并未受到《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的過多約束，仍然以“交叉補貼”的形式保持著高額出口補貼，即以國內(nèi)支持之名來實行出口補貼，在逃避出口補貼削減義務(wù)的同時，還降低了對國內(nèi)支持的削減幅度。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第8條規(guī)定，基期內(nèi)已經(jīng)使用出口補貼的成員方可繼續(xù)使用出口補貼，而基期內(nèi)未使用的成員方將不再允許使用出口補貼，且近90%以上的出口補貼集中在歐盟國家與美國。因此，歐美糧食在出口過程中，可通過出口補貼進一步壓低價格，使國際糧價整體出現(xiàn)下行趨勢，從而占領(lǐng)中國等發(fā)展中國家的糧食市場。雖然《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條規(guī)定了設(shè)立糧食出口限制或禁止，應(yīng)適當考慮此類出口限制或禁止對進口成員方糧食安全的影響，但這僅形成一種義務(wù)式的禁止措施，其效用大大降低。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》還考慮到農(nóng)業(yè)問題的特殊性，因而賦予各成員方反補貼訴訟權(quán)。WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)貿(mào)易的爭端相對較多，其中涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的爭端共有70起左右，而實際結(jié)案的不及其半數(shù)，從市場準入與國內(nèi)支持的不平衡，到出口補貼設(shè)置的雙重標準來看，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》更多體現(xiàn)了發(fā)達國家的利益，并未實質(zhì)性地消除農(nóng)業(yè)貿(mào)易的扭曲和過度支持，由于發(fā)達國家提供了高額的國內(nèi)支持以及出口補貼，一方面保障了國內(nèi)較高的糧食生產(chǎn)率，另一方面形成了顯著的出口優(yōu)勢，壓低了價格，從而對我國糧食安全的維護造成影響。

（五）我國農(nóng)業(yè)支持保護制度對糧食進口的影響

我國農(nóng)業(yè)支持保護制度主要基于價格支持與補貼導(dǎo)向。進入21世紀，面對我國糧食購銷企業(yè)的巨額虧損與政府的財政負擔(dān)，面對入世以后的激烈的國際糧食競爭，我國于2004年對糧食生產(chǎn)實行糧食最低收購價與直接補貼的方案。

2004年中央一號文件明確提出深化糧食流通體制改革，建立對農(nóng)民的直接補貼制度；2004年5月國務(wù)院制定《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確放開糧食市場。黨的十八大以前，我國對大米與小麥生產(chǎn)實行 “最低收購價+直接補貼”，根據(jù)糧食市場供求情況來形成糧食的市場價格，并由政府合理確定糧食最低收購價格，確保在糧食市場價格下行時維護農(nóng)民基本收益。直到2015年，我國大米和小麥的最低收購價較2007年我國大米和小麥的最低收購價分別累計提升90%和57%，帶動農(nóng)民收入較快增長[13]。在提升大米和小麥最低收購價的同時，我國還輔之以良種推廣補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼，農(nóng)民收益顯著上升，這與當前我國小麥、大米產(chǎn)量和規(guī)模不斷提升的情況相符合。但是這也導(dǎo)致了我國小麥與大米價格持續(xù)走高，造成了我國小麥和大米進口規(guī)模同小麥和大米的產(chǎn)量、生產(chǎn)規(guī)模及單產(chǎn)成正比的窘境。

為穩(wěn)定玉米和大豆的產(chǎn)量，2007年～2008年我國先后對玉米和大豆實行臨時收儲政策。2011年玉米總產(chǎn)量達到21131.6萬噸，超過大米總產(chǎn)量近1000萬噸，成為我國第一大糧食作物，但同時也導(dǎo)致了玉米價格的全面升高，玉米的替代品如高粱和大麥等的進口額迅速上升。[12]2016年我國開展玉米生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實行“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”，先鼓勵國有糧食企業(yè)持續(xù)在市收購，其次對玉米生產(chǎn)者發(fā)放巨額補貼；2016年我國發(fā)放玉米生產(chǎn)者補貼高達390億元，這直接導(dǎo)致我國玉米價格下降，并首次低于其他主產(chǎn)區(qū)國家，取得了初步的進展。

