田 淼 張 力

1.重慶市酉陽(yáng)縣人民檢察院，重慶 409800；

2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000

一、行政公益訴訟訴前程序概述

人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的線索后，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)糾正違法行為或者依法履職，以有效保護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。如果經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)未糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)行政公益訴訟案件都在訴前程序得以解決，訴前程序不僅發(fā)揮了法律的監(jiān)督作用，給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾正的機(jī)會(huì)，促進(jìn)依法行政，還在節(jié)約訴訟成本的同時(shí)使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)。

二、行政公益訴訟訴前程序檢察裁量權(quán)

（一）監(jiān)督對(duì)象選擇的檢察裁量權(quán)

1.同一行政相對(duì)人的一個(gè)違法行為。同一個(gè)行政相對(duì)人只有一個(gè)違法行為，但因行政機(jī)關(guān)管理職責(zé)的交叉或重疊，在選擇被監(jiān)督機(jī)關(guān)的對(duì)象上可能就會(huì)不一樣。對(duì)于一個(gè)破壞生態(tài)環(huán)境方面的案件，環(huán)境保護(hù)行政主管部門基于行業(yè)管理對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府基于屬地管理應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，不管是環(huán)境保護(hù)行政主管部門還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，是向當(dāng)?shù)厝嗣裾l(fā)出訴前檢察建議還是向環(huán)境保護(hù)主管部門發(fā)出訴前檢察建議，在訴前程序就存在一定的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，向被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，不僅要考慮法律問(wèn)題，還應(yīng)考慮社會(huì)效果。例如，從規(guī)模較小的畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶污染環(huán)境來(lái)看，若向環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)出檢察建議，查處力度會(huì)很大，整改會(huì)更快，但養(yǎng)殖戶可能面臨被關(guān)?；虬徇w，群眾利益受損較大，特別是養(yǎng)殖戶作為建卡貧困戶，養(yǎng)殖是家庭的唯一收入來(lái)源，如果強(qiáng)行關(guān)停，將直接減少家庭收入影響脫貧攻堅(jiān)，政治效果和社會(huì)效果大打折扣；若向當(dāng)?shù)厝嗣裾l(fā)出檢察建議，當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)給予行政相對(duì)人一定的補(bǔ)償，行政相對(duì)人通過(guò)修建化糞池、消納池，完善配套糞污處理設(shè)施，使養(yǎng)殖業(yè)得以繼續(xù)發(fā)展，取得的社會(huì)效果也會(huì)更好。

2.同一個(gè)行政相對(duì)人的多個(gè)違法行為。同一個(gè)行政相對(duì)人，可能違反不同類型的法律法規(guī)，存在不同類型的違法行為，需要各行政主管部門從不同的角度進(jìn)行監(jiān)管，以有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。實(shí)踐中，一個(gè)采石場(chǎng)可能存在非法占用林地、非法采礦、污染環(huán)境等方面的違法行為，需要林業(yè)行政主管部門、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門同時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，是選擇其中一個(gè)行政主管部門發(fā)出檢察建議還是需要向涉及的所有行政主管部門發(fā)出檢察建議，這就需要案件的承辦人自由裁量。筆者認(rèn)為，這雖然是一個(gè)案件線索，但屬于不同類別的行政違法行為，所侵害的社會(huì)公益也是不同方面的。實(shí)踐中，我們會(huì)向每一個(gè)行政主管部門發(fā)出檢察建議，要求依法履職，從不同的角度進(jìn)行查處并整改，以便多角度、全方位地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（二）檢察建議建議內(nèi)容的檢察裁量權(quán)

公益訴訟辦案過(guò)程中，發(fā)出的檢察建議需要寫明建議內(nèi)容，建議內(nèi)容如何提出有一定的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，公益訴訟檢察建議和一般的工作檢察建議不同，建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體的法律依據(jù)確定建議內(nèi)容，具有可操作性和針對(duì)性，以便督促被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，最好不要僅有依法履職、規(guī)范管理、創(chuàng)新工作機(jī)制之類的原則性建議內(nèi)容。實(shí)踐中，有的檢察建議建議內(nèi)容是概況地要求行政機(jī)關(guān)依法履職，糾正違法行為，這與檢察建議建議內(nèi)容明確具體的要求不符，也會(huì)給案件的起訴環(huán)節(jié)造成不必要的麻煩，因?yàn)槠鹪V的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是明確具體的，檢察建議建議內(nèi)容的明確具體會(huì)使其與起訴訴訟請(qǐng)求的明確具體更有效的銜接。

