我國(guó)投資安全審查機(jī)制的法律構(gòu)建

孫楠杰

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710061

一、我國(guó)投資安全審查機(jī)制立法考察

2019年3月頒布的《外商投資法》第6條和第35條提出對(duì)關(guān)系國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查，除了這一原則性規(guī)定外，《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）和《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）這兩部部門(mén)規(guī)章作為外商投資安全審查機(jī)制的淵源性文件，對(duì)審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出了細(xì)化規(guī)定。

《通知》與《規(guī)定》指出我國(guó)國(guó)家安全審查的主體是部際聯(lián)席會(huì)議，其職責(zé)主要是針對(duì)安全審查工作中的重大問(wèn)題以及投資對(duì)國(guó)家安全的影響，作出分析、協(xié)調(diào)，從而做出決定。聯(lián)席會(huì)議由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，會(huì)同相關(guān)部門(mén)作出決定。投資安全審查的范圍主要涉及重要的農(nóng)產(chǎn)品、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、裝備制造等企業(yè)，這些企業(yè)關(guān)系國(guó)家命脈，因?qū)嶋H控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得，所以投資時(shí)予以重點(diǎn)審查。投資安全審查的程序先由商務(wù)部針對(duì)屬于安全審查范圍的投資向聯(lián)席會(huì)議提請(qǐng)審查，后由聯(lián)席會(huì)議根據(jù)投資決定是否通過(guò)一般性審查，對(duì)未能通過(guò)的投資，進(jìn)行下一步特別審查。一般性審查采用書(shū)面征求意見(jiàn)方式征求意見(jiàn)，其必須均認(rèn)為投資不危害國(guó)家安全時(shí)，才不再進(jìn)行特別審查。若認(rèn)為投資對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響，則由聯(lián)席會(huì)議啟動(dòng)特別審查程序，由其組織安全評(píng)估，針對(duì)評(píng)估意見(jiàn)進(jìn)行審查，當(dāng)審查存在重大分歧時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。

二、我國(guó)投資安全審查機(jī)制的不足之處

我國(guó)外商投資安全審查機(jī)制起步較晚，在學(xué)習(xí)借鑒中摸索建立，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)縮影，但是該機(jī)制的建立與完善不是一蹴而就的，仍需不斷發(fā)展完善，使之符合國(guó)情并經(jīng)得起實(shí)踐考驗(yàn)。［1］

（一）審查主體問(wèn)題

根據(jù)《外商投資法草案》以及《通知》可知，部際聯(lián)席會(huì)議是我國(guó)外資安全審查的主體，其屬于委員會(huì)性質(zhì)，不具有實(shí)質(zhì)性權(quán)利，由商務(wù)部和發(fā)改委等部門(mén)構(gòu)成。這一規(guī)定實(shí)際上并未對(duì)各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，其下組成部門(mén)及其職責(zé)劃分依然模糊不清，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議本身也缺少具體的實(shí)施方式和程序。［2］當(dāng)投資危害國(guó)家安全啟動(dòng)特別審查程序后仍存在重大分歧時(shí)，須報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院最終決定。在這種情況下，當(dāng)在判斷一項(xiàng)投資是否危害國(guó)家安全時(shí)，聯(lián)席會(huì)議可能因規(guī)定不明而不具有必須的調(diào)查取證權(quán)，而且當(dāng)發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家安全的投資時(shí)，也可能不具有采取臨時(shí)性措施的權(quán)力。這種職權(quán)不明、分工不清的情況，易導(dǎo)致安全審查效率低下。