我國大豆的臨時收儲政策不僅沒能降低大豆市場價格，反而導(dǎo)致其規(guī)模越來越小，主要原因在于我國大豆臨時收儲價格的制定依賴于國際糧食市場大豆的價格，國內(nèi)大豆價格持續(xù)走高的情況未能得到調(diào)解。2014年我國改大豆臨時收儲政策為“市場化收購+目標價格補貼”，首先規(guī)定大豆目標價格，即當市場價格高于目標價格，政府不予干涉；當市場價格低于目標價格，政府實行差價補貼。再依據(jù)實際種植面積進行補貼。然而，大豆市場價格及其補貼只能一年一測，補貼面積難以測量以及補貼對象難以落實等問題導(dǎo)致實施大豆目標價格補貼的過程反復(fù)拖沓，豆農(nóng)因質(zhì)疑補貼落實的時效性而往往采取觀望的態(tài)度[9]；在實施大豆目標價格補貼的過程中，大豆國內(nèi)外差價較大、國內(nèi)大豆產(chǎn)量增長緩慢也影響著大豆補貼的落實。2017年我國開始建立大豆生產(chǎn)者補貼制度，根據(jù)大豆的播種面積來補貼豆農(nóng)，通過簡化實施過程，促進大豆補貼的落實。

綜合來看，我國糧食補貼及其價格支持屬于典型的“掛鉤”補貼，在一定程度上保障了我國糧食生產(chǎn)和農(nóng)民的基本收益。然而，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策使得我國四大主糧的發(fā)展不同步，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策對玉米的支持力度最大，提升了我國玉米在國際糧食市場的競爭優(yōu)勢；對小麥和大米的價格支持力度也比較大，卻造成小麥和大米的價格、進口額與產(chǎn)量同增的狀況，2016年～2018年我國開始下調(diào)大米與小麥的最低收購價，以穩(wěn)定價格。此外，我國對大豆的支持不足，大豆種植的利潤不高、規(guī)模不大以及大豆進口增加的局面急需改善。

四、政策建議

糧食貿(mào)易具有經(jīng)濟和政治兩重屬性，以美國為首的糧食主產(chǎn)國家對我國出口糧食，不僅可以獲得高額的經(jīng)濟利益，還可以達到一定的戰(zhàn)略意圖。而我國作為糧食進口國，若不合理控制糧食進口，擺脫對美國等糧食主產(chǎn)區(qū)國家的依賴，則會受制于人。因此，我國應(yīng)提升糧食生產(chǎn)技術(shù)與機械化生產(chǎn)規(guī)模，增強自給能力與防范進口風(fēng)險的能力；銜接“一帶一路”倡議，實施多元化進口戰(zhàn)略；更好地發(fā)揮WTO的基本作用，按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求完善國內(nèi)支持，以保障我國糧食安全。

（一）增強糧食自給能力與防范風(fēng)險能力

我國糧食安全的底線是“谷物基本自給，口糧絕對安全”。當前，我國糧食生產(chǎn)存在一定的產(chǎn)需缺口，我國糧食的主要生產(chǎn)者是小農(nóng)戶，其分散化的經(jīng)營很難形成規(guī)模化優(yōu)勢，這直接導(dǎo)致了當前我國糧食生產(chǎn)過程中，家庭用工折價及自營地折租占糧食生產(chǎn)總成本的比重大的狀況。因此，我國應(yīng)堅持糧食生產(chǎn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，將小農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)納入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)之中，促進糧食生產(chǎn)向商業(yè)化和規(guī)模化方向發(fā)展，提升糧食生產(chǎn)的機械化生產(chǎn)水平，這樣不僅可以直接降低人工成本比重，還可以將有限的耕地組織起來，保障糧食總產(chǎn)量的穩(wěn)定。還應(yīng)該加大科研投入，吸引更多涉農(nóng)院校與科研機構(gòu)加入到糧食生產(chǎn)隊伍中來，促進糧食生產(chǎn)技術(shù)與糧食單產(chǎn)的提升。