（三）潛在辦案緊迫性滋生的檢察裁量權(quán)

公益訴訟檢察業(yè)務(wù)和刑事檢察業(yè)務(wù)、民事檢察業(yè)務(wù)、行政檢察業(yè)務(wù)不同，雖然從立案到發(fā)出檢察建議原則上規(guī)定了三個(gè)月的辦案期限，但公益訴訟案件的辦案期限有潛在的自我約束的緊迫性。這種緊迫性就是：在調(diào)查取證時(shí)，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)就違法行為或怠于履職的行為可能已經(jīng)知曉或者之前一直知曉，但是一直沒(méi)有履職整改，如果案件不能積極盡快辦理，很有可能在立案至發(fā)出檢察建議之前，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)依法履職，社會(huì)公益得到有效保護(hù)，檢察建議就發(fā)布出去，案件只能終結(jié)審查。雖然從公益保護(hù)的角度來(lái)看，發(fā)出訴前檢察建議的目的是保護(hù)公益，行政機(jī)關(guān)在檢察建議發(fā)出前自行整改也保護(hù)了公益，公益保護(hù)的效果都一樣；此外，在訴前環(huán)節(jié)終結(jié)審查不發(fā)出檢察建議還節(jié)約了司法資源，但如果從考核的角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)可不愿這么想，因此，除了少部分特別重大疑難、程序復(fù)雜的案件外，在證據(jù)調(diào)查充分后，通常需要在兩三天內(nèi)把從立案到訴前檢察建議所有的文書制作出來(lái)，以便盡力保證檢察建議能順利發(fā)出。這種辦案期限的潛在緊迫性滋生出太大的自由裁量權(quán)，如果基于某種原因不想發(fā)出檢察建議，那么承辦人只需要不積極作為就可以達(dá)到其想要的效果。筆者認(rèn)為，對(duì)于這類自由裁量權(quán)，檢察官辦案組辦理公益訴訟案件是解決之道，檢察官辦案組成員之間相互監(jiān)督，互相督促，弱化這類自由裁量權(quán)。

（四）確定回復(fù)期限的檢察裁量權(quán)

行政公益訴訟通常的整改回復(fù)期限是兩個(gè)月，特緊急情形是十五日。實(shí)踐中，若檢察機(jī)關(guān)把整改回復(fù)期限確定在十五日內(nèi)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)履職會(huì)更加積極、有效，社會(huì)公益得到保護(hù)的時(shí)間也會(huì)提前，因此有些案件整改回復(fù)期限的確定很重要，但在通常情況下還是應(yīng)當(dāng)把整改回復(fù)期限確定為兩個(gè)月，這樣能給行政機(jī)關(guān)充分的時(shí)間履職整改，達(dá)到有效的整改效果，辦案人員必須清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，以便更好地保護(hù)社會(huì)公益。何為“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形”，實(shí)踐中，沒(méi)有明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就得由承辦案件的檢察官進(jìn)行裁量。筆者認(rèn)為，在辦案過(guò)程中，“繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形”的理解應(yīng)嚴(yán)格限定，不能讓案件的承辦人有太大的自由裁量，否則，會(huì)影響檢察建議的質(zhì)效，降低檢察建議的嚴(yán)肅性。

（五）案件辦理與當(dāng)?shù)貙?shí)情的檢察裁量權(quán)

辦理公益訴訟案件不能機(jī)械地就辦案而辦理，有些案件需要考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以服務(wù)保障社會(huì)大局穩(wěn)定、服務(wù)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展為立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能僅看法律的規(guī)定。對(duì)于一些企業(yè)違法的問(wèn)題，檢察建議應(yīng)當(dāng)盡可能要求整改規(guī)范，使企業(yè)合法化經(jīng)營(yíng)，不能一味地責(zé)令關(guān)停處理。這需要將檢察工作與服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效結(jié)合，提高辦案質(zhì)效，需要承辦人在具體案件中具體裁量。筆者認(rèn)為，無(wú)論如何，檢察業(yè)務(wù)依法辦案依然是前提條件，要想在辦案中結(jié)合實(shí)際情況取得良好的社會(huì)效果，就需要承辦人不斷提升綜合辦案能力。