（二）審查范圍問(wèn)題

2015年《外國(guó)投資法（征求意見(jiàn)稿）》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）第48條擴(kuò)大了外商投資安全審查的范圍，一定程度上實(shí)現(xiàn)與《通知》的有效銜接，彌補(bǔ)外資審查范圍的空白，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)外商投資中的風(fēng)險(xiǎn)，但也導(dǎo)致審查沒(méi)有側(cè)重點(diǎn)而加劇審查范圍模糊的局面，致使一些本應(yīng)重點(diǎn)審查的領(lǐng)域被泛化審查。同時(shí)，由于審查對(duì)象不明晰，對(duì)“重大”、“關(guān)鍵”、“重要”等標(biāo)志重點(diǎn)行業(yè)的詞語(yǔ)未予以明確，從而難以發(fā)現(xiàn)投資中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，因此我國(guó)現(xiàn)行外資安全審查機(jī)制是否能夠完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也暫不可知。

（三）審查程序問(wèn)題

我國(guó)安全審查程序從啟動(dòng)到最終裁決體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：其一，由商務(wù)部或第三方提起，由聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審查，若存在危害國(guó)家安全因素且不能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，則由國(guó)務(wù)院最終裁決，表現(xiàn)出審查與裁決分離的特征；其二，根據(jù)《意見(jiàn)稿》可知我國(guó)安全審查在啟動(dòng)前引入了“非正式磋商”，但僅限于程序性問(wèn)題，不涉及實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，不利于充分發(fā)揮預(yù)約商談提高審查效率的優(yōu)勢(shì)。

三、完善我國(guó)投資安全審查機(jī)制的建議

（一）明確審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工

我國(guó)投資安全審查由發(fā)改委、商務(wù)部牽頭，會(huì)同有關(guān)部門(mén)作出決定，在這里，為了明確分工，提高各部門(mén)工作效率和配合度，對(duì)“有關(guān)部門(mén)”的界定，我們可以采取列舉加概括規(guī)定的模式。首先，明確安全審查中起到關(guān)鍵作用的成員，即商務(wù)部、發(fā)改委。其次，將審查過(guò)程中可能涉及到的重要領(lǐng)域和行業(yè)的相關(guān)部門(mén)，根據(jù)職責(zé)劃分，邀請(qǐng)或指定其參與部際聯(lián)席會(huì)議，為外資安全審查提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。［3］同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以明確各個(gè)部門(mén)在安全審查中的職責(zé)，即會(huì)議內(nèi)是否存在部門(mén)位階。在具體審查中，因?qū)彶橥顿Y的不同，領(lǐng)頭部門(mén)如何，與其他具體部門(mén)之間是否具有同等的決策權(quán)，以及審查后有無(wú)其他權(quán)力，在這里應(yīng)當(dāng)明確領(lǐng)頭部門(mén)在審查過(guò)程中的地位，使我國(guó)投資安全審查機(jī)制能夠高效率、系統(tǒng)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

因我國(guó)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議成員未予以明確，且其具體工作機(jī)制不清晰，因此對(duì)聯(lián)席會(huì)議的性質(zhì)只能界定為委員會(huì)性質(zhì)，至于其屬于常設(shè)性還是臨時(shí)組建的委員會(huì)尚且不能得出確切的結(jié)論。在這里可以將部際聯(lián)席會(huì)議設(shè)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且明確常設(shè)成員和臨時(shí)成員，將以上列舉各部門(mén)列為常設(shè)成員，根據(jù)具體審查情況，可以再邀請(qǐng)文化部、人力資源部以及農(nóng)業(yè)部等部門(mén)提供相關(guān)指導(dǎo)，作為臨時(shí)輔助成員，從而形成一個(gè)協(xié)調(diào)高效的工作機(jī)制，提高我國(guó)外資安全審查效率。