此外，我國在糧食供求等市場信息的供應(yīng)方面對美國農(nóng)業(yè)部的依賴度也比較高。因此，我國應(yīng)加強貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，應(yīng)建立好全球糧食供求信息系統(tǒng)，完善中國農(nóng)業(yè)部專家預(yù)警委員會工作，提高其數(shù)據(jù)提供能力與質(zhì)量。其次，還應(yīng)提升我國糧食企業(yè)整體競爭力，吸引民營糧食企業(yè)的資本投入到國營糧食企業(yè)之中，推動中國跨國糧食企業(yè)的發(fā)展，形成對糧食生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的控制效應(yīng)，打破孟山都公司等國外跨國糧商對糧食產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷。最后，要建立科學(xué)合理的糧食儲備系統(tǒng)，根據(jù)國際市場波動來進行科學(xué)合理的測量，更好地維護我國糧食安全。

（二）銜接“一帶一路”倡議

“一帶一路”倡議是中國推動全球化進程的重要實踐，為我國同“一帶一路”沿線國家提供了更多接觸的機會，應(yīng)通過加強國際間合作來保障中國及世界的糧食安全。第一，加強維護國際糧食安全的政策溝通；糧食安全已經(jīng)成為全人類共同面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，只有團結(jié)合作，才能有效應(yīng)對。第二，促進區(qū)域間糧食貿(mào)易暢通；應(yīng)借鑒中國—東盟自貿(mào)區(qū)以及沙特農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)投資公司的經(jīng)驗，籌備同北亞、中亞、南亞、中東歐、拉美國家之間的區(qū)域糧食合作。第三，完善區(qū)域或跨區(qū)域間的資金融通，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)糧食安全和全人類糧食安全服務(wù)；如非洲地區(qū)糧食自給能力有限，但氣候及土壤條件適宜，耕地面積大，因此，中國可以通過對非洲耕地進行投資與開發(fā)，完善中非糧食生產(chǎn)合作的金融支持，由中國提供技術(shù)與資金，非洲提供土地與勞動力，增加中非糧食供給。第四，加強中國同沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進設(shè)施聯(lián)通。如簽訂進口協(xié)議、建立種植基地，開辟黑海大豆進口市場等。目前，中國已經(jīng)承建尼加拉瓜運河工程與橫貫泰國的克拉地峽工程，并在“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強新路徑的開辟，通過縮短糧食運輸時間、降低運輸成本與海上節(jié)點的不穩(wěn)定因素來吸引更多國家和地區(qū)開展同中國的糧食貿(mào)易合作，進口多元化并不意味著擴大進口，而是為了緩解我國集中的進口市場。第五，加強同沿線國家的人緣與文緣建設(shè)，促進民心相通；增強各國糧食生產(chǎn)技術(shù)的合作與交流，樹立國際間糧食命運共同體意識，共同致力于保障區(qū)域間糧食安全與全人類的糧食安全。

（三）充分發(fā)揮WTO在維護糧食安全領(lǐng)域的基本作用

加入WTO對我國糧食進口產(chǎn)生了重要影響，合理運用《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，對我國維護糧食安全、促進糧食適度進口具有重要意義。