（二）突出重點(diǎn)審查范圍

首先，對(duì)于外國(guó)投資要有針對(duì)性的審查，將涉及的重點(diǎn)保護(hù)產(chǎn)業(yè)予以細(xì)化，在這里可以參考負(fù)面清單的規(guī)定，將產(chǎn)業(yè)按照重要程度依次排列。其中，涉及的產(chǎn)業(yè)中排在首位的是禁止類(lèi)和限制類(lèi)，包括采礦業(yè)、制造業(yè)以及交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)。其次，包括大多數(shù)產(chǎn)業(yè)，例如教育業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、信息傳輸?shù)刃袠I(yè)，［4］結(jié)合負(fù)面清單對(duì)以上處于限制實(shí)施的行業(yè)應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)審查，實(shí)現(xiàn)外資安全審查機(jī)制與國(guó)家制度的有效銜接，避免“別辟門(mén)戶(hù)”造成的經(jīng)驗(yàn)不足弊端。

其次，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，將具有中國(guó)特色的老字號(hào)產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的具有重要意義的產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)審查，但以上涉及的審查行業(yè)應(yīng)當(dāng)處于“開(kāi)放式清單”之中，使之能夠有效應(yīng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)中潛在的危害國(guó)家安全因素，既符合時(shí)代發(fā)展需要，為將來(lái)新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供一個(gè)“缺口”，又為安全審查保留一定的空間，給予相關(guān)部門(mén)和其他關(guān)聯(lián)方提出異議的機(jī)會(huì)。

（三）審查程序體系化

《意見(jiàn)稿》并未規(guī)定“預(yù)申報(bào)”內(nèi)容，其存在于美國(guó)安全審查機(jī)制中，該程序設(shè)計(jì)的主要原因是為了便于審查委員會(huì)提前了解投資內(nèi)容。［5］而我國(guó)規(guī)定了“預(yù)約商談”，該項(xiàng)程序設(shè)計(jì)若與“預(yù)申報(bào)”結(jié)合起來(lái)，將會(huì)充分顯示出增設(shè)這一環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)，賦予該項(xiàng)程序?qū)嵸|(zhì)性?xún)?nèi)涵，即外國(guó)投資者在就程序性問(wèn)題提出商談時(shí)，應(yīng)提交與投資有關(guān)的具體材料。如此，為前期安全審查工作奠定基礎(chǔ)，有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保護(hù)工作的開(kāi)展。

除此之外，完善安全審查啟動(dòng)機(jī)制，還需要注意特殊情形下明確“可追溯原則”，即當(dāng)一項(xiàng)投資已通過(guò)審查，但內(nèi)容發(fā)生變更時(shí)，要求不僅外國(guó)投資者可以主動(dòng)提起審查，而且賦予商務(wù)部提請(qǐng)審查啟動(dòng)安全審查程序的權(quán)力。采取主動(dòng)申報(bào)與獨(dú)立調(diào)查相結(jié)合的申報(bào)方式，一方面對(duì)未完成審查的交易，當(dāng)其發(fā)生變更時(shí)，避免對(duì)同一交易的重復(fù)審查；另一方面，追溯已完成審查的交易，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的危害國(guó)家因素，從而有效遏制外國(guó)投資者規(guī)避審查的動(dòng)機(jī)。

另外，《征求意見(jiàn)稿》中“附加限制性條件”已有“減緩協(xié)議”的影子，可以借鑒這一立法經(jīng)驗(yàn)，投資方提交修改申請(qǐng)后，由審查部門(mén)經(jīng)過(guò)評(píng)估，若認(rèn)為沒(méi)有消除威脅因素，則允許聯(lián)席會(huì)議或者牽頭機(jī)構(gòu)可以作為代表與投資方協(xié)商減緩協(xié)議的具體內(nèi)容或者可由其直接制定消除危害國(guó)家安全因素的附加條件。若雙方就減緩協(xié)議或附加條件達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，為保障合理性應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在這里也要細(xì)化“附條件通過(guò)”具體內(nèi)容，涉及允許附條件通過(guò)的交易類(lèi)型、達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)等具體程序規(guī)定。［6］我國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)制對(duì)于國(guó)家安全保護(hù)具有里程碑式的意義。只有深深植根于中國(guó)偉大實(shí)踐，才能逐步克服困難，最終建立起完備的中國(guó)特色外資安全審查機(jī)制。