首先，作為WTO成員方，我國應(yīng)積極推動建立新型貿(mào)易規(guī)則?？傮w上看，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對發(fā)達國家更有利，我國在《中國加入世貿(mào)議定書》中承諾放棄發(fā)展中國家特權(quán)，這使得我國面臨的考驗更艱難。因此，我國應(yīng)積極促進新一輪WTO關(guān)于糧食貿(mào)易的談判，堅持我國糧食市場準入及國內(nèi)支持不減讓，促進糧食出口競爭相關(guān)規(guī)則的落實。其次，我國應(yīng)靈活運用《農(nóng)業(yè)協(xié)定》關(guān)于糧食貿(mào)易救濟的相關(guān)措施。由于我國糧食產(chǎn)品未經(jīng)歷過關(guān)稅化而無法啟動SSG，因而，只能以最低市場準入原則來對重要糧食產(chǎn)品實行配額管制。目前，我國針對DDGS采取過反傾銷反補貼措施，可從中借鑒經(jīng)驗，將反傾銷反補貼措施的范圍擴展到糧食貿(mào)易上來，維護我國糧食安全。第三，充分運用《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的和平條款，解決好貿(mào)易摩擦。2016年美國曾因使用與我國不同的適用管理價格的數(shù)量標準，計算出高于8.5%的MPS數(shù)值，而向WTO起訴我國補貼超限；由于我國將政府收購量作為適用管理價格的數(shù)量標準，而有些國家將糧食總產(chǎn)量或糧食市場銷售量作為適用管理價格的數(shù)量標準，所以中美兩國爭議的焦點在于計算方式。因此，我國應(yīng)積極爭取公平合理的測算方式與貿(mào)易規(guī)則，維護我國關(guān)稅配額權(quán)，保障我國糧食安全。

（四）完善國內(nèi)支持體系

完善我國糧食生產(chǎn)的國內(nèi)支持體系，既要符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)制，又要符合當前我國糧食生產(chǎn)的基本國情，形成有效的制度供給。

第一，要嚴格保護我國耕地。當前，為防止我國部分優(yōu)質(zhì)耕地在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，通過高價向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變這一情況[14]，政府應(yīng)加強對耕地的補貼與保護。一方面，劃分優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)域，實施重點保護；另一方面，對一般耕地實施休耕計劃，對土地的承包人員給予休耕期間的土地補貼，密切關(guān)注耕地向經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況。此外，推廣糧食作物保險體制，借鑒美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的經(jīng)驗，堅持以政府財政為主導(dǎo)與社會資金廣泛參與，對因自然災(zāi)害而減產(chǎn)的作物給予補貼，保障糧食生產(chǎn)規(guī)模與農(nóng)民種糧積極性。第二，堅持實施精準補貼。為防止我國糧食直補政策的普惠化，可通過糧食生產(chǎn)合同制，規(guī)范糧食生產(chǎn)者在合同期內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。以大豆為例，我國可通過制定合理的大豆種植規(guī)模及其產(chǎn)量的預(yù)期指標，當豆農(nóng)在合同期內(nèi)，將大豆更改為其他糧食作物時，不僅取消其獲取補貼的權(quán)利，還處以相關(guān)懲罰，這樣不僅可以排查“騙?！毙袨椋€可以提升豆農(nóng)生產(chǎn)積極性，達到穩(wěn)定大豆生產(chǎn)的目的。第三，實施脫鉤補貼制度，填補“綠箱”。總體上看，我國糧食的目標價格補貼以及種糧直補均與生產(chǎn)面積掛鉤，屬于“黃箱”政策。2016年美國對我國糧食補貼進行起訴，WTO有關(guān)機構(gòu)雖駁回其訴請，但仍在初步裁決的結(jié)果中認定，我國于2012年～2015年對3種谷物的補貼超出8.5%；我國商務(wù)部條約法律司隨后指出，WTO有關(guān)機構(gòu)并未按照中方的補貼政策進行計算和裁定。但是，按照WTO仲裁機構(gòu)的指標，我國當前的補貼政策仍存在超限嫌疑。這就要求我國加快發(fā)展“綠箱”政策，構(gòu)建高水平的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系與糧食信息系統(tǒng)，減少因“黃箱”政策可能產(chǎn)生的摩擦。第四，堅持糧食價格支持制度。完善糧食生產(chǎn)的國內(nèi)支持離不開價格支持制度。2018年我國先后下調(diào)小麥與大米的最低收購價，其目的在于降低進口，維護“口糧的絕對安全”，在降低最低收購價的同時，輔之以生產(chǎn)者補貼來保持農(nóng)民收入基本不變。此外，還可以借鑒美國經(jīng)驗，基于最低收購價，對急于擴大生產(chǎn)規(guī)模及生產(chǎn)困難的農(nóng)戶發(fā)放貸款扶持，從而保障我國糧食安全。